“智庫熱”與政策思想市場

文/楊沐 鄧淑宜

“智庫熱”與政策思想市場

文/楊沐 鄧淑宜

引言

思想市場的涵義是指作用于思想領域的市場機制，具體包括：第一，供求與交易，思想市場不僅僅是各抒己見，更是一種通過思想交換讓觀念、信息等不一致的供需雙方達成一致的機制；第二，多元競爭，思想市場里表達和交流自由的重要意義在于形成多元的思想競爭，在思想的交鋒碰撞中實現優勝劣汰；第三，價值信號，思想的價值表現為有用性或影響力，而這些價值是指導思想生產、傳播和消費的重要信號。

新制度經濟學家科斯指出缺乏思想市場是中國經濟諸多弊端和險象叢生的根源，近年來的“智庫熱”則被認為是智庫思想市場的逐漸形成。從多元和競爭的意義上來說，“智庫熱”確實有助于思想市場的培育，然而必須指出的是，中國的市場是一種“府內市場”，市場要服從政府原則；政治體制則呈現出一種內部多元主義的特征，不同利益首先被“內部化”到既有體系之中，進而在體系內部與不同利益群體進行競爭與協作。在這種政治經濟體制下，政府在思想市場的培育和發展上也起著主導作用，反映到智庫的發展上則是一個以政府權力為中心的多圈層結構，不同類型的智庫因其與權力中心的遠近而有著不同的比較優勢和劣勢。

本文認為在近年來中國大陸的智庫建設熱潮中，一個政策思想市場正在逐漸形成。在“智庫熱”中培育起來的政策思想市場深嵌于中國的政治經濟體制之中，具有以下特征：

第一，存在明確的政策思想需求方和供給方，且需求方在政策思想市場的發展過程中起著主導作用。

第二，存在多種政策思想供給者，它們以政府權力為中心形成圈層結構，并由于所處位置的不同享有不同的資源，生產的政策思想產品也因此呈現多元化的特征。

第三，多元的政策思想產品得以充分地展示和交流，在互動中進行對比和競爭。而政策思想的供需雙方之間則有穩定的交換渠道，以實現政策思想產品的消費。

第四，有明確的政策思想價值信號以判定多元競爭的結果，且這些信號傾向于需求方的偏好。

基于過去5年的智庫數據以及對國內30余家不同類型智庫的深度訪談材料，本文從點到面展現了近年來的智庫建設熱潮。分析結果表明，政策思想市場在過去幾年的“智庫熱”中逐漸形成。

智庫建設與政策思想市場的發展

1.供給方主體地位的確立

智庫興起之前，政策思想供給方的主體地位是不明顯的。在中國古代，知識分子以“謀士”“智囊”“帝王師”等身份為君王或朝廷官員提供智力支持，他們對官員具有極強的依附性，政策知識的生產和供給沒有獨立性可言。而在當代，政府的需求主要由學者個人或政府智囊機構來滿足，以理論研究見長的學者由于缺乏對一線政策執行的了解，生產出來的政策知識常常被認為“不接地氣”；政府研究室等智囊機構由于自身就隸屬于政府，制度空間有限，難以生產獨立客觀的政策知識，其作用往往局限于論證既定政府政策。

智庫建設從個人和機構兩個層面確立了供給方在思想市場里的主體地位，從而形成了明確的需求方和供給方。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》提出新型智庫的8項標準，涵蓋資金、人員、平臺和組織架構上的要求。通過智庫建設，從事政策研究的學者得以專職化，生產政策知識的機構得以實體化，這兩者相輔相成，使資金、智力、信息等政策思想的生產資源得以有效組織起來，進行專業的政策思想產品生產和傳播，從而確立供給方在政策思想市場的主體地位。

供需雙方主體地位的確立是政策思想市場形成的基礎，這一過程是由作為需求方的政府主導的。根據萬方法規數據庫，名稱或全文中提及“智庫建設”的政策法規共有64條，集中于2010年后頒布，且于2015年大幅攀升。而且，以2013年習近平總書記有關智庫建設的批示為分水嶺，批示之前“智庫建設”主要出現于地方法規，批示之后提及“智庫建設”的中央法規大幅增加并遠遠超過地方法規的數量，中央政府成為了智庫建設的主要推動者。政府作為需求方的主導作用在上海高校智庫和國家高端智庫兩個案例中得到很好的體現。這兩個項目都由政府牽頭，設立智庫建設專項資金，并為智庫搭建同行交流平臺和咨政建言渠道。而且，政府通過制定詳細的考核指標，引導智庫建設的過程，上海高校智庫建設的頭兩年幾乎圍繞著考核指標逐項展開。

2.政策思想市場的圈層結構

政府在“智庫熱”的主導作用決定了需求方處于政策思想市場的中心位置。資源和有效使用資源的制度空間是智庫發展的兩個關鍵因素，而政府權力對這兩個因素均有重大影響，因此，以政府權力為中心，由近到遠分布著官方智庫、高校智庫和社會智庫。這些不同的智庫因其與權力中心距離的遠近而享受著不同的資源和制度空間，形成明顯的圈層結構，這是嵌于中國經濟政治體制中的政策思想市場的特征。

從不同類型的智庫占比的變化可以清晰看到這種圈層結構的形成，從原來的官方智庫獨步天下到官方智庫、高校智庫、社會智庫共同發展，不同舉辦者合辦的智庫也越來越多。根據《中國智庫名錄2015》和上海社科院智庫評價備選池收錄的智庫，20世紀80年代以前，智庫的類型以官方智庫為主，其他類型的智庫所占比例極小。高校智庫和社會智庫隨著80年代的改革大潮開始發展，經過90年代的穩步增長，在21世紀的頭10年，兩者所占比例已超過官方智庫所占比例，智庫類型開始呈現較為均衡的布局。而且，從21世紀開始，不同類型的舉辦者合辦的智庫也越來越多，成為了智庫群體中的新生力量。隨著“外圍”智庫的增多，政策思想市場的供給方開始呈現多元化的特征。

這些不同類型的智庫并不是政策思想市場里的鐵板一塊，而是以政府權力為中心呈現圈層結構分布，在圈層結構中所處的位置不同給其帶來了不同的資源和制度空間。具體來說，與權力中心有著不同政治距離的智庫在信息可及性、生產獨立性和知識信任度上有著不同的優勢和劣勢，從而使得政策思想產品也呈現多元化的特征。

首先，信息是最關鍵的政策知識生產資源，不同類型的智庫享受的信息資源差別極大。官方智庫與權力中心聯系緊密，能夠及時掌握政府的政策需求信息，利用政府豐富的數據資源也相對容易，其信息可及性最高；高校智庫與權力中心的距離稍遠，通過政府委托課題能一定程度地掌握政策需求信息和政府數據，其信息可及性居中；社會智庫與權力中心的距離最遠，除非與政府官員有私人聯系，社會智庫很難掌握政策需求信息和政府數據，其信息可及性最低。

其次，不同智庫因其與權力中心的距離遠近而享有不同程度的生產獨立性。官方智庫為政府部門論證既定政策的情況時有發生，加之僵化的財政、人事、科研管理制度的限制，官方智庫的政策知識生產獨立性最低。高校智庫受制約程度較官方智庫低，高校學者以其學術積淀能為自身爭取到一定程度的研究自主性，高校也擁有一定的制度空間為校內智庫機構提供財政、人事和科研制度上的便利。而社會智庫則得益于與權力中心的距離，在機構運行和研究過程方面都享有最高程度的生產獨立性。

最后，官方智庫離權力中心最近，權力中心對其政治信任最高，其政策思想產品被吸納進權力系統并對政府決策產生影響的幾率最大；高校智庫享受的政治信任較官方智庫略低，但憑借高校系統雄厚的學術積淀，高校智庫生產的政策知識更強調的是科學性和戰略性；權力中心對社會智庫的政治信任最低，但社會智庫能更加充分地掌握社會公眾的利益訴求，其生產的政策知識主要強調實踐性和“接地氣”，從而形成自己的競爭優勢。

3.政策思想市場的競爭機制

多元的思想產品通過充分的展示和交流，在互動中進行對比和競爭，是思想市場最重要的機制。近年的“智庫熱”除了帶來了智庫建設的高潮，也帶來了智庫活動和智庫研究的熱潮。根據《光明日報》整理的智庫大事件，智庫發展的大事件可以分為新智庫成立、智庫成果發布、政府有關智庫建設的文件或講話、智庫會議或智庫交流，其中智庫會議或智庫交流所占比例最大。在形形色色的智庫交流活動中，多元的政策思想產品得到展示的機會，并通過與同行產品的交流和對比實現彼此間的競爭。

多元競爭的重要意義在于實現優勝劣汰，除了搭建多元政策思想產品的展示和交流平臺，更為重要的是暢通供需雙方之間的交換渠道，使政策思想產品在生產和傳播之后得以進入消費的環節。近年來智庫建設的一項重要配套就是建立穩定的供需對接渠道，比如由全國社會科學規劃辦公室主辦的《國家高端智庫報告》和教育部設立的《教育部簡報（大學智庫專刊）》。政策思想產品傳播和消費渠道制度化和經常化之后，配套的獎勵措施也得以制度化，不少高校將入選這種智庫專刊的政策研究成果納入獎勵和職稱評定標準。

然而，這種制度化了的渠道依然具有排他性，非國家高端智庫試點單位不能進入《國家高端智庫報告》渠道，非高等教育系統的個人和機構也很難利用《教育部簡報（大學智庫專刊）》的渠道。對于遠離權力中心的社會智庫來說，通過政府主導開放的這些渠道直接對政府決策產生影響十分困難。但是，處于圈層結構最外圍的社會智庫對社會公眾的利益訴求變化十分敏感，且具有較為寬松的制度環境進行政策知識的生產、整合、傳播，加之新媒體技術的發展，通過媒體渠道影響社會公眾，創設公共議程，從而間接地對政府決策施加影響就成為了社會智庫的重要傳播策略。根據CKNI的報紙數據庫，以智庫為主題的報紙文章從2013年開始穩步增長，并在2015年激增。許多主流媒體紛紛設立智庫專欄或者專版，利用自身的資源優勢和運作能力為政策思想市場的供需雙方搭建新型的交流渠道。

4.政策思想市場的價值信號

多元競爭是為了實現優勝劣汰，孰優孰劣則由政策思想產品的價值決定，這些價值信號判定政策思想市場的競爭結果，并指導著政策思想產品的生產、傳播和消費活動。在以往封閉的決策模式中，政府部門的主觀判定作為政策思想產品的唯一評判標準，構成了政策思想市場的價值信號，然而這種信號是不明確的，一件政策思想產品得到批示或者采納有可能是因為它具有科學性，也有可能因為它迎合了決策者的政策偏好，更有可能因為它最有效地平衡了官僚系統里的部門利益。以批示或者采納傳達出來的價值信號具有模糊性，不能有效地指導政策思想市場的生產活動，甚至把部分政策思想生產資源轉移到猜測和迎合決策者的主觀意圖之上。

智庫建設的最終目的不是“智庫熱”本身，而是大浪淘沙后最終建成50~100家高端智庫，形成穩定有序的政策思想市場。市場機制的有序運行則離不開有效的價值信號，能夠靈敏地反映供需關系的變化，引導政策知識生產資源的有效配置。近年來的智庫建設熱潮從3個層面上明確了政策思想市場的價值信號。首先，《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》明確了智庫的功能和定位。其次，智庫建設的熱潮帶動了智庫研究的熱潮，其中的一個重點研究內容就是智庫評價，包括零點集團、上海社科院、中國社會科學評價中心都先后著手進行智庫評價指標設計，把宏觀上的功能定位細化到了具體的衡量指標。最后，在實際操作層面也從單一的批示和采納發展到多元的價值信號體系，打破了政府部門在政策思想產品價值判定中的絕對主導地位。比如《教育部簡報（大學智庫專刊）》引入專家評審制度，并把評審意見反饋到供給方，由此傳達清晰的價值信號。上海高校智庫建設主打“咨政、啟民、育才”，其智庫建設考核指標除了批示和采納，還包括媒體發表、人才培養等詳細指標。而在自媒體時代，政策思想供給方借助新媒體技術與社會公眾進行即時溝通，其政策思想產品在媒體上的閱讀量、轉發量等數據也構成了清晰明確的社會評價信號。

政策思想市場的價值信號從單一的政府部門主觀評價發展為多元的價值信號體系，能更加清晰地傳遞政策思想市場里的供求變化，指導政策思想生產資源的配置，從而達到政策思想市場的均衡。而且，多元的價值信號體系也與政策思想市場的圈層結構相適應，處于不同位置的智庫機構可利用自身資源和制度上的相對優勢集中占領局部政策思想市場，最終形成布局合理的智庫群體，也形成運行有序的政策思想市場。

總結與討論

本文論證了一個具有內部多元主義特征的政策思想市場伴隨著智庫建設的推進而逐漸培育起來。智庫建設首先確立了政策思想供給方的主體地位，使資金、智力、信息等資源得以組織起來并進行制度化的政策思想生產。作為需求方的政府主導了這一過程，這就決定了政策思想市場的供需關系不同于一般的產品市場，以政府權力為中心，不同類型的供給方呈現圈層結構分布，并由于其所處位置的不同享有不同的資源和制度空間，從而使得生產的政策思想產品也呈現多元化的特征。這些多元的政策思想供給通過智庫建設熱潮中的智庫活動得到展示、交流和競爭，脫穎而出的政策思想產品也通過智庫建設中配套的供需交流渠道完成最終的消費環節。這一系列政策思想的生產、傳播和消費活動的有序進行離不開有效的價值信號，智庫建設通過政府文件、智庫研究、實際操作3個層面確立了政策思想市場的多元價值信號體系，以圖指導政策思想生產資源的有效配置，形成穩定的政策思想市場機制。

然而，必須指出的是，中國的智庫建設和政策思想市場均處于起步階段，雖然智庫建設的許多措施都有助于政策思想市場的培育和發展，但落實起來依然存在偏差。在現階段，政府主導作用的滲透在政策知識生產系統里依然明顯，社會智庫的力量還很弱小，不同圈層之間、供需雙方之間的交流交換渠道依然有待進一步的開放。隨著智庫建設和政策思想市場的發展，主導這一進程的政府如何逐步抽離，劃清政策思想市場供給方和需求方的界限，如何彌合不同圈層之間的信息差距，使不同的供給者平等地參與政策思想市場，如何發揮多元價值信號的作用，引導政策知識生產資源的合理配置，實現差異化發展，這些都是智庫建設下一步需要考慮的問題，也是新生的政策思想市場得以發展并穩定運行需要解決的問題。

（楊沐系華南理工大學公共政策研究院執行院長，鄧淑宜系華南理工大學公共政策研究院研究助理；摘自《智庫理論與實踐》2016年第5期）