淺談法律允許下農村房屋流轉的必要性

在討論當下中國法律是否應當允許農村房屋自由流轉。那么我們首先要定義什么才是農村房屋：農村房屋指的是用于從事農業生產的個人以及其成員家庭的生活起居以及農事活動的，在集體經濟組織擁有的專門用于建造房屋的土地上興建的房屋及相關附屬設施設備。簡單來說，就是農民個人、家庭在宅基地上的建筑房屋，包括倉庫，廁所等附屬設施。盡管農村房屋是依附于宅基地而建立的，在物理形態上與宅基地有著不可分割性，但在法律上卻與宅基地是分離的，農民對房屋是享有完全的所有權。

在2018年的今天，中國經濟的發展和農村改革的深入，致使農村土地及房屋財產的不斷攀升。在此社會背景之下，農村出現了各種新的現象，農民的房屋流轉現象日漸增多就是其中之一。落根城市的農村人口往往需要處置其原有的農村房屋，而一些城鎮居民因為一些特殊原因需要在農村購買房屋。另外外來人員遷來本地謀生，常常需要購買相對經濟的郊區農村房屋生活居住，農村房屋流轉市場日趨活躍。

“全面貫徹落實黨的十八大精神，堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗，必須固本強基，始終把解決好農業農村農民問題作為全黨工作重中之重，把城鄉發展一體化作為解決‘三農問題的根本途徑?！边@是2013年“中央一號文件”《中共中央國務院關于加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》的開篇，這體現了國家對新農村建設的關注與重視。中央一號文件中明確提到了農村宅基地使用權的問題，并提出土地流轉不得以強制命令執行。這無疑為允許農村房屋流轉奠定了堅實的基礎。

在城市住房價格日益飛漲的今天，地產商及持有者充分享受到城鎮化進程所帶來的切實利益的同時；然而同立于世界東方的中國農村中，住房只能與計提折舊的固定資產一樣，眼瞅這其價值被時間蠶食，最重要的是，其連最起碼的正常流轉無法進行。在中國經濟總量己爬升至界第二，城鎮化己取得一定成績的時候，農村房屋流轉的現實需求有不可阻擋之勢，然而，當前的法律法規規定及制度設計，讓農村房屋流轉無法正常進行。因歷史原因，農村房屋有著其不同于其他不動產的“特性”，尤其是對農村房屋的“保障性”關注有余，而過于忽視其天生的“經濟性”。萬物總有其發展的規律，伴隨著國家的發展，該項制度的價值取向和制度設計均應有所調整，這也是經濟發展的必然要求。如果一味地去禁止農村房屋的流轉，勢必會造成資源的浪費，而且這也絕對不符合市場經濟的效率要求和內在規律。

我國農村房屋流轉面臨的現實需求與制度設計之間相矛盾的尷尬處境。在土地“二元制”、農村土地權利主體缺失、宅基地受限等制度背景下，農民窮盡一生修建的房屋只能淪為“死產”，造成財產和資源的極度浪費。此外，農村房屋的其他物權功能基本不能發揮作用，農村房屋僅是“遮風避雨”的場所，遠不能稱之為農民的房產或者財產。這不僅是對農民財產權能的侵犯，也一定程序上導致了城鄉之間的不平等；這不僅與我國建設新農村的大理念格格不入，也確實存在法律上需要探討和完善之處。農村房屋涉及我國半數以上人口，其流轉問題乃國之大計，既系民生又系發展。

那么目前學術界禁止流轉說的理論依據是什么？我簡單總結主要有以前幾點：

第一，福利屬性的考慮，農村房屋宅基地一定程度上承載了社會保障的功能。農村宅基地是農民安身立命之本，準予其流轉將導致一部分農民失去最低保障。第二，社會穩定的考慮，如果對宅基地流轉不加以限制，那么將可能會導致讓出房屋卻又沒有工作的一部分農民成為不穩定分子。第三，準予宅基地自由轉讓，占用耕地的情況將變得更加嚴重。18億畝耕地是土地資源保護的一條紅線，限制宅基地使用權的轉讓將有利于保護耕地。可以看出，主張農村宅基地禁止流轉的學者關注的關鍵詞是‘福利保障、‘農民失業、‘占用土地。這三個關鍵詞無疑在立法者在進行權益博弈中，看到的分量很重的“砝碼”，宅基地禁止流轉能有如此之功能，難免立法不去選擇禁止流轉。但是，隨時代的進步以及社會的發展，我們不免深思：

第一，“福利保障”質疑：農村宅基地因無償使用、永續使用的特性，是農民的居住成本降低，不可否認其明顯的福利保障性質。應該說，允許或部分允許宅基地流轉不但未使農民的居住成本增加，從經濟規律和權利屬性來講，反而使農民手中不多的財產權利的各項權能得以更好地發揮，價值形態更加多元。

第二，“農民失業”質疑：宅基地作為一項特殊的用益物權，立法的初衷和目的是解決廣大農民的居住權問題，自宅基地概念誕生以來，其內在屬性和使用用途就不包含生產和經營。農民從事農業己經不在是身份的象征，而是一種職業的象征，再者，農民轉讓宅基地使用權不能直接得出其不參加農業生產的結論，即便農民不參加農業生產也不代表其將成為游手好閑、極易引發社會不安的“危險分子”。此外，農村房屋流轉的方式多種多樣，比如投資入股、抵押等，不僅不會使農民失業，反而將會使流轉者更好地進行生產活動。

第三，“占用土地”質疑：中國人口眾多，要滿足14億人的吃飯問題，保護耕地顯得尤為重要，對這一點我方沒有任何質疑。但是，為什么宅基地流轉一定會導致耕地、農地的減少？宅基地本身的用途己被限定為滿足農民居住而修建房屋之用，其用途與包括耕地在內的其他土地的用途是在兩條平行線上，互不交叉、互不干擾。宅基地流轉不能流轉或者流轉不暢，阻礙了正常的需求，反倒會引起占用耕地進行建造房屋。我們也不會妄自推斷：因為宅基地流轉順暢了，占用農用地的事例就會減少。因為我認為宅基地的流轉順暢與否始終與是否會占用土地之間沒有任何邏輯上的因果關系。禁止流轉說的出發點無疑是值得肯定的，但是不能因為“心臟不舒服”而吃了胃藥，這不但不會減輕“心臟的不適”，反而會是原本就正常的胃變得不那么正常。

限制宅基地流轉的初衷是美好的，出發點是值得考慮的，但是限制宅基地流轉確與其初衷和出發點卻完全沒有邏輯關系，限制流轉不能解決假想的命題，反而將會帶來更多的社會矛盾，阻礙經濟的發展。

同時我們也看到當下中國法律應當允許農村房屋自由流轉。首先從理論政策來說：中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。可見，政策層面也趨向于逐步放開宅基地使用權的流轉，以增加農民的財產性收入，發揮宅基地使用權的財產性功能。值得一提的是，在該文件中，緊接著宅基地問題其后的內容是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，并提到要保障農民工同工同酬，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。因此，宅基地使用權流轉的改革應與我國當前的城鎮化進程聯系起來，以推進城鎮化為改革目標。而且在剛剛的申論和質詢中我們已經明確法律其實并沒有明文規定限制農村房屋的流轉。其次，從現實背景來看：我國農村房屋流轉的潛在市場已經形成，隨著社會的不斷發展，城鎮化進程不斷推進，城市與農村之間的聯系日益密切，從最初城鄉長期隔閡的靜態二元社會逐漸變成相互融合、人口流動頻繁的動態整體。長年在外打工的農民工比例持續攀升。農民工隊伍中已經有相當一部分人通過自己的打拼在外獲得了一份穩定的工作，基本脫離了農業生產，不再是傳統意義上靠土地生活的農民。每年有大約1800萬農村人口進入城市據，預測在10年的時間內，中國一半以上的人口，約8. 7億，將成為城市人口。正是由于如此多的農民外出務工、經商、舉家進城等原因，使得大量的農村房屋有著流轉的需要。另外隨著我國城市化進程的加快，有些城市已經出臺了戶籍新政策，戶籍制度的松動使得農村房屋的流轉更加必要。我國農村房屋流轉供方市場已經形成。與此同時，下鄉掘金的城鎮居民也呈現出逐年增加的趨勢。2008年10月中共中央第十七屆三中全會通過的“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！币允罐r民從土地財產權的實現中增加收益。這被認為是中國土地制度改革的歷史性突破。而通過土地承包經營權的流轉，城市創業者也能從中獲得更多的下鄉創業的機遇，為他們下鄉搞種植、養殖、墾荒、造林提供了契機。曾經，能脫離農事，過上城市生活是農村人的驕傲，但如今一大批城鎮居民卻調轉目光，把創業目標轉向了農村，他們承包土地、租種農田，自己致富的同時也帶領了一方農民致富。產業需求催生城鄉居民雙向流動，城鄉經濟聯系口益緊密。另外，由于我國城市人口越來越多，城市化水平越來越高，居住區域郊區化的趨勢已經顯現，再加上市區房價居高不下，一部分人將目光轉向了郊區農村的房屋，催生了“小產權房”的出現。因此城鎮居民也有在農村居住的需求，需方市場已經形成。講到這里我已經退無可退，無數個理由告訴我們農村房屋流轉迫在眉睫，任何事物的發展總是會遇到困難，而我們不應該一遇到困難就退回原點，不能一有陣痛就停滯不前。更何況這是一場雙贏的改革啊，我們還有什么理由說不呢！為了中國經濟更好的發展，為了社會更加和諧，為了實現很多人的中國夢，筆者認為當下中國法律應當允許農村房屋自由流轉。

作者簡介：何平（1991-），女，漢族，吉林磐石人，碩士研究生，助理會計師，研究方向：法學。