從國家構建到共建共享的法治轉向

文/馬長山

從國家構建到共建共享的法治轉向

文/馬長山

就中國而言，無論是出于歷史慣性還是基于現實考量，國家構建都具有舉足輕重的地位和影響；但同時，改革開放后社會組織開始大量興起，并成為民間參與的新生力量和社會建設的主力軍。

近年來，很多地方又通過樞紐型社會組織的方式，對社會組織進行行政性構建和塑造。然而，這一安排卻限制了社會組織的自主性、代表性和治理能力的獲得與提升，就使它們不得不與政府在雙向塑造中磨合成長，形成國家構建主導與社會組織偏行脫控的復雜博弈狀態，從而危及國家治理的合法性基礎、民主法治進程和社會和諧穩定，加劇了國家構建主義法治的傾向。它所產生的不良后果，已成為當下中國法治進程不可忽視的重要障礙。

社會組織“不在場”對法治建設的深層影響

法治建設不可能是來自于國家的或者民間的單邊行動，而是立足于國家與社會的多元力量的互動推進過程。社會組織無疑是其中一支非常重要的法治建設力量。如果社會組織不能積極發揮作用，必將影響法治建設實踐進程。

法治進程中社會組織的“不在場”，并不是法治建設力量多少的簡單問題，而是涉及法治建設基礎、結構和動力的重大問題。它所產生的不良后果，已成為當下中國法治進程不可忽視的重要障礙。

其一，“兩極結構”的怪圈。近代以來社會組織興起的一個重大功效，就是能夠形成一種橫亙在國家和私域之間，既能夠抵御公權濫用又能限制私權任性的緩沖堤壩，發揮重要的矛盾緩沖、橋梁紐帶和安全閥作用。而傳統中國則是一種國家高度統攝、控制社會的狀態，它旨在形成服從服務于國家（皇權統治）需要的整體主義秩序，展現民間力量的結社活動必然要受到嚴格控制。盡管傳統中國也有私人空間和較為活躍的社會生活，卻呈現出個體的原子化和社會的無組織性，“社會不具有表達自己利益訴求和參與公共事務決策的能力”，也就形成了強大國家直接面對分散個體的“兩極結構”，成為“要么一盤散沙、要么集權卷土重來”這一歷史怪圈的重要遺傳基因。

改革開放后，“小政府、大社會”的格局日漸形成，社會組織也迅速崛起，形成了走出“兩極結構”的重要契機。然而，國家對社會組織的建構策略則在一定程度上阻滯了這一進程。這樣，社會在實質上仍帶有較重的分散性和“無組織”狀態，依然存在著“兩極結構”的問題。缺少社會組織所能有效提供的中間緩沖帶，就難免形成一種政府與“無組織”的社會及其分散公眾的直接面對格局，促發權力與權利的“赤膊”對弈。其好處在于，民眾難以形成組織化的“對抗”力量，使得政府容易實施社會管控，平息突發事件，實現安定秩序；不足則在于，政府與分散的公眾之間缺少有效的組織化溝通機制，誤解、矛盾和風險必然會大大增加，也難以對可能的民粹情緒和大眾行為實施有效的預警和控制。在面對公權力擴張和肆意時，分散的私權利往往是無力對其予以制約的，也顯得十分脆弱和無奈；而在面對私權利濫用和任性時，公權力則習慣于通過強力來予以防范和壓制，以圖一時平安，但長此以往，則容易留下危及秩序的禍根。在公共政策和社會治理上，因缺少組織化的訴求代表和參與監督，多元群體利益和權利就難以得到有效保障和實現；而一旦矛盾升級為群體事件，則因缺少理性對話的中介組織力量，常常呈現出非理性的公權暴力與“烏合之眾”的群氓暴戾之間的對抗消長。可見，“兩極結構”怪圈的最大問題，就是缺少社會組織這一社會自我管理的秩序平衡力量，而實踐中出現的要么強權控制、要么混亂無序，“一統即死、一放即亂”的惡性循環與難題，很大程度上便是根源于此。這樣，官方和民間存在諸多的誤解和矛盾，導致輿論撕裂，社會流動性差，公眾對社會事件的有效參與不夠，社會的凝聚力和向心力不足，也就在所難免了。這必然嚴重制約中國的法治建設進程。

其二，汲取性機制的風險。汲取性機制在歷史上是比較普遍的，在當代轉型國家中也并不少見。汲取性機制“有一個強有力的邏輯：它們能夠產生某種有限繁榮，同時將有限繁榮產生的財富分配到少數精英手中”，斗爭和不穩定構成了汲取性制度的固有特征。產生汲取性機制的一個重要原因，就是公眾參與機制不健全、社會組織功能發揮不充分，導致多元利益群體訴求不能得以有效表達和保護，公權力得不到有效制約和控制，權貴階層把控公共事物和社會分配，社會發展和民眾創造所產生的利益和權利被適時汲取就是自然而然的事情了。

在我國，改革開放后形成了“先富帶后富”的發展邏輯，它在促進經濟增長、民主法治和社會進步等方面取得巨大成就的同時，也產生了汲取性機制的某些征兆，而這與民間組織的“不在場”密切相關。中國近40年的高速增長，是一種以“強國家、弱社會”為主導的發展方式。一方面，盡管各類社會組織迅速崛起，但在國家的整體主義構建策略之下，其成長空間和能力有限；另一方面，貧富差距、城鄉差距和東西差距巨大，階層利益分化、利益固化和等差身份嚴重，價值撕裂加劇、社會共識不足、民生保障不力，導致日常生活中汲取性問題不時發生。盡管中國的經濟發展奇跡創造了巨額財富和無限機會，但底層民眾并沒有足夠的獲得感。換句話說，恰是社會組織不發達或者功能不健全，難以有效表達訴求、實現民主參與和社會自治，導致一些群體缺少在公共事務中的組織代言和話語權，其基本權益也缺少組織化、理性化的有力保護。城鄉、階層、地區發展在局部的不平衡，以及以犧牲一部分人利益為代價來謀取另一部人利益的具體問題和個案，就常常被放大，甚至演變成無組織的、分散公眾的群體性事件。同時，由于缺少社會組織代表不同群體權益和訴求而形成的有力監督和制約，加劇了一些地方政府不受約束的肆意剝奪和政績化、汲取式發展，進而強化了公權腐敗、貧富分化和社會結構失衡，加劇了社會秩序風險。

其三，自律秩序的乏力。隨著科技革命、全球化加速和網絡時代的到來，“舊的秩序被顛覆，新的秩序得以建立”，而“在新的經濟秩序里機遇與陷阱并存”，這無疑就增加了太多的不確定性和風險性。在這一過程中，國家與社會的各方力量攜手合作應對各種復雜問題與風險危機，就成為一種必然的選擇，特別是充分發揮社會組織這一自主自治力量尤為關鍵。一方面，分散的個人、企業或者其他社會單位，都因自身屬性和局限而難以發揮構建自主自律秩序的作用，恰恰是社會組織才能有效填補相應的秩序構建空間，擔負起行業自律、自主管理和互助服務等諸多責任，通過其賦權實踐來“消除權力與資源分配上不斷產生的分割與不平等”，抑制汲取性機制的生成和發展。另一方面，市場經濟的發展必然要減少由外部來規劃安排的“人造的秩序”，會大大加強內部自我生成的“增長的秩序”，而且，很多人們認為正確的東西，往往都未能“與政策的‘主要建筑師’們的計劃相一致”。任何社會的發展，實際上都是“一個體系變革的過程，這涉及一個社會的各成員是如何相互合作、攜手共進的”。充分發揮社會組織對不同階層和利益群體的動員能力和訴求表達機制，促進它們對自主自律秩序的構建功能，十分重要而關鍵。

對當下中國而言，在政府的規劃管理退出后，如何防止無政府的“自然狀態”，充分發揮社會組織所賦有的社會秩序自我構建功能，就成為亟待解決的問題。然而，我國社會組織當前面臨著以下困境：國家構建策略限制了社會組織對自主自律秩序的構建能力與構建空間，使其缺少足夠的民間建構條件和機會；國家構建策略和現實環境抑制了社會組織的治理能力提升；受制于國家構建策略的政治方向指引，社會組織也缺少足夠的社會使命和擔當。

其四，國家構建與民間構建的錯位。由于諸多歷史和現實的制約因素，更多時候呈現出一種強國家與弱社會、一體化控制與破碎化狀態的張力關系。這種情況下，容易形成國家對社會的強勢構建傾向，也容易出現社會對國家的消極規避、甚至做出“破窗”性挑戰和反向博弈。更為重要的是，由社會組織“不在場”導致的功能缺失和作用機制乏力，會加劇國家構建與民間構建的某種錯位。

一是公共政策和治理變革往往不是通過民主協商的程式化、制度化方式得以演進，而是伴隨著群體性事件、重大輿情案件、暴戾事件和強力維穩的沖突與壓力而前行。其中很重要的原因之一，就是缺少作為其真正利益代表的社會組織來進行常態化維權和參與理性談判，導致權力制約、權利保障和秩序維護不力，形成了肆意的公權暴力與分散的民眾暴戾之間的負向博弈和惡性循環。

二是國家承認與社會認同出現斷裂，有效的話語構建與價值共識變得步履艱難。由于社會組織在公共決策和制度建設上的缺位，多元利益群體缺乏有效的、可靠的組織化訴求表達渠道，協商民主機制也不夠完善，因此，國家對民眾訴求的承認和民眾對公共政策及制度變革的認同，就不能有效地對接耦合，而在缺少社會組織有效參與的組織化、理性化、常態化的協商對話機制情況下，就出現了官方和民間相互隔裂的“兩個輿論場”，甚至出現了“逢官必反”“逢民必控”的極端情況，這會助長價值撕裂和“烏托邦精神”“無政府主義”“民粹主義”等思潮的悄然泛起。

三是過強的國家構建導向加劇了社會組織的“雙重使命”失衡，使得社會治理面臨著“叢林秩序”的風險。多年來我們一直保持著社會組織發展的“政治正確”導向和管制性策略，但過強的“政治正確”導向難免會導致社會組織服膺于體制框架的政治合法性和法律合法性，只要獲得體制認可就可以成為本行業（群體、領域）的當然代表，而不一定要通過公眾認可來贏得公信力和社會合法性。這樣，它們會在服從“政治正確”性和政府監管上下功夫，也會在本行業（群體、領域）的一己利益上作出努力，卻在社會公共利益和公信力上缺少動力。

四是國家對社會組織功能的類型化引導和控制，使得國家構建與民間構建在功能和領域上出現了明顯的不對稱。目前的社會組織管理體制、規范和策略，采取了區別身份等級、設定不同門檻以及構建樞紐型社會組織等舉措，其中有些可能是過渡性的權宜之計，有些可能出于轉型期穩定的需要，但其中一個明顯的傾向，是對體制性團體以及行業管理、科技發展、公益慈善和城鄉社區服務等具有“正能量”或者“中性”“輔助性”功能的社會組織，予以積極促進和發展，而對于社會科學、觀念倡導、權益保護等具有民主參與和監督功能的社會組織，則仍需按照雙重管理體制來從嚴規制。這就會使民間構建過程中缺少民主參與和監督的成分與機制，社會組織在參與領域上“從邊緣邁向中心”的步伐仍會很艱難，導致國家構建與民間構建的不對稱和嚴重失衡，不利于上情下達、下情上達和多元協商，不利于實現國家治理能力現代化和建立治理法治化秩序。

社會組織：共建共享型法治的重要載體和支撐力量

中共十八屆四中全會之后，在法治建設中適時改變國家構建主義策略，充分發揮社會組織的民間治理功能，攜手推進國家與民間的雙向構建和共建共享，成為大勢所趨。

首先，增進民主立法，構建包容性機制，實現制度建設上的共建共享。這就要求革除部門立法固化和地方保護主義法律化，切實讓不同階層的民眾能夠享有立法上的話語權和利益表達渠道，使法律制度建立在真正的社會共識和“最大公約數”的基礎上，增進其民主性、合理性與合法性。社會組織是不同階層和不同群體的利益代表，它們要比個人更有理性、智慧、影響力和動員能力，也更能形成機制化的民主協商和立法參與形式。需要推進人民代表大會制度改革，適時增加人大代表中的社會組織界別，也需要從體制和制度上更多地鼓勵和支持社會組織以各種形式來參與民主立法，促進國家與社會以及多元社會力量在制度建設上的共建共享。

其次，塑造自律秩序，實現國家與社會治理上的共建共享。政府管理退出后，市場自由和社會自主秩序不能陷于混亂，而必須由新的組織力量來承接自律管理職責，填補這一秩序構建空間，以防止“一統即死、一放即亂”的怪圈重現。無論從全球經驗來看，還是從中國實際出發，這一角色都非社會組織莫屬。社會組織應該立足本群體利益、社會公信和公共責任，代表其所屬群體的利益和訴求，與政府進行對話協商和互動合作，與其他利益群體進行利益協調和溝通平衡，并對所屬成員進行必要的自我服務和自律規制，在各個領域中踐行共建共享理念，發揮其制約公權力、保障私權利和化解矛盾沖突的重要作用，平衡地承擔其應有的雙重使命，努力構建與國家規劃秩序相對應、相契合、相平衡的民間自主秩序。這不僅能夠有效促進國家構建與民間構建的互動平衡，也必會成為推進共建共享型法治秩序的支撐和推進力量。

再次，塑造多領域、多層次治理機制，推進政府決策的民主性與合法性，實現公共政策上的共建共享。這必然要求大力發揮社會組織的代表角色、動員能力和參與功能，改變對社會組織進行身份等差設定、類型化的功能引導控制等不當制度設計。因此，需要以政府、市場和社會“三元”框架及其運行規律為現實基礎和邏輯起點，通過包容、吸納和整合社會組織所代表的不同群體的呼聲與訴求來形成重疊性共識，來切實改革和塑造政府的民主決策機制，提升公共政策合理性與合法性，增強政府服務社會、解決復雜問題和應對風險危機的能力。這就使得國家構建過程中嵌入了民間構建的互動反思機制，不僅能夠實現政府決策與民意訴求的互動協商和彼此塑造，也能夠促進諸多利益群體之間利益訴求與現實權利的博弈平衡，以實現國家與社會之間雙向構建、互動平衡、共建共享的治理格局和法治秩序。

最后，促進“承認”與“認同”的協調包容，形成全社會的法治共識，實現價值觀上的共建共享。單向的官方話語構建，采取簡單的強力灌輸的辦法，都難免會加劇價值撕裂和“兩個輿論場”的內在張力。因此，亟須深入貫徹黨和國家關于打造“共建共享治理格局”的戰略部署，采取開放包容、吸納引導的方式，讓國家和社會力量攜起手來共建核心價值觀，打通并彌合“兩個輿論場”，形成價值共識和法治共識。其中，社會組織必將發揮重要的積極作用。一方面，面對日益多元化的社會分層和群體分化，社會組織能夠代表各自所屬的不同利益群體，積極參與專題協商、對口協商、界別協商和基層民主協商，促使政府按照法治精神與原則來對不同群體的價值主張和合理訴求予以有效承認并公共政策化，也能夠通過社會組織的自治管理和民間秩序構建，來促進所屬群體成員對全社會的價值共識與法治精神予以認同。另一方面，社會組織能夠通過其業務活動，發揮“對其成員的行為導引、規則約束、權益維護作用”；通過其組織化的理性協商機制和自律精神，來消解本群體中可能的“烏托邦精神”“無政府主義”“民粹主義”情緒，從而有助于形成共建共享的法治精神與原則，推動治理法治化秩序的形成。

（作者系華東政法大學教授；摘自《法學研究》2017年第3期；原題為《從國家構建到共建共享的法治轉向——基于社會組織與法治建設之間關系的考察》）