論國家監察體制改革中的若干憲法問題

文/韓大元

論國家監察體制改革中的若干憲法問題

文/韓大元

國家監察體制改革是為建立統一而有權威的反腐敗機制、以有效地控制公權力為目的的一項事關全局的重大政治改革，但這場改革涉及大量的憲法和相關法律問題，需要從憲法高度審視改革目標與改革過程的合憲性，為及時解決可能面臨的憲法問題提供理論依據。

問題之一：國家監察體制改革的依據

國家監察體制改革首先面臨是否具有憲法依據的問題。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“重大改革要于法有據”，“所有立法體現憲法精神”。成立監察委員會是一項重大的政治改革，屬于“重大”改革事項，必須具有明確的合法性與合憲性。

全國人大常委會以“決定”的方式提供的改革依據在學理上有值得進一步探討的問題：

首先，在現行憲法文本上不存在設立監察委員會的條款。憲法第三章規定了各類國家機關的組成、職權與程序。憲法文本上的國家機構是統一而明確的憲法規范，各類國家機關的職權以及具體條文表述雖有憲法解釋空間，但無法在現有憲法規范體系中推導出新的國家機關，更不能確立新設國家機關的憲法地位。如新設國家機關，只能通過憲法修改來進行。

其次，從全國人大的職權中能否推導其依據？有學者認為，根據憲法第六十二條第三項，全國人大有“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”的職權，可以為監察委員會體制改革提供憲法依據。從憲法原理看，這種解釋是不妥當的。憲法第六十二條第三項的規定非常明確，即全國人大有權制定和修改有關國家機構的基本法律，但僅限于憲法上已經列舉的國家機關，不能涉及憲法上沒有規定的國家機關。通常，國家機構體系的設置是在制憲和修憲過程中完成的。

再次，從全國人大常委會職權中能否直接推導法律依據？有觀點認為，“依據憲法，全國人大閉會期間，全國人大常委會可以行使全國人大的權力，包括做出設立國監委的決定”。筆者認為，這種解釋也有值得商榷的地方。

從憲法規定的全國人大常委會職權看，全國人大常委會作為全國人大的常設機關，只能行使憲法列舉的職權，不能行使全國人大的職權，如不能行使修改憲法的權力，也無權為新設國家機關提供憲法依據。根據憲法和《立法法》規定，只有全國人大有權制定國家機構方面的基本法律，常委會不能制定國家機構方面的法律，但可以修改全國人大制定的法律。從立法權限的分工看，在設立國家監察委員會時，全國人大常委會的權限是有限的。

問題之二：設立監察委員會的主體

監察體制改革是一項政治改革，直接關系憲法規定的國家機構體系，同時也涉及地方國家機構的調整，對整個憲法體制產生重大影響。從憲法體制的構造與功能看，應充分發揮全國人大的作用，使監察體制改革在憲法框架與程序內進行。如前所述，在創設新的國家機關時，無論是全國人大還是常委會都無權用“授權”方式賦予其合法性。按照憲法原理，要創設憲法沒有規定的國家機關，需要全國人大積極運用憲法修改權為改革提供憲法依據。

從憲法上看，全國人大常委會不宜對國家機構的調整做出決定，也不適宜“調整或者停止”全國人大通過的有關國家機構的基本法律的效力。刑事訴訟法、國家機關組織法等都屬于國家的基本法律，涉及重大憲法事項，如需要“暫停或者停止”部分基本法律或者條款的實施，應由全國人大做出決議，這有助于維護基本法律的權威性，有助于維護全國人大作為最高國家權力機關的憲法地位，對改革進程也會產生積極影響。

總之，在憲法體制上，全國人大常委會不是最高國家權力機關，只是常設機關，不能代表最高國家權力機關，因此不適合于以授權或者決定等方式對監察委員會改革作出決定。憲法正當性高于合法性，是否正當不僅要看其程序的合法性，要看是否符合憲法精神與原則。

問題之三：國家監察委員會的性質

在憲法上，每個國家機構都有明確的性質與功能。從目前的“方案”與試點省份的做法看，監察委員會是集黨紀監督、行政監督與法律監督于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關，既不同于黨的機關，也不同于行政機關或者司法機關，其職權具有綜合性與混合性。

從三個試點地區已經產生的監察委員會的組成人員看，監察委主任由紀委書記擔任，由人大選舉產生，副主任由紀委副書記兼任，監察委員會委員由反貪局局長等擔任。紀委與監察委員會合署辦公，紀委書記以雙重身份直接領導監察委員會。可以說，監察委員會與紀委雖屬于兩個機構，但由于主任是紀委書記擔任，副主任由副書記兼任，實質上可能導致機構合一，成為黨政高度合一的機關，即“一套人馬，兩塊牌子”。在這種體制下如何避免“黨政合一”可能引發的弊端？在黨的歷史上，黨政合一體制在特定歷史時期發揮過一定的作用，但也有歷史教訓，從長遠發展來看，弊多利少。

1982年憲法全面修改過程中，“黨政分開”的思想成為相關憲法制度設計的重要指導思想。為了克服1978年憲法帶來的“黨政不分”的弊端，把“黨的領導”寫在憲法序言中，沒有寫進憲法正文。在1986年《關于政治體制改革問題》的講話中，時任中央軍委主席、中共中央顧問委員會主任鄧小平進一步指出，要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系。黨的領導是不能動搖的，但黨要善于領導，黨政需要分開。

黨要善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，支持國家權力機關、行政機關、審判機關、檢察機關依照憲法和法律獨立負責、協調一致地開展工作。創設監察委員會是新的探索，在設計具體制度時，要遵循和貫徹憲法原則。筆者認為，在對試點過程與結果進行科學論證的基礎上，如出現職能整合或者合署的一些機制不利于國家監察委員會體制的有效運行，可做出必要的調整，不一定要把試點經驗直接轉化為國家監察委員會體制。

問題之四：國家監察委員會的監察對象

監察對象是“本地區所有行使公權力的公職人員”，監察要達到全覆蓋，不留盲區。

從以上列舉的監察對象看，其范圍是十分廣泛的，覆蓋面全，這說明國家監察委員會的工作是十分繁重的。但從憲法視角看，任何監察范圍應有限度，其判斷標準為是否行使“公權力”。公權力也有不同的分類，但主要指政府權力。行政權是公權的核心領域，比起其他公權力，濫用的可能性更大，因此，公權力限制通常指行政權的限制。從性質上看，國家監察委員會仍需要確定重點對象與重點領域，明確公權力主體與公職的范圍與界限，以突出對“關鍵少數人”的監督，防止監察權泛化。

問題之五：監察委員會與檢察機關的關系

這次國家監察體制的改革中，最大的變化是將檢察機關行使的反貪、反瀆與職務犯罪偵查權“轉隸”到監察委員會，整合行政監察、預防腐敗與職務犯罪偵查等職權，建立新型的、獨立的監察機關。

檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，所有職權具有憲法屬性。基于改革的需要，將檢察院行使的某些職權轉歸另一部門時，需要充分考慮其程序與功能。將原屬司法機關的職權轉歸到非司法機關的過程是比較復雜的，特別是這次暫停或者調整的法律條款主要涉及檢察機關的反貪瀆和自偵權。這里可能涉及幾個基本的憲法問題：

第一，如何整合職能？加強反腐敗，為“深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，鞏固反腐敗斗爭成果，健全改進作風長效機制，著力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”，建立權威有效的反腐敗機制是十分必要的。這幾年效果顯著。但如何把檢察機關的反貪等職能從法律監督權中合理剝離出來？紀委與行政監察合署辦公和檢察機關反腐敗職能之間如何有效銜接？這是在試點工作中需要認真研究的問題。

第二，對公權力的制約不能以單一機制來完成。如一個監督機關權力過大，或組織體系過于單一化，也存在行使職權過程中的風險與不確定性。特別是，黨紀、監察與反貪等司法權融為一體時，監督的實效性也會面臨新的挑戰。

第三，檢察機關是憲法規定的法律監督機關，其部分職權整合到監察委員會以后是否削弱了檢察機關的憲法地位？隨著監察體制的改革，檢察機關反貪職權被“轉隸”后，如何繼續履行其法律監督的憲法功能？有學者擔心檢察機關會變成“沒有牙齒的老虎”。這些問題是不能回避的。

第四，檢察制度是中國政治體制的重要組成部分，體現中國司法制度的特色。在權力制約體制中，檢察院對所有公權力和公職人員是否遵守法律進行法律監督，在維護國家法制統一、保障公民基本權利方面發揮著重要功能。法律監督具有專門性與國家性，法律監督的對象是一切遵守和執行法律的情況，反貪等職能實際上是國家監督不可分割的一部分，具有整體構造。

基于上述理由，筆者認為，在檢察機關的反貪、瀆職、職務犯罪偵查權被整合以后，監察委員會應積極通過檢察機關的司法程序解決職務犯罪，需要處理好監察委員會與檢察機關之間的關系，充分發揮檢察機關的法律監督權，不能滿足于形式上職權整合，要發揮新機制的實效性。

問題之六：國家監察委員會權力由誰監督？

任何公權力都有濫用的可能性。在筆者看來，對監察委員會權力的制約，要從理念、已有制度資源與建立新機制等幾個方面入手。

首先，監察委員會必須樹立法治思維，堅持法治原則，遵循法治程序。2017年1月12日，在中紀委六次全會上，習近平強調，要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督；要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。在監察委員會體系實質上采用黨政合一的機制下，真正落實依憲治國、依憲執政原則是十分重要的。

其次，在改革中充分發揮現有的制度資源，加強對監察委員會權力的控制。在目前的憲法體制下，對國監委權力也有不同形式的制約機制，如人大監督、檢察機關監督、審判機關監督、民主黨派監督等。如為人大監督，可以采取聽取工作報告、質詢、就特定問題成立調查委員會等形式對監察委員會的工作進行監督；檢察機關對監察委員會移送的職務犯罪是否起訴行使監督權，同時行使各類職務犯罪的批捕權等；法院在審判工作中，對監察委員會濫用職權導致的案件行使審判權。

再次，根據試點的經驗與實際需要，完善監察委員會的監督機制。如人大及其常務委員會各設立內部的“監察監督委員會”，建立被監察者權利保障機制，建立公民廣泛行使和維護基本權利對監察機關權力的制約等。

問題之七：設立試點地區監察委員會的程序

根據《決定》，試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生，監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生，監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。試點地區的人民代表大會如何啟動試點工作，按照何種程序選出本屆監察委員會？是直接依據全國人大常委會《決定》進行選舉，還是根據全國人大常委會的《決定》，由市人大通過相應的決議？從法律上講，監察委員會還沒有產生時，如何選舉主任和副主任等組成人員？這些問題關系到全國人大與地方人大、全國人大常委會與地方人大常委會之間的憲法關系。

從憲法體制上看，全國人大與地方人大，全國人大常委會與地方人大常委會之間并沒有領導關系，只有監督、指導與聯系關系。全國人大常委會對國家監察體制的改革“決定”不能直接對試點地區的選舉產生影響，需要通過地方人大的“遵守”和“執行”行為具體落實。《決定》要求監察委員會由人大選舉產生，只作為一般的規則，并不能直接代替地方人大組織的選舉行為。

筆者認為，監察委員會應向人大報告工作，因為人大監督是監察委員會保持其民主正當性的重要保障，也是監察委員會權力受限制的重要機制。作為對公權力的監督者，監察委員會理應遵循民主原則，不宜把行使職權的獨立性置于民主正當性基礎之上。

問題之八：試點評估、全面實施與憲法修改

目前三個試點地區的人大選舉產生省市監察委員會，由人大常委會任免監察委員會的副主任和委員。相關機構作為試點地區的監察委員會已組建，并開始運行。到今年6月份之前，區縣一級監察委員會將全部組建。2018年3月第十三屆全國人大第一次會議上，將成立國家監察委員會。

改革任務重，時間短，也存在著一定的風險。如何降低改革的風險，使改革朝著既定的目標推進？在這里，筆者提出如下三個建議：

其一，認真對待試點工作，遵循試點規律。在試點階段，處理好改革與法治的關系，落實“重大改革于法有據”的原則，遵循試點的客觀規律，探索監察委員會有效運行的機制。設立監察委員會是重大政治改革，先實行試點是必要的。一般來說，試點是指全面開展某一工作前，先在一處或者多處先作試行，如果效果好，就成為未來修法的依據，如果效果不好，就退回來，采用其他方式。

其二，評估全面實施階段的法律修改問題。在試點階段，根據《決定》，刑事訴訟法、檢察院組織法、人大及地方人民政府組織法的部分條款在試點地區處于暫停適用或者調整適用階段。一旦試點結束后，被暫停的法律要恢復效力。如何把相關法律的修改與試點工作合理銜接，避免出現法律真空或者法律沖突？另外，不能把《行政監察法》直接修改為《國家監察法》，需要構建新的體系與機制。這里值得注意的是，當還沒有修改憲法相關條款的情況下，對相關法律的修改是缺乏憲法依據的，需要處理好憲法與法律的關系。

其三，國家監察委員會的設立與憲法修改。監察委員會是新設立的國家機關，監察委員會的入憲需要通過憲法修改，把監察委員會明確寫在國家機構部分，使之具有明確的憲法依據。但具體的程序上，也要考慮各種因素，使各項程序符合憲法精神與原則。

《國家監察法》是基本法律，可以規定監察委員會的具體職能、程序等，需要依據憲法而制定。憲法沒有修改前，無法“以憲法為依據，制定本法”。因此，合理的程序是，先修憲，后制定《國家監察法》，而不能先制定《國家監察法》，后修改憲法。

當然，修憲是國家政治生活的重大事項，對修憲要采取十分慎重的態度，要充分考量修憲的復雜性與合適時機，要平衡各種利益關系。

（作者系中國人民大學法學院教授；摘自《法學評論》2017年第3期）