智庫思想市場與政府購買決策咨詢服務的中國路徑

文/張旭

智庫思想市場與政府購買決策咨詢服務的中國路徑

文/張旭

引言

智力資源是一個國家、一個民族最寶貴的資源。任何國家的崛起必然伴隨著思想的崛起。作為一個為實現民族復興而探索道路的社會主義國家，中國思想崛起的意義更顯重大。中國改革發展的任務越是艱巨繁重，就越需要強大的智力支持。中國現代學術史上，早在20世紀30年代，費孝通先生就開始思考科學研究和政策制定之間的關系，對決策咨詢的理論和實踐進行了初步探索。他將決策咨詢看作是科研和決策之間的一個中間環節，是聯結學者和政府的橋梁和紐帶，并高瞻遠矚地提出“中國特色的決策咨詢要研究可以生長出新東西的舊事物”。

如果說20世紀中國知識界對于決策咨詢的探索是基于對中國前途命運的深情關注和自覺求索，那么21世紀中央密集出臺一系列針對智庫領域的重磅改革政策，則彰顯了中國知識分子在中華民族偉大復興進程中的學術擔當和歷史使命。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度，將其作為中國特色的協商民主的重要內容之一。“智庫”概念首次見于中央文件。2015年1月，中央《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》將中國特色新型智庫體系作為2020年的總體目標，揭開了智庫發展“黃金時代”的序幕。2015年12月，《國家高端智庫管理辦法（試行）》提出，到2020年，重點建設50~100個“國家急需、特色鮮明、制度創新、引領發展”，具有較大影響力和國際知名度的高水平智庫。中宣部牽頭積極開展高端智庫建設工作，25家機構成為首批國家高端智庫建設試點單位。2017年2月6日，《關于社會智庫健康發展的若干意見》對中國特色社會智庫建設進行了頂層設計，為新形勢下社會智庫發揮民智、服務黨和政府的決策指明了方向。

政府對智庫的重視，既有深刻的國際背景，也源于社會轉型的現實需要。從國際競爭的多樣性來看，世界主要國家間不僅有經濟、科技等硬實力的競爭，還存在著思想、文化、話語權等軟實力方面的激烈競爭。作為世界第二大經濟體，我國所擁有智庫的總體水平與當前綜合國力及國際地位尚不匹配。根據賓夕法尼亞大學麥甘教授（James G. McGann）及其團隊發布的《全球智庫報告2016》，以數量論，2015年全球共有智庫6846家，數量最多的5個國家分別是：美國（1835家），中國（435家），英國（288家），印度（280家），德國（195家）。其中，美國智庫數量占世界總量的四分之一強，遠超過后4國總和，以壓倒性優勢穩居世界第一。以質量論，全球頂級智庫綜合排名175強中，上榜的中國智庫僅有9家。盡管麥甘版《全球智庫報告》對智庫概念、智庫分類、智庫影響力的界定有待商榷，其評價方法、評價過程尚未得到公眾和業界的一致認同。可是不難觀察到，中國智庫已經登上世界舞臺，與西方智庫“同場競技”，但要想后來居上，還任重而道遠。我國的政治制度，尤其是決策體制與西方截然不同，這就決定了中國智庫的發展面臨不同的機會和挑戰，要培育智庫思想市場，使智力資源為國家社會所用，就必須適應決策體制的需要。

從國內改革的復雜性來看，當前中國正處于改革的攻堅期和深水區，深層次的矛盾進一步凸顯，改革之敏感、復雜、艱巨程度前所未有。很多在發達國家漫長歷史時期逐個出現、逐個解決的問題，在我國快速積累并集中顯現，考驗著前行者的勇氣、智慧與擔當，也對公共決策的科學化、民主化、透明度、參與度提出更高的要求。經濟學巨匠科斯是最關注且支持中國經濟改革的西方學者。2011年，百歲高齡的科斯曾對中國命運憂心忡忡地坦言：“如今中國經濟面臨的一個嚴重缺陷，即，缺乏思想市場。這是中國經濟諸多弊端和險象叢生的根源。思想市場的發展，將使中國經濟的發展以知識為動力，更具有可持續性，而更重要的是，通過與多樣性的現代世界相互作用而融合，就能夠使中國復興和改造其豐富的文化傳統，假以時日，中國將成為商品生產和思想創造的全球中心。”以智庫為主，向思想市場直接傳遞需求并獲取知識產品的政府外包型決策咨詢機制呼之欲出。中國社會急需有影響力的智庫提供準確信息、專業知識、正確觀點和深刻思想。中國智庫也有責任以高質量的智力產品回應民眾重大關切，有效引導輿論，開啟民智、凝聚民心，擔負起研究儲備政策、教育公眾、輸送人才的社會使命。

思想市場：智庫提供決策咨詢服務的理論基礎

思想市場的供給方主要包括學術機構（以學術研究為主）、智庫（以公共政策和戰略研究為主）兩大類。智庫與公共政策的制定者或影響者一同構成智庫思想市場。智庫的核心競爭力是既高瞻遠矚又切實可行的公共政策思想產品。智庫的核心資產是知識分子和智慧，這種智慧并不只是知識分子厚積薄發的個人智慧，更是一種融會貫通的組織智慧。因此，智庫才被視為一個國家思想創新的動力和源頭。

知識界有關智庫的理論思考端倪，起初聚焦在政治哲學領域，可以上溯到古希臘亞里士多德關于“知識與權力”的表述，到馬克思“任何人和知識都無法存活于政治真空”的論斷，再及韋伯“學術志業”“政治志業”的演講。1971年，保羅·迪克森出版了第一本介紹智庫起源和發展的專著《智庫》。之后20多年間，學界對于智庫的理論研究進展緩慢，明顯滯后于對其他非政府組織的研究，直到20世紀90年代，智庫研究才逐漸形成以時間遞進為序的三大傳統方法——歷史路徑、實證路徑、國際比較路徑。從國際范圍看，智庫研究普遍遵循的是美國經驗學派的實證主義范式，而近年來興起的文化研究和歐洲批判研究，既可以看作是理論層面的多元拓展，又可以看作是現實層面對智庫概念泛化與過度商業化的反思。

如同商品市場理論一樣，有關思想市場的理論觀點也可以歸納為“自由市場理論”和“市場失靈理論”兩大陣營。“自由思想市場”理念的淵源可以追溯到近代以約翰·彌爾頓、詹姆斯·密爾、約翰·密爾為代表的“言論自由”理論。其主要觀點是：言論自由是思想自由的重要條件，如果言論遭到限制，思想就會枯萎。三位先賢的思想和著作奠定了自由思想市場的理論基礎，不僅與后人總結的言論自由史上三種派系——追求真理說、健全民主程度說、表現自我說——存在千絲萬縷的聯系，而且還直接被納入美國最高法院司法審查的實踐中。1919年，美國“亞伯拉姆訴合眾國”（Abrams v. United States）案中，大法官霍姆斯（Oliver Wendell Holmes）闡述憲法第一修正案時，將自由競爭優化資源配置的邏輯引入思想領域，為“自由思想市場”理論賦予新的生命。“檢驗真理的最好辦法就是在‘市場’的競爭中讓思想自身的力量去贏得受眾，而這真理是人們的愿望能夠得以真正實現的唯一基礎。不管怎么說，這才是我們的憲法原理。”

當然，主張言論自由并不意味著否認思想市場存在“市場失靈”。對于市場失靈的原因，西方經濟學歸納了四種原因：非完全競爭、信息不對稱、公共產品、外部性。從市場結構的視角，政策思想市場是不完全競爭的，表現在兩個方面：首先是市場地位，政府在政策思想市場上處于強勢支配地位，市場被需求所主導；其次是智庫本身的發展，擁有資源和有效使用資源的制度空間是智庫發展的兩個關鍵因素，而政府權力對這兩個因素均有重大影響。

從公共產品的視角，智庫產品具有多種分類：公共資源、公共產品、私人產品、準公眾品。四個象限中的智庫產品可能通過各種媒介在不同程度上影響政府決策。由此來看，公共產品和準公共產品的智庫產品不能排除思想市場失靈的可能。法國學者羅奈·勒努阿進一步指出，市場在政治上、分配上、社會化上、倫理上和生態上存在局限，自發的消極破壞因素也難以避免。

芝加哥學派、新奧地利學派、法律經濟學、新制度經濟學等異彩紛呈的經濟學流派從不同視角關注思想市場。科斯1974年的論文《商品市場和思想市場》認為，思想市場的涵義不僅是言論自由、學術自由的理念或活動，更多是指作用于思想領域的市場機制。他對兩個市場是否都需要政府管制進行過探討。在科斯看來，兩個市場沒有本質上的差異，在現實中也會遭遇市場失靈，這時，就需要外部力量進行調控，促使市場恢復到公平競爭的狀態。當然，思想市場的形成并不以民主為前提條件。“思想市場未必是民主的同義詞。”比如：亞當·斯密并沒有投票權，卻享受自由演說和表達的權利。“自由思想市場的一大顯著優勢，在于它與多元文化和政治體制的廣泛兼容性。……思想市場并不會給任何社會強加一個統一的政治體制，因此帶來了寬容，培育了多樣性，促進了試驗和創新，增強了社會的韌性。”科斯在2012年的財經演說使公眾對思想市場寄予希望又保持理性，一個“開放、自由的思想市場也許不能阻止錯誤思想和邪惡觀念的產生，但壓抑思想市場只會導致更壞的結果。一個運行良好的思想市場，能夠培育寬容，這正是一服有效的對偏見和自負的解毒劑”。科斯的見解洞若觀火，彰顯了思想市場的本質和使命。

米爾頓·弗里德曼也談到這種市場機制運行的前提。“在思想市場上，自由言論的本質與自由交換的本質一樣，雙方參與者都能獲利，交易才會發生。同樣，交易要想圓滿完成，通常要求意見的分歧。……意見完全一致顯然只是一種虛幻的、理想的模式。我們甚至難與自己完全一致。”換言之，思想市場存在的條件是思想觀念的百花齊放，沒有多元觀念的碰撞，就沒有思想交易的土壤。然而，自由言論又是自由交換的一個特例，因為在每個人獲利的同時，思想市場只有通過協調觀點的分歧，才能在尋求真理的道路上謀求共識。

哈耶克以人類有限理性的知識觀與生存環境的時空非均質化作為出發點，論證了決策離不開思想市場上觀點碰撞的必然性。“任何一個認為利用本身擁有的有限知識就能解決一切問題的，尤其做出科學決策的人，都可以被稱為‘知識的狂妄’或者‘理性的狂妄’。與生機勃勃的文明在進化過程中所利用的全部知識相比，最聰明的人和最愚蠢的人所擁有的知識都顯得十分貧乏，兩者的差別因此微不足道。”知識的分散，個體的局限決定了自由對社會發展的重要性。在哈耶克的分析框架中，自由不是一種抽象的絕對價值，更是關系到人類生存的戰略儲備。

對于思想市場是否需要干預的爭論，將伴隨著人類社會的發展和文明的歷程。可以肯定的是，思想市場既然要讓經濟規律發揮作用，就會面臨市場失靈的風險。政府對思想市場的規制可能會導致文化單一，缺乏創新的不理想局面。但是，并不能將干預潛在的負面影響作為拒絕規制的有力證據。正如法律經濟學家波斯納指出：“盡管政府管制存在以下問題：破壞民主程序，從而導致更大危險的壟斷——政府權力的壟斷，或者導致信息市場脆弱。”但是“政府只有在表達自由嚴重威脅社會秩序的情況下才會干預。這表明對表達自由的態度根本取決于所表達的內容對社會所造成的外在成本與外在收益的比較，而不是高度壟斷的政府權力”。

優勢與憂思：中國智庫體系的類型譜系與現實圖景

在我國的政治制度和決策體制下，智庫與決策者之間存在不同距離的親疏關系，按照“智政渠道”通暢與否，智庫體系折射出明顯的圈層結構特點，由內核到外圍分別是官方智庫（黨政軍直屬的政策研究機構，比如：國務院發展研究中心）、高校智庫（比如：北京大學國家發展研究院、中國人民大學重陽金融研究院、清華大學國情研究院）和社會智庫（比如：天則經濟研究所、零點研究咨詢集團、中國與全球化智庫、察哈爾學會）。其中，具有官方背景的社會智庫（比如：中國國際經濟交流中心、深圳綜合開發研究院、中國經濟50人論壇、中國金融40人論壇）和接受社會資金的體制內智庫，非均勻地分布在各圈層中，因其獨特的影響力而引人關注。它們個體差異性較大，而發展勢頭向好，活躍了思想市場，發揮著“鯰魚效應”。被吸納進政治體制的群體，由于與政黨-國家核心層的距離不同，擁有的資源和享受的制度空間也不同。智庫的圈層結構說以政黨-國家體制為宏觀背景，帶有科層結構的現實烙印，是理解當代智庫的一種獨特視角。

1. 信息數據的獲取。從獲取信息數據來看，目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里，黨政智庫由于體制內的身份，更容易從官方獲得原始數據、進行開放的實地調研，收集第一手數據時具備更多的便利性與合法性；高校、黨校、社科院系統的智庫獲得信息的多寡需依賴于研究團隊的社會網絡、公共關系和溝通能力，也更擅長于抽樣調查和實證研究獲得數據支持。同時，鑒于現有政治體制下對意識形態的關切，我國需要科學的思想理論為中國特色社會主義意識形態安全保駕護航。基礎理論研究作為智庫建設的基石，正是高校、黨校、社科院系統智庫的優勢所在；與體制內智庫相比，社會智庫在數據獲取的便捷性上沒有明顯優勢。但正是因為政治距離和社會距離此消彼長的關系，社會智庫與社會的接觸更為廣泛，有可能捕捉到更加準確的社會信息，聚集了社會智慧成果，這正是社會智庫生存和發展的差異化優勢。

2. 思想產品的提供。從提供思想產品來看，官方智庫由于官僚體系的支配，與政府有千絲萬縷的聯系，抑或本身就是政府機構或其延伸，更多地扮演領導政策的論證者、傳達者，部門利益調和者的角色，它們將各部門反饋的信息進行整合傳達，針對特定問題的論證缺乏不同群體的廣泛參與，公信力有待提升，政策建議更多反映的是官僚系統內部利益和理念的平衡。高校、黨校、社科院系統的研究者與行政實務和政策執行的關聯略顯薄弱。但由于受訓背景的影響，他們更側重探討學理，加之長期在特定領域內深耕積累，他們更關注政策目標受眾，善于發現問題，因此具有長遠的戰略眼光。社會智庫對熱點問題的嗅覺敏銳，一項關于重大決策事項選擇偏好的調查顯示：在涉及群眾切身利益的重大決策時，決策者對社會智庫選擇傾向性達到21%，超過了高校智庫。社會智庫觀點貼近民生、反映民意、有更高的自由度，在釋緩民間壓力、洞察社會難題、補充信息資源、完善政府決策等方面具有獨特優勢。盡管只是諸多民間社團的參與者之一，但社會智庫往往是政治和經濟改革的催化劑，如同“煤礦中的金絲雀”，發揮風險預警器的作用。

3. 資政建言。從資政建言來看，官方智庫同決策部門距離更近，由于“體制內”的親緣關系，更容易得到決策者的信任，與決策層的互動更加頻繁，同時也強化了官方智庫通過內參批示系統提升決策影響力的經營偏好。中國智庫的“煙囪現象”明顯，即：研究成果以內部報告的形式順著官僚組織這個“煙囪筒”徑直上行，直接送達決策者。這種機制阻礙了信息和成果的橫向交流，導致機構過度劃分、“信息孤島”和研究的重復投入。喬治·華盛頓大學教授沈大衛（David Shambaugh）說，通過少數與世隔絕的機構向高層傳達理念，是“煙囪式”體系的主要特點。這是內嵌于中國經濟政治體制中的智庫思想市場的特征。中國智庫在過去十多年里，橫向交流也在逐漸發生，但是還停留在局部層面，沒有形成系統化的制度。

高校、社科院系統的智庫與決策核心層若即若離，一方面有相應的內部渠道影響決策過程，另一方面通過出版物擴大觀點傳播的范圍，在影響力和獨立性之間尋求平衡。社會智庫更加偏重媒體關系和社會影響，從而間接影響決策層。從這個意義上講，評價智庫的科學標準既要關注根植于歷史和國情土壤的社會制度結構，又要兼顧智庫分布的圈層結構，尊重智庫發展的內在規律，不能唯批示論，綜合觀察與考量智庫成長的各類因素。

從整體發展規劃來看，我國尚未形成官方、高校、民間多種類型智庫的互補機制，發展嚴重不均衡，限制了中國智庫的思想創新活力和國際競爭力，也成為進一步深化中國政治、經濟體制改革的瓶頸。從另一角度看，正是因為圈層結構中的智庫具有不同屬性，在信息的獲取加工，思想產品的生產，資政建言等方面具有天然的稟賦差異和細分優勢，才需要采取差異化的發展戰略，最大限度地凝聚共識，持續擴大智庫在思想市場的影響力。

政府購買決策咨詢服務制度的建設方略

1. 中國特色新型智庫的標準與定位

2015年1月，中央印發《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出中國特色新型智庫是以戰略問題和公共政策為主要研究對象、以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究咨詢機構，應具備九項基本標準：遵守國家法律法規；相對穩定、運作規范的實體性研究機構；健全的治理結構及組織章程；一定影響的專業代表性人物和專職研究人員；有保障、可持續的資金來源；功能完備的信息采集分析系統；特色鮮明、長期關注的決策咨詢研究領域及其研究成果；多層次的學術交流平臺和成果轉化渠道；開展國際合作交流的良好條件。

決策咨詢制度構建的目標是使智庫成為溝通學術前沿、政策實踐和社會關切的紐帶。尤其是以成為國際一流思想庫為愿景的高端智庫，應該著眼于引領中國從經濟大國邁向自主創新型強國、人才文化強國、軍事外交強國的百年夢想，以國家利益為最高準則，為我國參與國際競爭提供智力支持。在未來，打造跨領域、跨區域、跨國界的合作研究機制，減少研究資源的分割化、碎片化，用高質量的研究成果和高效率的傳播渠道在國際對話博弈中爭奪話語權和主導權，中國學者應該為維護中國的權益立言、立功、立德，敢于做性格鮮明的大國智庫學者。

2. 建立政府購買決策咨詢服務制度的路徑構想

（1）做好決策咨詢服務納入政府購買的頂層設計。借鑒發達國家培育智庫市場的經驗，制定法律法規，確定決策與咨詢的邊界。以美國為例，政府將咨詢作為決策過程的法定程序，新項目的可行性論證、投資、驗收、運作等各環節都要提供咨詢報告。我國在制定法律法規前，可以先出臺政府購買決策咨詢服務的指導性意見，明確購買方和服務方的責任和義務。“政府對社會智庫最大的支持就是公開采購。”將智庫提供的咨詢報告、政策方案、規劃設計、調研數據等思想產品，納入政府購買服務指導性目錄。采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等多種方式購買，為各類智庫決策咨詢服務的生產和供給營造公平競爭的市場環境，積極引導體制外智庫參與決策咨詢服務的供給。落實政府信息公開制度，方便智庫及時獲取政府信息。當前我國智庫擁有的信息資源還不均衡，尤其是體制外智庫，較少有機會參與國家戰略及公共政策的制定。只有政府按照信息公開條例的規定，依法主動向社會發布信息，增強信息發布的權威性和及時性，才能使智庫在調查研究和參與決策的過程中，想民眾之所想，急政府之所急，憂國家之所憂。

（2）改革籌資機制的同時警惕“完全市場化”。從資金來源看，我國智庫的經費來源比較單一，尤其是體制內智庫，由財政供養，在組織運營上也實行歸口管理，與主管單位是上下級隸屬關系。以國務院發展研究中心為例，2015年財政撥款收入占總收入70%，無需為籌資投入大量精力。體制外智庫自食其力，經費來源相對多元化，但由于影響力有限，很難吸引社會團體的捐贈，缺乏主體性資金支持，步履維艱。而國外智庫資金來源豐富多樣，以美國為例：項目合同、社會捐贈、投資收益是三種主流籌資渠道。各智庫又會根據自身目標定位、組織結構、思想理念、社會網絡、歷史傳統的特點而各有倚重。進行智庫籌資機制改革，既要立適合我國國情，又要借鑒國際通行的制度經驗，將企業捐贈和個人捐助相結合，給予稅收優惠，調動社會資本助力智庫建設。為社會智庫的發展提供良好的制度環境，比如：將符合條件的智庫按非營利法人看待，允許社會智庫以非政府組織的身份接受捐贈，對社會智庫投資人的實行稅收減免政策等。

然而，建立多元化的籌資機制并不等于完全的市場化路線。中國政治體制也決定了思想市場不可能完全由市場主導。智庫一旦完全由市場主宰，很有可能被強勢資本主導，成為利益集團游說的工具。在商品市場，尚有《反壟斷法》作為“市場經濟憲法”，維護競爭公平的底線，而思想市場上不可能存在這樣的機制。

（3）完善與國家治理現代化相匹配的智庫人才機制。人的知識、智慧、創新能力是知識經濟時代驅動發展的源動力，人才作為智力資本的載體，更是智庫的核心競爭力。從國際經驗看，一流智庫的研究人員曾經是卸任官員、企業界精英、知名學者專家。在政界、商界、學界、媒體不同領域跨越轉換的經歷，使研究人員擁有開闊的視野和源源不斷的創新思想。從中得以啟示：我國智庫應該培育結構合理的研究隊伍和運營團隊，實現人才的多樣性、開放性和競爭性。建立掛職交流機制，推動智庫高端人才與黨政人才之間有序流動。建立柔性流動機制，通過特聘、兼職等選聘方式，引進培養智庫高端人才。賦予智庫高端人才在課題立項、選人用人、經費使用等方面更大自主權。完善評價激勵機制，構建以品德、知識、能力和業績貢獻為導向的評價機制和激勵政策。

結語

國家的崛起是世界歷史長河中常見的國際政治現象，其進程與演替遵循“歷史的合力”，這種合力取決于歷史主體選擇性與歷史客觀規律性，包括了人的能動性和經濟的決定性，是諸多要素共同作用的結果。其中，思想儲備是國家發展的基石，持續的制度創新是國家崛起的根本保證。思想市場的制度創新正是要突破經濟結構、政治結構、意識形態的束縛，促使社會政治經濟體制及其運行方式產生根本性轉變，使制度因素與經濟、科技等要素相互促進、互相推動。中國特色新型智庫是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。作為思想市場中知識再生產的組織者，智庫以影響國家公共政策為使命，擔負著研究儲備政策、引導輿論、教育公眾、輸送人才的社會責任。現代化智庫作為市場主體參與思想市場的競爭，在充分的市場運作體制中才能得到真正的健康發展。同時，又要警惕智庫思想市場的“完全市場化路線”，對中國特色新型智庫的標準與定位有準確地把握和清晰地認識，做好決策咨詢服務納入政府購買的頂層設計，使新型智庫在國家治理現代化的進程中發揮更重要的作用。

（作者系同濟大學經濟與管理學院博士生；摘自《情報科學》2017年第6期）