國家治理能力變量體系研究

文/高秉雄 胡云

國家治理能力變量體系研究

文/高秉雄 胡云

國家治理能力理論框架和方法體系的研究當(dāng)從對變量體系的建構(gòu)和分析中把握，國家能力研究的既有成果為治理能力研究提供了學(xué)術(shù)資源和思考路徑。現(xiàn)代國家理論發(fā)展的整體脈絡(luò)一直暗含著對于國家能力的思考，它提供了屬性、職能、制度、關(guān)系、政治行動者和績效等多個變量的分析論證，約束著國家能力的核心內(nèi)容。國家理論研究中關(guān)于國家能力的解釋經(jīng)過了一個多樣化的發(fā)展歷程，不同發(fā)展階段對國家能力特定變量的內(nèi)涵和特征給予了不同的解讀。在變量選擇的基礎(chǔ)上構(gòu)建國家治理能力變量體系，對于國家治理能力研究的深入具有重要意義。

國家理論中的國家能力變量研究

對于國家能力的研究在最初表現(xiàn)為對國家屬性的討論，理想型國家必然要求具備特定的國家能力。16世紀(jì)“主權(quán)國家”的概念指出主權(quán)是國家的基本屬性，這一屬性規(guī)定了絕對主義國家的國家能力。17、18世紀(jì)“契約國家”的主張者認(rèn)為國家能力的內(nèi)容主要服務(wù)于契約的形成、執(zhí)行和維護(hù)。18世紀(jì)后期，功利主義認(rèn)為國家的目標(biāo)是使得個人利益和幸福得到最大滿足，對幸福的妨礙或者促進(jìn)是判斷國家合理性的依據(jù)。19世紀(jì)中期，馬克思、恩格斯提出國家本質(zhì)上具有工具屬性。此后，國家屬性的研究在兩個方向上得到了新的發(fā)展，一種是以國家掠奪和剝奪屬性為基礎(chǔ)，形成了“強(qiáng)權(quán)國家”“暴力國家”的理論，另一種則是認(rèn)為國家兼具了契約性質(zhì)和暴力性質(zhì)，發(fā)展出了“產(chǎn)權(quán)國家”“暴力潛能”的理論。20世紀(jì)中期，“福利國家”和“威權(quán)國家”理論的興起對于國家能力的屬性做出了新的解釋。

國家能力考察的是國家實(shí)現(xiàn)功能和目標(biāo)的能力，國家功能和目標(biāo)要通過國家職能進(jìn)行規(guī)范和約束。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為國家應(yīng)該充當(dāng)市場經(jīng)濟(jì)的守夜人，主要職能是國防、司法、建立和維持公共機(jī)構(gòu)和公共工程。邊沁和密爾認(rèn)為國家的首要職能在于促進(jìn)人們道德的、智力的和積極的品質(zhì)。馬克思從階級的角度，提出國家的主要職能是政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。列寧的“暴力革命理論”和葛蘭西“文化霸權(quán)理論”拓展了馬克思的國家職能觀。西達(dá)·斯考切波強(qiáng)調(diào)國家的首要職能是主權(quán)完整和行政—軍事控制。此外，邁克爾·曼將國家職能的分析建立在國家權(quán)力劃分的基礎(chǔ)上，專制性國家權(quán)力要求國家履行意識形態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的和軍事的職能，基礎(chǔ)性權(quán)力則要求國家具備在社會領(lǐng)域內(nèi)貫徹國家命令、實(shí)施政策、提取和分配資源的職能。

國家能力是在國家不同部分相互影響、相互作用的過程中產(chǎn)生的，不同關(guān)系結(jié)構(gòu)規(guī)定了國家能力的內(nèi)容和形式。國家能力的關(guān)系變量包含了國家與社會的橫向?qū)用妫约爸醒肱c地方的縱向?qū)用妗Ｆ跫s國家倡導(dǎo)者提出社會是憑借天賦權(quán)利組織起來的獨(dú)立于國家之外的共同體，實(shí)現(xiàn)了國家與社會在觀念上的分離。對于國家和社會關(guān)系的研究有多個路向的發(fā)展。喬治·米格代爾提出社會中國家的范式，認(rèn)為國家與社會力量可以通過合作和文明建設(shè)相互強(qiáng)化。中央與地方關(guān)系是影響國家能力的另一個關(guān)系維度。杰里米·邊沁和約翰·S·密爾認(rèn)為在國家活動中地方具有區(qū)別于中央的功能和優(yōu)勢，主張地方參與和地方自治。恩格斯指出，“集權(quán)是國家的本質(zhì)，國家的生命基礎(chǔ)”，集權(quán)的作用在于促進(jìn)公民職責(zé)的履行。毛澤東在此基礎(chǔ)上對于建立新型人民民主專政體制下中央與地方關(guān)系進(jìn)行了新的思考。

國家能力產(chǎn)生于行動者所付諸的行動，以政治行動者為中心的研究使得國家能力具有了更具體、更豐富的內(nèi)容。尼洛科·馬基雅維利提出了國家理由的概念，認(rèn)為國家采取行動的基本目標(biāo)在于維持國家健康和力量。19世紀(jì)中期馬克思、恩格斯轉(zhuǎn)向?qū)y(tǒng)治階級之外的行動者的考察，集中研究現(xiàn)代無產(chǎn)階級，號召全世界無產(chǎn)者聯(lián)合起來，從自在階級發(fā)展為自為階級。社會運(yùn)動理論強(qiáng)調(diào)行動者的廣泛性，參與的組織化、目標(biāo)性和計(jì)劃性以及集體行動對政治過程的作用。理性選擇理論將政治行動者劃分為政治精英、社會精英、經(jīng)濟(jì)精英和文化精英等各類精英和政治弱勢群體。在政治過程中國家不再是唯一的行動者，但卻具有了獨(dú)特的身份和地位，國家能力代表著包含國家但不僅限于國家的政治行動者的共同能力。

制度是國家能力研究的又一核心變量。國家是生產(chǎn)、實(shí)施和維護(hù)制度的基本單位。在契約國家中，制度的意義在于保障不可讓渡的公民權(quán)利，以及規(guī)定和限制國家權(quán)力。馬克思列寧主義學(xué)說認(rèn)為制度產(chǎn)生于革命的歷史過程，社會主義國家政治制度是無產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物。約翰·羅爾斯認(rèn)為，制度塑造了社會的基本結(jié)構(gòu)，制度之間的關(guān)系體現(xiàn)了正義的原則。道格拉斯·諾思提出了以產(chǎn)權(quán)理論、意識形態(tài)理論和國家理論為基礎(chǔ)的制度理論，解釋近代國家制度的形成以及制度變遷的過程。詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森認(rèn)為制度是基于人的理性，制度的功能在于控制偏好、分配資源和約束選擇，進(jìn)而形成認(rèn)同。弗朗西斯·福山將制度能力等同于國家能力。在現(xiàn)代國家建設(shè)中，國家的制度水平是國家能力的集中體現(xiàn)。

績效是國家理論研究中一個貫穿始終的變量，它體現(xiàn)在對國家能力進(jìn)行衡量、評價和改善的思考。早期對國家能力的衡量強(qiáng)調(diào)國家意志貫徹能力的強(qiáng)弱。阿爾蒙德和鮑威爾認(rèn)為國家能力的績效是政治系統(tǒng)中“提取、分配、管制和象征”四類輸出的總體結(jié)果。現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家能力建設(shè)，不僅包含國家的經(jīng)濟(jì)成就和政治成就，更趨向于強(qiáng)調(diào)國家實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任的能力績效。20世紀(jì)90年代以來，立足于國家能力評估的定量研究和比較研究得到了長足發(fā)展，由世界銀行發(fā)布的全球治理指數(shù)、美國國際發(fā)展署的民主與治理評估框架、哥德堡大學(xué)的治理質(zhì)量觀察等是其中翹楚。

國家理論進(jìn)展中的變量約束著國家能力，變量之間并非孤立存在。現(xiàn)代化進(jìn)程的國家能力是變量演化和變量之間相互作用的結(jié)果。

國家治理能力的變量選擇

國家作為現(xiàn)代化治理的元主體，國家治理能力必然一定程度包含了國家能力的基本特征。國家在治理能力結(jié)構(gòu)中居于優(yōu)勢地位，國家能力是國家治理能力的重要組成部分，因此國家能力的變量內(nèi)在地符合國家治理能力研究的變量要求。從國家能力建設(shè)到國家治理能力現(xiàn)代化，需要基于國家能力構(gòu)建出國家治理能力新的理論內(nèi)涵和研究架構(gòu)。有選擇地將國家能力變量運(yùn)用到國家治理能力變量研究之中，既需要在新的話語環(huán)境中建構(gòu)出新的內(nèi)涵，又需要對于變量的邏輯和表現(xiàn)進(jìn)行重新定位和闡釋。

（一）治理能力的屬性變量。國家政權(quán)對于國家治理能力依然是前提性的，而其屬性表現(xiàn)為權(quán)力配置問題，關(guān)注權(quán)力的分享、結(jié)構(gòu)的多樣化和參與的擴(kuò)大。國家治理能力現(xiàn)代化與民族化、民主化過程共同推進(jìn)，在這個進(jìn)程中國家難以單純憑借暴力和強(qiáng)制采取行動，國家通過分享權(quán)力的形式，與市場和社會共同參與到治理過程之中。多元參與的治理架構(gòu)具有鮮明的文化性質(zhì)，文化的連續(xù)性和繼承性塑造了國家治理能力的內(nèi)在的結(jié)構(gòu)屬性。治理能力的結(jié)構(gòu)屬性指的是治理的分工和安排并非等量齊觀，黨和國家在治理結(jié)構(gòu)中承擔(dān)元主體的角色，在提供目標(biāo)和規(guī)則、整合資源和協(xié)調(diào)行動、引導(dǎo)協(xié)商和合作方面有獨(dú)特優(yōu)勢。國家治理能力屬性是國家發(fā)展和治理變遷的共同作用，處于不斷調(diào)整和發(fā)展過程中，建設(shè)特定國家治理能力需要立足于與之相適應(yīng)的屬性特征。

（二）治理能力的職能變量。國家職能是國家超越市場和社會實(shí)現(xiàn)意志的行為總和，國家治理職能依然需要國家職能的健全和發(fā)揮，更需要建立起與屬性相匹配的職能體系，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、功能和責(zé)任的統(tǒng)一。健全以多元參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的治理機(jī)制，形成政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的職能分工體系是推動治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。新的職能分工意味著：一方面國家對于市場和社會的職能在內(nèi)容和方式上發(fā)生顯著的轉(zhuǎn)變，國家通過制度供給的方式管理各項(xiàng)公共事務(wù)，統(tǒng)籌不同治理領(lǐng)域和治理主體、引導(dǎo)國家治理的整體性方向；另一方面進(jìn)一步推動市場、社會與國家的分離，充分利用市場在資源配置和生產(chǎn)方面的功能優(yōu)勢，社會在推動利益協(xié)商、信息流通和促進(jìn)集體行動的功能優(yōu)勢，依據(jù)治理目標(biāo)和治理事務(wù)的具體要求形成合理化和科學(xué)化的職能分工體系。

（三）治理能力的行動者變量。從國家能力到國家治理能力，政治行動者的類別、范圍和行動方式趨向多樣化，行動者的相互關(guān)系和內(nèi)在動機(jī)也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。要廣泛地動員社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的行動者積極參與到治理過程中去，讓市場和社會通過組織化方式，依法實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。改變國家大包大攬的管理方式，讓治理行動者扮演適當(dāng)?shù)慕巧l(fā)揮不同的功能、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。通過培養(yǎng)共贏的、合作的、公益的觀念，推動治理行動者之間充分的信任和合作。大力推動社會治理機(jī)制的創(chuàng)新與發(fā)展。不斷擴(kuò)大治理參與的渠道，促進(jìn)基層民主的發(fā)展，創(chuàng)新行動者的溝通方式，發(fā)展暢通的公共話語機(jī)制，保障行動者之間能夠?qū)崿F(xiàn)充分對話、討論和協(xié)商。培養(yǎng)現(xiàn)代化治理的行動者，要不斷的消除治理機(jī)制中的阻滯性因素，更好地整合資源、匯聚力量、服務(wù)大局。

（四）治理能力的關(guān)系變量。現(xiàn)代化治理意味著國家治理、市場治理和社會治理之間形成了一種新穎關(guān)系。中國語境中的治理是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，新型關(guān)系意味著在國家、市場和社會之間，在中央與地方之間形成有機(jī)聯(lián)結(jié)。從橫向關(guān)系來看，要建立以雇傭、承包、協(xié)商和分享為主要形式的合作伙伴關(guān)系，充分挖掘不同層次的治理潛力，降低治理的成本，發(fā)揮國家治理的整體優(yōu)勢。在縱向關(guān)系層面，以事權(quán)和財(cái)權(quán)合理劃分為核心，在堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下科學(xué)劃分地方治理權(quán)力，兼顧地方發(fā)展利益，充分調(diào)動地方在治理過程中的積極性和創(chuàng)造性。治理關(guān)系是依據(jù)治理需求不斷調(diào)整和完善的，這個過程要保障權(quán)責(zé)劃分的一致性，賦予治理關(guān)系合理的彈性，充分激發(fā)各個部分的治理活力，逐步推動治理關(guān)系的科學(xué)化、民主化和法治化。

（五）治理能力的制度變量。制度的功能在于為治理屬性的轉(zhuǎn)變、治理職能的配置、治理行動的規(guī)范和治理關(guān)系的協(xié)調(diào)提供一套普遍接受的約定和規(guī)則。正式制度的包容性和非正式制度的整合性相結(jié)合是現(xiàn)代化制度體系的顯著特征，薩繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為，現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度應(yīng)該具備將新的社會力量吸引進(jìn)體制里來的能力。非正式的制度能夠在治理組織之間形成信任、互惠和相互依存的關(guān)系，從而促進(jìn)國家治理能力的吸納和整合，“一個組織的建構(gòu)越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內(nèi)促進(jìn)制度的成功。”中國治理能力的制度建設(shè)需要建立一種標(biāo)準(zhǔn)化的制度依據(jù)，“標(biāo)準(zhǔn)化”是國家治理的制度前提，標(biāo)準(zhǔn)化的作用在于確立規(guī)范、確立標(biāo)的、促進(jìn)合理化、形成評估標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)現(xiàn)治理能力制度化和效益的改善。

（六）治理能力的績效變量。績效是對變量體系的量化體現(xiàn)，是整體性的、動態(tài)性的、持續(xù)性的結(jié)果。中國治理能力績效研究需要有選擇地學(xué)習(xí)和借鑒國外對于治理能力績效測評的科學(xué)方法和進(jìn)步成果。建立中國特色的治理能力績效體系要立足中國治理現(xiàn)狀，以中國國家治理發(fā)展為導(dǎo)向，體現(xiàn)中國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件。中國治理能力績效研究取得了重大推進(jìn)，俞可平、何增科等人提出不同原則的績效考察思路，一些圍繞特定的治理理念和治理目標(biāo)展開的績效研究取得了豐富成果。國家治理能力績效研究的科學(xué)化發(fā)展有利于促進(jìn)治理能力變量的完善，引導(dǎo)治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

國家治理能力的變量體系建構(gòu)

國家治理能力引入屬性、職能、關(guān)系、行動者、制度和績效等主要變量，這些變量在國家治理的語境下具有新的意義。推進(jìn)國家治理能力的學(xué)術(shù)研究，關(guān)鍵是要建構(gòu)包含上述六個變量的變量體系，亦即構(gòu)筑中國特色的國家治理能力分析體系，發(fā)揮變量體系的集合優(yōu)勢。這套國家治理能力的變量體系在國家治理能力現(xiàn)代化語境下具有鮮明的中國特點(diǎn)，國家治理能力變量體系關(guān)系到中國治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的整體戰(zhàn)略部署，反映了推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的著力點(diǎn)和方向，對于國家治理能力建設(shè)具有實(shí)踐指導(dǎo)性。具體表現(xiàn)為：

（一）優(yōu)化行動者結(jié)構(gòu)。國家無疑是最重要的治理行動者，國家治理能力現(xiàn)代化需要具有高能力的行動者積極貢獻(xiàn)出治理智慧、承擔(dān)治理責(zé)任、發(fā)揮功能優(yōu)勢。優(yōu)化行動者結(jié)構(gòu)的目標(biāo)在于充分發(fā)揮行動者的獨(dú)特優(yōu)勢，提升整體行動的綜合能力：鞏固黨對于國家治理能力建設(shè)的核心領(lǐng)導(dǎo)力，提升中國共產(chǎn)黨治國理政的總體能力，進(jìn)而擴(kuò)大行動者結(jié)構(gòu)的規(guī)模和功用，保證共同治理的整體性和集中性；充分吸引更多行動者參與到治理過程中，通過合理賦權(quán)進(jìn)一步確立市場和社會在結(jié)構(gòu)中的身份和地位，賦予行動者更多的自主空間；結(jié)構(gòu)化的行動者離不開價值目標(biāo)和價值體系的引導(dǎo)，保障集體行動的合理性和高效性需要不斷鞏固社會主義核心價值體系，通過精神文明建設(shè)促進(jìn)行動者的自我規(guī)范、相互約束和自我引導(dǎo)。

（二）重構(gòu)治理關(guān)系。建立職責(zé)清晰、有機(jī)配合、高效運(yùn)行、規(guī)范有序的新型的治理關(guān)系是國家治理能力現(xiàn)代化的重要條件。在橫向關(guān)系層面，使治理過程中的公共政策能夠充分體現(xiàn)市場和社會的主體性和能動性，通過推動治理體制改革落實(shí)市場和社會的治理職權(quán)，不斷增強(qiáng)市場和社會行動者自主行動的底氣和動力。橫向關(guān)系的重構(gòu)為縱向關(guān)系的重構(gòu)奠定基礎(chǔ)。在縱向?qū)用妫眄樦卫黻P(guān)系的目標(biāo)在于提升中央層級和地方層級在治理行動的一致性和協(xié)調(diào)性，保持政策制定、執(zhí)行和反饋的連貫性。在中央整體布局下充分地發(fā)揮地方治理比較優(yōu)勢，激發(fā)地方的積極性和創(chuàng)造性，不斷鞏固中央的領(lǐng)導(dǎo)力和凝聚力，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下形成上下一體的整合能力。通過兩個關(guān)系層面的重構(gòu)，使得公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域、中央層級和地方層級在行動上得到有機(jī)地銜接，在能力上得到深度地整合。

（三）強(qiáng)化制度創(chuàng)新。國家治理能力的現(xiàn)代化必須要通過強(qiáng)化制度創(chuàng)新予以配合和支撐，制度創(chuàng)新是推動權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善權(quán)力制約機(jī)制、優(yōu)化職能體系、重構(gòu)治理關(guān)系的重要保障。強(qiáng)化制度創(chuàng)新的基本點(diǎn)在于不斷堅(jiān)持、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度。通過提升黨內(nèi)制度和國家制度的耦合性，激發(fā)市場和社會制度創(chuàng)新的自發(fā)性，擴(kuò)大制度的一致性和包容性。增強(qiáng)制度執(zhí)行力是強(qiáng)化制度創(chuàng)新的關(guān)鍵內(nèi)容，不斷提升制度自覺性和制度的實(shí)踐效力，形成具有操作性和實(shí)踐性的執(zhí)行邏輯。以現(xiàn)代化治理需求和價值體系為匹配系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)治理行動的規(guī)范化、程序化，保證治理關(guān)系的科學(xué)化、民主化。制度創(chuàng)新為現(xiàn)代化治理提供長久的引導(dǎo)和支撐，為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供總體性、全面性和戰(zhàn)略性的保證。

（四）提升績效水平。國家治理能力的績效變量是對于治理成果的衡量和評估，它反饋了其他變量的程度

和狀態(tài)。衡量國家治理能力的績效對于當(dāng)下的政治實(shí)踐而言，至少有以下幾方面的意義：績效體現(xiàn)了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從而關(guān)系到國家治理能力的改進(jìn)；績效體現(xiàn)了治理體系的合理化程度，從而關(guān)系到國家治理能力體系的調(diào)整；績效是國家治理水平競爭的重要考察指標(biāo)，從而不同的國家和地區(qū)可以通過治理能力水平的衡量和評估相互借鑒和學(xué)習(xí)；績效反映了國家治理能力各個變量在現(xiàn)實(shí)情景中的程度和狀態(tài)，能夠更好的服務(wù)于實(shí)踐糾錯和建設(shè)推進(jìn)。

中國治理能力現(xiàn)代化在當(dāng)下的建設(shè)階段具有鮮明的特點(diǎn)，國家治理能力現(xiàn)代化要立足于中共引導(dǎo)，制度創(chuàng)新，關(guān)系重構(gòu)，績效引導(dǎo)的多方面推進(jìn)。中國治理能力變量體系處于不斷建設(shè)和發(fā)展之中，變量體系建構(gòu)對于國家治理能力現(xiàn)代化發(fā)展的重要價值將逐漸展現(xiàn)出來。

（高秉雄系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，胡云系華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院碩士生；摘自《社會主義研究》2017年第2期；原題為《國家治理能力變量體系研究——基于國家能力變量研究的思考》）