脫貧攻堅戰略中低保兜底保障問題研究

文/左停 賀莉 趙夢媛

脫貧攻堅戰略中低保兜底保障問題研究

文/左停 賀莉 趙夢媛

農村最低生活保障制度（簡稱“低保”）在我國扶貧攻堅戰略中發揮重要的作用。習近平總書記把“通過社會保障兜底一批”作為精準扶貧方略中措施到戶精準的“五個一批”的重要內容之一，社保兜底特別是低保兜底成為新階段精準扶貧和精準脫貧的重要路徑之一。

現有的研究中，充分肯定了反貧困中低保所發揮的兜底作用，但低保兜底存在的一些問題也不容忽視。文章著眼于低保兜底保障的制度全面建設，對低保救助制度涉及到的幾個維度進行了研究，具體包括不同主體對“兜底”作用的理解認識問題、貧困和低保標準制定、貧困和低保對象及其識別、政策實施主體和低保資金充分性等問題。研究低保直接兜底保障功能之外，還詳細分析了與低保掛鉤的其他救助政策的間接保障作用。最后，針對脫貧攻堅中低保兜底保障過程中出現的一些問題展開了進一步的討論，提出了幾點建議。

低保直接“兜底保障”功能的實現與影響因素

扶貧脫貧過程中，不管是講社會政策“兜底”，還是社會保障“兜底”，抑或是社會救助“兜底”，歸根結底都是在強調低保救助在脫貧攻堅中發揮“兜底”作用。筆者從“兜底”認知、“兜底”標準、“兜底”對象、識別技術、“兜底”主體、“兜體”資金六個層面對脫貧攻堅中低保兜底保障問題進行了分析。

（一）關于“低保兜底保障”的認知

筆者發現各地對“兜底”一詞的理解也不盡相同，歸納起來包括三個方面的認知，即發展干預順序上的底、貧困群體分類中的底和“家庭—集體—國家”主體順序上的底等內容。理解不同會影響政策的設計與執行。

1. 發展干預順序上的底。《關于打贏扶貧攻堅戰的決定》提出了一批扶貧政策措施，即產業脫貧、勞務輸出脫貧、易地搬遷脫貧、生態保護脫貧、教育發展脫貧以及低保兜底脫貧。如果前幾個這些措施還不能幫助貧困人口脫貧的話，就要通過低保兜底的辦法來解決。“十三五”規劃中指出，“根據致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類精準扶持。通過特色產業脫貧3000多萬人，轉移就業脫貧1000多萬人，易地搬遷脫貧1000多萬人，其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口通過實行社保政策兜底脫貧”。

2. 貧困群體分類中的底。全國相當多的地方把兜底的“底”主要理解為沒有勞動能力的群體，認為“扶貧管有發展能力的群體，低保管沒有能力的群體”。這樣的“二分法”的理解從微觀細節上看，可能過于簡單化。分類做得比較仔細的地區把農村地區的扶貧建檔立卡對象分為一般貧困戶、低保貧困戶、低保戶以及五保戶四類，農村低保對象分為長期保障戶、重點保障戶和一般保障戶。兩者對應的關系：建檔立卡中的五保戶對應農村低保中的長期保障戶，建檔立卡中的低保戶對應于農村低保中的重點保障戶，建檔立卡中的低保貧困戶對應于農村低保中的一般保障戶，建檔立卡中的一般貧困戶主要是具有一定的勞動力、土地，但缺乏資金、脫貧思路等農村貧困家庭。

3. “家庭—集體—國家”幫扶主體順序上的底。從對困難群體的幫助主體來講，我們國家的基本制度設計應是“家庭—集體—國家”，即在家庭、集體經濟等都無力幫助時，由國家的低保政策予以救助，這也體現在低保救助的家庭收入測算過程中。實際操作中，一些地方基層出現一些問題，即認為“反正國家要兜底”，忽略家庭責任。在低保識別中把老人通過分戶的辦法推給國家，這樣做把低保制度從社會救助變為一項社會福利。

（二）關于“低保兜底保障”的標準

低保兜底是對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的貧困家庭給予差額現金救助，使其收入能高于貧困線，從而實現低保“兜底”脫貧的目標。低保兜底通常要參考一個貧困標準（貧困線），國家統計局發布的扶貧標準是根據每年3月份公布上一年農民人均收入之后測算的，低保標準是由省市級政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。2015年全國31個省（區、市）中有16個省份的農村低保平均標準是低于國家貧困線2855元，且主要分布在中西部地區。592個國家級貧困縣的農村低保標準高于國家貧困線之上有93個，其占到總數的15.71%。

（三）關于“低保兜底保障”的對象

對于一些受先天條件所限，完全或部分喪失勞動能力的扶貧對象，依靠自身努力很難如期脫貧，只有通過農村低保實現兜底保障，幫助他們脫貧，才能實現2020年全面脫貧的戰略目標。按照相關政策精神，我國8000多萬建檔立卡貧困人口中，到2020年有2000萬貧困人口需要通過低保兜底來實現脫貧。但目前建檔立卡的貧困人口與農村低保人口的吻合程度不高，原因很多。截至2015年底，中西部22個國家重點扶貧省份農村低保人口、戶數占到全國低保總人口、戶數的85.1%、84.4%，農村低保老人、未成年人和殘疾人分別占到其低保總人數的40.2%、10.8%和8.3%。

（四）關于“低保兜底保障”對象的識別技術

從貧困程度來看，低保對象應該全部涵蓋在扶貧標準之內，但微觀的結果卻不是這樣。低保救助側重“輸血”，民政部門作用于對家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的貧困人口；扶貧強調“造血”，主要對那些具有勞動能力和脫貧愿望的貧困戶進行幫扶，其中既包括符合這個條件的低保對象，也包括低保標準之上扶貧標準之下的其他貧困家庭。

從扶貧對象和低保對象的吻合度來看，建檔立卡中低保兜底對象是兩部門共同作用的群體，至于非建檔立卡貧困人口和低保人口并不在其考慮的核心范疇內。究其緣由，低保對象和建檔立卡戶在家庭經濟狀況核查中，兩個系統在“收入口徑”上是不一致的。在低保部門認定的轉移性收入中，撫恤金、低保金、計劃生育獎勵扶持金、臨時救助金、教育和見義勇為獎勵金等轉移性收入不納入家庭收入核查范圍，而扶貧部門認定的是轉移后收入，貧困對象所獲取的轉移性收入一般都要納入家計調查范疇。

實踐中，堅持測算農村居民家庭收入的地方較少，其對應的策略是使用實物性（如房、車等財產）的和生理性（如健康狀況）的指標評估和社區民主評議。山西省某國家級貧困縣2014年底在農民人均純收入2800元（相當于2010年2300元不變價）的國家農村扶貧標準之外，又制定了“八不進”的貧困識別排除條件。此外，影響識別結果的另外一個重要因素是“盤子”，盤子可能是人數、比例或資金量。

（五）關于低保政策執行主體的兜底能力

低保制度作為農村貧困家庭的最后一道安全網，其目標是減少貧困和促進社會公平。毫無疑問，低保制度能為貧困家庭發揮最低保障的作用，但這種作用的發揮要依靠基層和社區的機構，需要靠他們去“兜”底。低保的實施，從面上講涉及千家萬戶，涉及社會每一個角落，涉及每個季度、每個月的動態調整，此外，還提出了臨時救助對象要采取“主動發現受理”的方式，這些都對社會救助的工作人員數量和質量提出了更高的要求。

目前，農村扶貧主要以項目為導向，而負責執行的鄉鎮基層扶貧、民政、人社等部門的工作人員基本上都是兼任的，在脫貧攻堅這個大格局下，不同部門之間人員的調動頻繁。基層民政部門硬件設施不足，工作經費有限，鄉鎮一級沒有編制，致使民政專職工作人員少，低保家庭經濟狀況核查開展工作難。除了人員之外，基層運作經費和設備距離“兜底”也還存在差距。因此，必須加強基層機構的能力建設，以提高低保“兜底”的可靠性。

（六）關于低保“兜底”的資金保障

從制度設計上看，低保是一種補差型現金救助制度，是政府為無法通過自身努力維持基本生活的困難群眾提供物質幫助。因此，“兜底”對象的數量、標準的制定與財政資金供給是息息相關的。截至2015年底，全國城市低保人數不到農村低保人數的一半，但其低保月平均補助水平是農村地區的2倍，城市低保資金支出已占到全國低保資金總和的43.6%。中西部22個省份農村低保資金總支出為723.9億元，農村低保對象4171.4萬人，低保人均補助標準1735元/年；592個國家扶貧重點縣低保資金總支出為332.8億元，農村低保人口2016.4萬人，其低保人均標準1650元/年。

粗略預測，按照“低保總資金=低保人數*(低保標準－家庭人均收入)”這一計算公式，假若以2010年國家貧困線2300元作為2020年低收入人群的家庭人均收入，就可以測算出2020年2000萬低保兜底對象所需的資金量。但如果考慮到城鄉一體化等因素，低保資金的需求會有更大增加。

與低保掛鉤的其他救助政策的兜底保障作用

在相當程度上，低保兜底保障作用也是由與低保掛鉤的其他社會救助政策實現的。由于采用了現金支付和家庭經濟狀況核查、社區評議等手段，低保具有社會救助的基本制度的特征。《社會救助暫行辦法（國務院令第649號）》中明確規定：醫療、教育、住房和就業4項救助制度，其救助對象包括低保對象和特困供養人員。換句話說，低保救助制度和特困供養制度包含的救助對象確定了這4項制度救助對象的“起始線”，低保制度對該4項制度起到基礎支撐作用。

從需求保障來看，低保制度為受保對象提供的僅為滿足基本生存需求的幫助和保障，而不能滿足諸如教育和健康等發展需求。因為它旨在幫助解決“兩不愁”問題，“三保障”問題則需要通過其他救助制度來實現。從社會環境的支持度來看，如果保障水平過高，則可能會出現制度的逆向激勵，使得那些通過低保制度獲得脫貧能力的群體，以及靠近但位于最低保障線以上的邊緣群體，因希望得到低保的補貼而放棄通過自身努力增加收入，反而停留或“跌落”至“最低收入人口”的群體中，從而違背了制度設計的初衷。事實上，由于現實中各地政府為降低政策實施成本、提高便利性，“低保戶”這一身份正越來越作為一種獲得大量社會福利的“準入證”而存在，也產生了一些負面的效果，偏離低保制度的預期目標。

在對低保人口的醫療救助方面，各地方政府實施醫療救助的主要表現形式包括按比例報銷住院費用，代繳參合（新農合）、參保（居民基本醫療保險）費用，以及對個人繳費部分的二次醫療救助補貼等。在對建檔立卡的貧困人口的救助方面，民政部要求對建檔立卡貧困人口參加基本醫療保險的個人繳費部分由財政給予補貼；將符合條件的建檔立卡貧困人口納入重特大疾病醫療救助范圍，對其經基本醫療保險、城鄉居民大病保險等報銷后個人負擔的合規醫療費用予以救助，以避免低保對象和低保臨界對象因病致貧、因病返貧。

社會救助體系中的“教育救助”與精準扶貧中的“教育扶貧”，在幫助貧困家庭中的適學人口通過接受教育擺脫貧困問題上有著異曲同工的作用。但相比于教育扶貧措施，教育救助對于低保人群及低保邊緣人群的救助更為專注。為了滿足農村貧困人口的就業需求，解決就業救助正激勵效果不顯著的問題，2016年人社部提出要求實施多項脫貧措施，包括“使每個有參加職業培訓意愿的貧困勞動力每年都能接受至少1次免費就業培訓”“建立和完善輸出地與輸入地勞務對接機制”“對跨省務工的貧困勞動力給予交通補貼”等。

除醫療、養老、住房與教育遵循低保的基本參照作用之外，各地還實施了一些以低保對象為主，兼顧低保邊緣群體的其他方面的專項救助，具體形式主要為費用補貼和實物發放等。在費用補貼方面，低保戶通常能夠享受水費、電費、燃氣費或采暖費等費用的減免。在實物發放方面，地方政府會根據本地區低保群眾的實際情況來發放有針對性的實物。在無集中供暖的地區，當地政府會在冬天為低保家庭發放棉衣棉被等；另一些地區在糧食短缺高發的季節，為低保戶發放糧食等。

通過以上對低保制度和其他救助制度之間關系的分析，我們可以看到在理想狀態下，社會救助體系各項目之間應該充分銜接互嵌，以低保為托底，發揮反貧困的協同作用。但在實際操作中，理性的制度設計也可能受到“人”的因素的扭曲，從而發生目標與效果的偏離。這種偏離反映在最低生活保障制度之中，就表現為低保的“身份化”、福利依賴以及社會救助中的“懸崖效應”等。

小結與討論

（一）引導社會和貧困人口正確理解“兜底”的含義

“兜底”理解包括發展干預順序上的兜底，貧困群體分類意義上的兜底，還包括保障主體的兜底。“兜底”既要解決低保線過低的問題，使得建檔立卡中的低保人口補差后的收入達到貧困線，同時也要把未納入建檔立卡的長期低保戶納入扶貧開發范疇，使其逐步具備自我發展能力。

（二）調整農村低保標準和國家扶貧線的關系

為確保貧困地區低保標準能夠在2020年達到貧困線的水平，各省根據自己的財力制定不低于上述底線之上的幫扶標準和低保標準，但應維持低保的最低需求保障性質，至多不能高于基本需求保障。所謂最低需求，是《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》里提出的“不愁吃、不愁穿”。

（三）改進當前的人口識別方法，提升兩類人群的吻合度

堅持貧困地區扶貧線與低保線“兩線合一”或“兩庫合一”，貧困人口的識別要以收入為基礎，綜合考慮財產核查、民主評議等因素。以家庭貧窮作為基本特征來識別貧困對象，不簡單地按“人”或“戶”劃分，要么是“扶貧戶”，要么是“低保戶”。應該把長期低保戶和重點低保戶納入建檔貧困戶范圍，而部分低保戶可以納入臨時救助機制的范圍。

（四）重構作為基礎身份制度的低保制度與其他救助制度之間的關聯掛鉤關系

低保政策通過自身的轉移支付來支持外，它還為其他社會救助和保障提供了參考名單。針對建檔立卡的貧困戶（大多數情況下包括低保戶），現在也有住房、就業方面、養老的救助政策支持。這種掛鉤有聚焦貧困人口的一面，但也產生“懸崖效應”的問題。

為避免低保制度所產生的“懸崖效應”，根據致貧原因，將教育、就業和醫療救助等專項救助措施作用的對象與低保兜底對象區分開來，實現低保兜底與其他救助政策的“脫鉤”與“協作”，真正做到按需施救。通過降低“低保”身份的“含金量”，還原低保作為“保最低需求”的制度設計的本來面貌，如此可以有效鼓勵有勞動能力的救助對象積極就業。

（五）做好扶貧開發與低保兩項政策的制度銜接，為全面實施精準補差施救奠定基礎

目前的脫貧被稱為“攻堅戰”，即使在脫貧攻堅戰完成時，我們應該認識到“脫貧人口”中的相當部分（1200萬人左右）只是靠低保使得這部分人口的收入達到貧困線的水平，他們本身仍然是社會經濟狀況相對貧困的群體。從這個角度來說，幫助窮人的低保工作會是一場“持久戰”，應該在標準制定、人群識別、家庭經濟核對和精準施保等方面進行長期的制度建設，以提高精準扶貧和施救的績效。

【作者單位：中國農業大學人文與發展學院；摘自《南京農業大學學報》（社會科學版）2017年第4期】