大數據驅動下的反貧困治理模式創新研究

文/季飛 楊康

大數據驅動下的反貧困治理模式創新研究

文/季飛 楊康

大數據技術是提升政府治理能力的新途徑，大數據技術的運用將推動政府管理理念和社會治理模式不斷變革。大數據通過對數據的挖掘展現社會公共事務全貌，對信息處理揭示公共事務的本質，進而推動政府決策科學化。抓住大數據，創新反貧困治理模式，不僅是加快我國全面進入小康社會的步伐的重要措施，也是解決大數據時代社會治理困境的良方。

我國反貧困治理模式的演變及存在的問題

不同時期我國的反貧困治理模式有所不同，但貧困治理一直都是“政府主導”的自上而下的社會參與的反貧困治理模式。政府主導下的反貧困治理模式在實踐的運行存在數據失真等問題。

貧困數據失真不僅造成扶貧資源浪費而且還導致政策結果與目標偏離。傳統的貧困人口測定方法是按照國家2736元的收入標準，以統計部門抽樣調查的貧困數據為基礎，確定各省貧困規模，再綜合農村貧困監測數據，結合各省財政狀況，各省自定貧困標準以確定貧困規模。省級貧困人口規模確定之后，各省結合自身的情況，將名額分配到縣和村。實踐中主要以“民主評議”取代收入或消費標準進行貧困認定，結果是貧困數據失真。

信息“黑箱”影響內生動力積聚，并降低外部輸出效率與質量。政府扶貧辦名義上負責扶貧資源的配置與管理，實際上扶貧辦對不同部門扶貧資金的協調力度有限，其底線是不違反該部門的標準和業績，扶貧辦在工作中演化為與職能部門平行的弱勢的資源分配者。信息黑箱直接影響扶貧內生動力的聚集和資源要素的整合，我國政府與社會組織之間存在一定的控制與依賴關系，一方面社會組織依賴于政府賦予的合法性及其制度內的社會資本參與扶貧活動，另一方面政府控制下的合作關系使社會組織行政化，“政府任務”影響社會組織的管理與運行，社會組織參與扶貧變相成為政府博弈工具，致使其不能真正參與扶貧活動，獲得真實的貧困信息，影響互動成效。社會無法真正進入受助區域獲得真實的扶貧信息，影響受助者與社會的良性互動，進而影響扶貧效率與質量。

信息不對稱造成政策“失靈”。首先，貧困政策以貧困者的公共利益為導向，旨在幫扶貧困者實現可持續的脫貧，防止貧困者返貧。實際上，由于中央政府與地方政府之間處于一種政治博弈關系狀態，地方政府利用中央政府對地方扶貧信息、項目等信息的不了解，地方政府根據地方需要使用或挪用扶貧資源，造成扶貧政策的碎片化，影響政策效果。其次，依托于行政體系產生的扶貧項目從內容到形式都與消費者（貧困農民群體）的實際需求存在一定的偏差。另外，某些項目扶貧政策的硬性要求將某些貧困者排除在外，如一些地方危房改造補貼僅有幾千元到萬元不等，實際成本與補貼的差額較大使得貧困者放棄，出現了所謂的“扶貧致貧”現象。其原因是政策價值目標設計與貧困者需求相背離，根本原因是政策制定者與貧困者之間出現了信息鴻溝——信息不對稱，執行信息不對稱的政策其結果必然是政策失靈。

“被動救助”加重貧困信息“黑箱”。信息不對稱和“被動救助”使貧困者與救助者出現斷層——供需不匹配，進而影響政策成效和扶貧質量。打破傳統反貧困治理模式困境的關鍵是提升供需契合度，供需對應的實現不僅要積極調動貧困者的主觀能動性，實現主動型貧困數據挖掘，進而轉變反貧困關系網絡；同時需要增強貧困者對扶貧資源的選擇性和社會對扶貧政策的參與性，并及時跟蹤貧困進程，實現資源與政策的“智慧型”雙向輸出。

大數據帶來反貧困治理模式改革的新契機

運用大數據技術搜集貧困者和貧困區域的全部信息，并以信息技術處理分析貧困數據，可以給我國的反貧困治理模式創新帶來新的機遇。

大數據改變貧困治理環境。大數據時代，每個人都是信息的制造者與傳播者，“數字鴻溝”不復存在。信息的高度發達轉變了政府管理模式，政府從“信息政府”開始向“數據政府”轉變。首先，政府不斷對數據進行收集、挖掘和整理，并將數據內化為公民需求的反饋，社會治理機制的創新。政府從扶貧活動的主導者向引導者轉變，引導社會廣泛參與扶貧活動，并且開始對貧困區域實施多元的扶貧制度和資源供給。其次，由于大數據逐步滲透到社會，國家開始加大基礎設施投入，同時加強人力培養和信息服務以營造良好的環境支持。最后，社會開始基于大數據進行社會變革。

信息技術和數據挖掘改變反貧困關系網絡。大數據破除了公民參與公共事物治理薄弱的壁壘，互聯網使普通人可以平等表達自身的偏好，并且可能通過“網民聚合”效應影響政府治理。大數據使得公民、貧困者、家庭、社區、企業、社會組織能夠平等參與反貧困治理過程，合法地表達自身的偏好，信息的有效傳遞提高了組織的管理幅度，促使傳統的“高聳型”的關系網絡進化為扁平化的關系網絡。政府職能也發生轉變，由直接提供扶貧服務為主，轉為向社會參與貧困事物治理服務營造良好的社會環境為主，將權責下放到社會，由社會共擔貧困治理責任。公民、社會組織、貧困者、家庭、社區參與貧困治理。

為數據參與促成“政府主導、多元主體、公眾參與、以貧困為中心”貧困治理新格局。數據時代拓寬市場、社會、公民參與公共事物治理的途徑，多方的廣泛參與及其在公共事物治理上獨特的作用，彌補了政府的短板。數據參與為貧困者積極參與反貧困治理提供了技術工具，貧困者也會積極反饋貧困信息，政府等治理主體則依據獲取的貧困對象信息有針對性的不斷調整治理手段，從而實現良治。這意味著大數據有助于政府積極創造滋生多方參與的土壤和文化、積極的培育市場、組織和公民參與，進而達到減少交易成本目的，最終形成外部輸入和內源發展的新格局。

數據應用激發智慧貧困治理政策產生。以往的反貧困治理政策，其決策模式是以政府決策機構和人員的經驗為依據的程序模式，呈現的是無規則、非規則和潛規則的議事狀態，往往導致決策是情緒發作而非思想研究的結果。容易造成府際之間的政策相互抵觸、政府與公眾之間政策與訴求相分離，產生決策失靈。政府行為也因此缺少相應的約束，極易引發尋租等權力腐敗行為，背離民主政治的核心價值。大數據的產生和開發運用改變了傳統的決策生態。由于大數據與貧困治理政策存在內在的契合性，因而能激發智慧貧困治理政策的產生。從決策主體來看，大數據的個體身份塑造使決策演變成集體智慧，是不同的個體參與和互動所衍生出的結果；其強調差異性的統一和整合，實現了多元共治的民主決策。從決策方法來看，用一系列的技術和處理流程將數據內化為事實系統，尋找數據所折射出的問題，并利用數據尋求解決措施，并進行實時監測，不斷調整行動計劃。從決策目標來看，智慧貧困治理政策以貧困需求為價值導向，政策可借助互聯網、以往貧困數據及貧困數據平臺等感知貧困需求，并利用可視化技術把握貧困需求的來龍去脈，展示決策全過程。

大數據時代反貧困治理模式的重新構建

大數據技術改變反貧困治理環境，社會形成了良好數據環境，環境變遷倒逼政府改革扶貧治理模式。

構建以貧困者需求為核心的扶貧治理新模式。新模式以貧困者的主體地位為核心，通過真實信息的有效傳遞，借助組織分化、資源整合及貧困者的心理調適構建一種適應新的反貧困治理要求的，旨在破除信息傳遞失真的扶貧開發模式。行政調配系統以數據云為載體與貧困者進行互動，貧困者根據自身的貧困情況與地域來表達自身的貧困訴求。行政調配系統對貧困者的訴求基于數據進行精確分類，形成數據云系統，并通過數據云將信息反饋給貧困者，提升供需契合度。其次，行政調配系統共享貧困者需求信息以整合內源性資源和引導外源性資源介入扶貧活動，同時培育社會組織和引導市場實現“組織裂變”滿足貧困者需求。最后，在資源和組織介入貧困者活動領域后，不同的資源主體、組織不僅與貧困者、貧困地域進行溝通、互動、合作；同時，還不斷更新貧困需求信息并反饋給行政調配系統。行政調配系統再將信息傳導到數據云系統，數據云系統隨后將信息反饋給貧困者，貧困者核對信息后，系統再擴充新的組織和資源介入貧困過程，如此循環往復不斷提升貧困治理的供需契合度。另外，系統通過心理調適規避不同貧困參與主體間的矛盾，促進資源整合和組織分化不斷優化。心理調適可以約束資源，化解組織介入貧困過程后不同主體間與貧困者間的沖突，進而起到穩定關系網絡的作用。

貧困者通過數據網絡表達自身的貧困需求和幫扶偏好，政府與社會圍繞貧困者需求構建和諧三角模型并對貧困者的需求進行精確分類，能由社會提供的交給社會處理，不能由社會提供的則交給政府。政府可以直接提供公共服務滿足貧困者需求，也可以積極培育社會組織進行專業的貧困供給，同時積極調動公民與基層自治單位和社區參與，提升需求供給契合度。

明確行政調配系統職能，實現系統功能。行政調配系統必須發揮以下功能：一是行政調配系統必須為貧困者表達自身訴求提供渠道，并將貧困者的訴求進行整理和數據挖掘，二是行政調配系統為貧困數據建立數據云系統，并負責數據云系統的維護和管理；三是行政調配系統為社會參與扶貧活動提供貧困數據支撐，并以此來引導資源整合和組織分化滿足貧困者需求；四是行政調配系統通過制定規則來規范反貧困治理過程，實現權責分配和文化引導進而加強社會參與扶貧，并對扶貧活動中的各種沖突進行協調控制。

強化資源整合，改變資源分配方式。大數據時代，數據云系統的搭建為資源分配方式調整提供了契機。借助大數據將資源整合與分類，根據貧困者、貧困家庭、貧困地區的需求，進行“套餐式”資源供給，從而發揮資源的乘數效應。具體而言，內部性政府資源包括物質資本的供給、人力資本的提升、社會資本的培育，這些資源的分配應圍繞“農民和貧困人口”、依據貧困數據建立項目協調機制，以項目為載體，并創新項目申報機制。實施以村為單位進行項目申報，逐級上報至省級備案，并由市級政府進行項目審批。同時，將項目申報各個環節嵌入網絡，及時的追蹤救助者、公眾的反饋數據，及時調整公共決策。

外源性資源介入扶貧活動的關鍵是加強資源與目標對象的互動。具體做法是立足貧困數據，將貧困數據和外源性資源進行匹配，外源性資源介入后，尊重貧困地域的客觀情況，再進行專業幫扶。政府可以通過三種方式引導外源性資源介入扶貧：第一，政府可以通過文化引導和獎勵機制的設計整合社會資源，通過政策宣傳宣揚社會正能量，通過社會文化塑造提升公民人格，公民人格的提升不僅可以擴充個體的關系網絡還能籠絡社會閑散資源。第二，政府可以通過設計獎勵機制鼓勵企業和個體參與貧困治理和扶貧開發。一是設置優惠措施和獎勵機制鼓勵企業捐贈資源，二是加強政府服務購買，引導企業參與貧困治理，發揮企業主體作用，進而集聚企業資源。第三，政府可以為社會組織發展創造環境和條件，擴充社會組織發展空間。

通過組織分化滿足貧困者需求。面對貧困者、貧困家庭甚至是貧困地區的多樣化需求，政府可以通過組織分化做好“配菜”服務，滿足貧困者的“點菜”需求。首先，政府通過委托——代理、權責界定、資源分配、協調合作實現組織分化。不同的服務還可以復合組合成不同的服務供給模式。根據項目性質、貧困數據和貧困需求的劃分進行服務模式的選擇，如雨露計劃項目可以通過服務外包給職業院校，也可以通過政府出售的方式交給當地相關教育培訓機構。資源與組織參與貧困者的扶貧活動后，雙方以自我為前提進行積極互動，貧困者的需求不斷在積極自救和他救后發生變化，資源與組織效力不斷減弱，原有的組織、資源、貧困者之間的均衡狀態被打破。接著，貧困者通過數據云系統不斷的反饋自身需求，進而傳導給行政調配系統，激發新的資源整合與組織分化實現新的扶貧互動。不連續斷的資源整合和組織分化不斷適應新的貧困者需求，這種互動經數據云系統和行政系統引導在反貧困治理中形成“扶貧回路”，進而形成智慧型的反貧困治理。

實施心理調適，穩定社會網絡關系。大數據賦予每一個公民平等表達自身價值偏好的權利，網絡加深不同個體間交集，個體間的交集的在虛擬空間內使價值偏好沖突變得更加直接，并且可能通過網絡發酵變成不同群體間的沖突。同樣，扶貧活動中的不同主體因自身利益或價值偏好的不同可能會引發激烈的爭論，并通過網絡聚合成為社會矛盾，進而影響反貧困治理關系網絡，從而掣肘反貧困治理進程。因此，需要借助心理調適系統引導主體積極互動，緩解不同主體間的直接碰撞，維持反貧困治理關系網絡穩定。

在心理調適中，不僅需要政府制定不同的硬性規則，同時也需要積極引導軟規則約束，軟性的規則約束依賴于社會共有的道德認知和關系網絡中不同個體的積極碰撞所；另一方面還需要提升公民人格，通過公民人格的塑造產生“蝴蝶效應”，進而影響組織，從而引發“爆炸式”的社會道德增長，最終形成影響社會進步的文化。當然，不同主體在參與扶貧活動中，圍繞貧困者需求進行積極互動可能會激發一些共識，在不同的主體間形成一定的心理約束，心里約束反過來觸發心理調適系統產生新的質變，并作用于反貧困治理進程。

結語

傳統的反貧困治理模式在實際運行中出現貧困人口數據失真、扶貧活動信息不對稱、扶貧信息黑箱、貧困者被動救助等問題，致使貧困救助手段和資源配給契合度低，造成資源浪費，引發扶貧政策失靈，扶貧效果不好。加強資源整合，增加貧困者的自主選擇性和參與性，實現供需對接是破除當前反貧困治理困境的關鍵。

大數據技術的產生與應用使貧困者能夠平等參與反貧困治理進程，貧困者能夠借助大數據表達自身的貧困訴求，促使政府更新反貧困治理理念，引導多元主體參與扶貧活動進而改變反貧困關系網絡，形成多元共治格局。反貧困治理新模式由貧困者需求、資源調配、組織分化、心理調適、數據云五部分構成，分成兩個層面發揮作用。第一個層面主要是以數據云作為中介交換反饋需求者和供給者之間的信息，使資源合理調配實現供需充分契合；第二個層面主要是通過心理調適化解供給者之間、需求者之間以及供給者和需求者之間的矛盾，通過彼此間的磨合形成確保系統良性運轉的協調機制。

（作者單位：貴州大學公共管理學院；摘自《中國行政管理》2017年第5期）