中國(guó)復(fù)合民主的價(jià)值及其優(yōu)化邏輯

文/張明軍 易承志

中國(guó)復(fù)合民主的價(jià)值及其優(yōu)化邏輯

文/張明軍 易承志

民主是人類社會(huì)孜孜以求的美好價(jià)值和實(shí)踐目標(biāo)。從詞源來看，民主言簡(jiǎn)意賅地回答了政治學(xué)兩個(gè)最為基本的問題：一是權(quán)力從哪里來，二是權(quán)力到哪里去。盡管民主的詞源涵義簡(jiǎn)潔明晰地強(qiáng)調(diào)權(quán)力在來源上承自人民，但在權(quán)力行使上民主往往是多種形式或形態(tài)的復(fù)合存在。中國(guó)特色社會(huì)主義民主作為中國(guó)的復(fù)合民主既具有民主的一般性，又體現(xiàn)了其特殊性。

中國(guó)復(fù)合民主的價(jià)值

中國(guó)復(fù)合民主的價(jià)值包含幾個(gè)方面。

（一）復(fù)合民主中的協(xié)商民主消解了民主整體運(yùn)行的阻力。民主誠(chéng)然是一種可欲的理想目標(biāo)，但民主的實(shí)踐運(yùn)行往往并不是一帆風(fēng)順的，而經(jīng)常會(huì)因?yàn)榉磳?duì)遭遇阻力。促進(jìn)社會(huì)主義民主的持續(xù)發(fā)展需要盡量減少民主運(yùn)行遇到的阻力。票決民主強(qiáng)調(diào)偏好簡(jiǎn)單匯聚和多數(shù)決定的利益訴求表達(dá)和整合方式體現(xiàn)了明顯的剛性，或許比較適合于社會(huì)成員利益和觀點(diǎn)分化不大的同質(zhì)性社會(huì)，但對(duì)于改革日益深化過程中的轉(zhuǎn)型社會(huì)，由于社會(huì)成員的觀念分化、利益分歧和利益沖突疊加在一起，致使票決民主的利益訴求和整合日益出現(xiàn)包容性不足的局限。經(jīng)由協(xié)商促成的偏好轉(zhuǎn)換和共識(shí)形成，不僅有利于減少社會(huì)成員間的利益分歧和利益沖突，擴(kuò)大其利益共識(shí)和利益包容性，從而弱化代議制面對(duì)的客觀條件對(duì)民主運(yùn)行帶來的阻力；而且有利于增強(qiáng)社會(huì)成員在面對(duì)面對(duì)話、相互說理中對(duì)于他人觀點(diǎn)的理解、包容和由此達(dá)成決定的共識(shí)，從而克服代議制自身局限性對(duì)民主運(yùn)行帶來的阻力。

（二）復(fù)合民主中的票決民主保障了民主的合法性。合法性是任何政治體系維持自身生存和實(shí)現(xiàn)不斷發(fā)展的基本前提，而全面充分的合法性則不僅要求應(yīng)當(dāng)使政治體系的成員產(chǎn)生和堅(jiān)持一種認(rèn)同為正當(dāng)?shù)男拍睿乙筮@一信念成為一種事實(shí)層面的認(rèn)同。只有這樣，政治體系才能真正獲得合法性，而且合法性才會(huì)持久存在。對(duì)于民主也是如此，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主所內(nèi)涵的票決民主和協(xié)商民主兩種形式中，如果說協(xié)商民主通過理性、審慎的協(xié)商促進(jìn)了成員對(duì)彼此的理解和共識(shí)的擴(kuò)大，在此基礎(chǔ)上增強(qiáng)了對(duì)決定正當(dāng)性的認(rèn)同從而提高了規(guī)范層面的合法性，那么票決民主則在提升經(jīng)驗(yàn)層面的合法性上更有優(yōu)勢(shì)。在協(xié)商的基礎(chǔ)上，票決將協(xié)商追求的規(guī)范合法性與經(jīng)驗(yàn)合法性實(shí)現(xiàn)了有機(jī)的結(jié)合和統(tǒng)一。

（三）協(xié)商與票決的復(fù)合彰顯了民主的意義。協(xié)商民主與票決民主的復(fù)合，既有力保障了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的品質(zhì)，也充分彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的意義。在社會(huì)主義民主政治實(shí)踐中，協(xié)商民主與票決民主都有廣泛的應(yīng)用。現(xiàn)實(shí)政治生活中，協(xié)商民主與票決民主相互結(jié)合，為人們參與公共事務(wù)提供了復(fù)合的保障。而現(xiàn)實(shí)政治生活中兩種民主形式也各有不同的制度依托。其中，票決民主以人民代表大會(huì)制為基本制度載體，協(xié)商民主以政治協(xié)商制度為基本載體。在社會(huì)主義民主政治實(shí)踐中，協(xié)商與票決的復(fù)合，有利于走出傳統(tǒng)民主政治中協(xié)商與投票的脫節(jié)，更好地實(shí)現(xiàn)了多數(shù)原則與共識(shí)原則、程序合法性與實(shí)質(zhì)合理性、個(gè)人理性與公共理性的統(tǒng)一，更好更完整地彰顯了民主的意義。

中國(guó)復(fù)合民主的特征

中國(guó)復(fù)合民主是協(xié)商與票決的結(jié)合。但此種結(jié)合不是1+1=2的簡(jiǎn)單銜接，而是協(xié)商之中蘊(yùn)含著為票決奠定基礎(chǔ)的元素，票決之中又體現(xiàn)協(xié)商成果的價(jià)值和意義。兩者有機(jī)互動(dòng)構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一的整體，彰顯了自身鮮明的特征。

（一）協(xié)商先行，票決跟進(jìn)。協(xié)商與票決是踐行中國(guó)特色社會(huì)主義民主的兩種重要形式，兩者不能相互取代。在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治實(shí)踐中，協(xié)商與票決的先后順序是明確的，即協(xié)商先行，票決跟進(jìn)。倡議主體在對(duì)票決結(jié)果不明確的情況下，為尋求擴(kuò)大共識(shí)的理性，積極主動(dòng)地與參與票決的其他主體協(xié)商。此種協(xié)商可稱為主動(dòng)協(xié)商。實(shí)際上，這不僅僅意味著票決在流程上后于協(xié)商，而且意味著如果協(xié)商不能較好地解決分歧，擴(kuò)大共識(shí)，那么票決就有可能暫緩或者推遲至法定的最后期限，以使票決前能夠通過繼續(xù)協(xié)商，消除分歧，形成基本共識(shí)。

（二）協(xié)商預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度決定票決的實(shí)施及其范圍。協(xié)商民主與票決民主都是保障人們參與公共事務(wù)的重要渠道。在中國(guó)復(fù)合民主的框架內(nèi)，協(xié)商民主作為民主的一個(gè)環(huán)節(jié)一般在票決之前進(jìn)行，只有通過協(xié)商形成了較廣的共識(shí)才進(jìn)行票決。值得注意的是，這里說的協(xié)商在票決之前進(jìn)行，并非意味著協(xié)商之后一定立即進(jìn)行票決，也不意味著在進(jìn)行一個(gè)階段或一次協(xié)商之后就進(jìn)行票決。而票決究竟是否實(shí)施、何時(shí)實(shí)施以及其在什么范圍內(nèi)實(shí)施，是由協(xié)商預(yù)期目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度決定的。一方面，經(jīng)過協(xié)商形成共識(shí)之后，票決應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，對(duì)于經(jīng)過協(xié)商未能達(dá)成共識(shí)的，如果有法定表決時(shí)間，在法定表決時(shí)間之前，理應(yīng)繼續(xù)采用懇談、交流、商議的政治行為；而如果沒有法定表決時(shí)間，可以暫緩?fù)镀薄?/p>

（三）協(xié)商具有解決內(nèi)容的實(shí)質(zhì)功能，票決具有形式的合法性意義。協(xié)商民主和票決民主都是民主的重要表現(xiàn)形式，但兩者的功能和側(cè)重點(diǎn)顯然是不同的，其中協(xié)商具有解決內(nèi)容的實(shí)質(zhì)功能，票決更多具有形式的合法性意義。這是因?yàn)椋瑓f(xié)商民主強(qiáng)調(diào)受到?jīng)Q定影響的主體或其代表通過理性、公開、平等、審慎的協(xié)商、討論、交流，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換和共識(shí)的擴(kuò)大。在這一過程中，主體間各自陳述理由，理性溝通，由不了解到逐漸了解，由不理解到增進(jìn)理解，分歧逐漸縮小，共識(shí)逐漸達(dá)成。共識(shí)的達(dá)成意味著主體間實(shí)現(xiàn)了相互理解，形成了公共理性。由于共識(shí)是通過深入討論、理性協(xié)商達(dá)成的，因而往往體現(xiàn)了利益的包容性、內(nèi)容的科學(xué)性與合理性。這使得協(xié)商結(jié)果獲得了一種實(shí)質(zhì)合理性。與協(xié)商民主不同，票決民主強(qiáng)調(diào)通過投票表決的方式，遵循少數(shù)服從多數(shù)的原則來達(dá)成決定，從而獲得合法性。由此也可以看出，協(xié)商民主與票決民主在功能上有不同的側(cè)重點(diǎn)。協(xié)商民主更多彰顯了一種實(shí)質(zhì)合理性的功能，而票決民主則更多體現(xiàn)了一種形式合法性的功能。

中國(guó)復(fù)合民主運(yùn)作的實(shí)踐及局限

協(xié)商民主和票決民主是中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的表現(xiàn)形式，在實(shí)踐中由協(xié)商民主和票決民主構(gòu)成的復(fù)合民主在多個(gè)層面和領(lǐng)域得以快速推進(jìn)，體現(xiàn)了強(qiáng)勁發(fā)展的活力。然而，中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主在實(shí)踐中的運(yùn)作，尚有一些問題需要進(jìn)一步的探究和完善。

（一）協(xié)商民主運(yùn)作的制度化程度需進(jìn)一步規(guī)范

協(xié)商民主制度化不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是協(xié)商民主地位和功能有效落實(shí)的基礎(chǔ)和前提。與制度化對(duì)協(xié)商民主地位和功能落實(shí)呈現(xiàn)出的重要性還不相稱的是，當(dāng)前協(xié)商民主的制度化程度依然較低，亟待進(jìn)一步提升。一是協(xié)商民主的法制建設(shè)較為滯后。例如，就協(xié)商民主的內(nèi)容而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題和群眾利益相關(guān)的實(shí)際問題，都是協(xié)商民主的內(nèi)容，這為推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展指明了基本的方向。但哪些屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題？哪些屬于群眾利益相關(guān)的實(shí)際問題？尚缺失配套的立法予以較為明確的規(guī)定，導(dǎo)致協(xié)商民主的具體內(nèi)容缺乏明確的界定。二是協(xié)商民主的程序保障缺失。當(dāng)前協(xié)商民主實(shí)踐中程序還沒有受到足夠的重視，程序保障仍然存在較多的缺失，協(xié)商民主應(yīng)該包括哪些環(huán)節(jié)？遵循什么樣的流程？環(huán)節(jié)和流程間的先后次序如何？每一個(gè)環(huán)節(jié)和流程應(yīng)該運(yùn)用什么樣的方式，采取哪些措施？仍然不夠清晰，更未上升為制度性的規(guī)范。此種情勢(shì)對(duì)于協(xié)商民主的規(guī)范化推進(jìn)和持續(xù)發(fā)展具有顯著的消極制約作用。

（二）票決民主的內(nèi)容需要進(jìn)一步甄別

票決民主是民主的最基本體現(xiàn)形式，更是中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的重要實(shí)現(xiàn)渠道。毋庸置疑，隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)，票決民主的形式在實(shí)踐中不斷豐富，制度建設(shè)也日臻成熟，但從整體和深層分析，票決民主的內(nèi)容仍然不夠清晰。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是對(duì)于票決民主的具體內(nèi)容仍然不夠明確。例如，對(duì)于哪些事項(xiàng)屬于重大事項(xiàng)缺失明確的界定，導(dǎo)致地方對(duì)于重大事項(xiàng)沒有具體的制度化標(biāo)準(zhǔn)。同樣，人事決定方面也存在類似的情況，一些重要的人事決定因?yàn)榻缍?biāo)準(zhǔn)的模糊也被排除在票決的內(nèi)容之外，而一些非重要的人事任免則被納入票決議程，影響了決策的質(zhì)量。二是票決內(nèi)容與前置協(xié)商程序出現(xiàn)分割。一些經(jīng)由協(xié)商依然分歧較大的重大事項(xiàng)或重要人事任免問題，本應(yīng)暫緩提交票決，但現(xiàn)實(shí)中依然有部分地方領(lǐng)導(dǎo)不顧重大事項(xiàng)或重要人事任免在票決前進(jìn)行醞釀或討論的要求，在存有重大分歧的情況下強(qiáng)行進(jìn)行票決，明顯違背了復(fù)合式民主的基本精神和原則要求。

（三）協(xié)商與票決互為替代的行為需要漸次改善

近年來，盡管協(xié)商民主和票決民主作為中國(guó)復(fù)合民主的兩種表現(xiàn)形式都日益受到重視，但協(xié)商民主和票決民主在實(shí)踐中卻存在相互混用或替代的問題。這里主要可以歸結(jié)為兩種情況：一種是票決沒有及時(shí)在協(xié)商之后跟進(jìn)，使得本應(yīng)進(jìn)行的票決程序沒有進(jìn)行；另一種是以票決代替協(xié)商。本應(yīng)該進(jìn)行的協(xié)商沒有及時(shí)展開，而是直接以票決程序取代協(xié)商。例如，一些地方對(duì)重大工程項(xiàng)目、征地拆遷等密切關(guān)系民生、群眾反映強(qiáng)烈的問題，在決策之前沒有與利益相關(guān)主體進(jìn)行協(xié)商，或者協(xié)商涵蓋的主體范圍過于狹窄，或者協(xié)商過程不充分，由地方黨組織常委會(huì)或人大常委會(huì)及地方政府行政首長(zhǎng)辦公會(huì)直接票決，導(dǎo)致群眾反映突出的問題沒有得到解決、利益矛盾非但未能化解甚至激化的現(xiàn)象，致使協(xié)商的價(jià)值功能難以體現(xiàn)和發(fā)揮。上述兩種情況均模糊了協(xié)商民主和票決民主兩者的關(guān)系，也影響了協(xié)商民主和票決民主的進(jìn)一步發(fā)展。

優(yōu)化中國(guó)復(fù)合民主的基本邏輯

中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主彰顯的重要價(jià)值及當(dāng)前存在的局限決定了對(duì)復(fù)合民主進(jìn)行優(yōu)化的必要性。在綜合考量中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主實(shí)踐運(yùn)作的基礎(chǔ)上，需要從提高復(fù)合民主參與主體的多元性、增進(jìn)協(xié)商民主的法治化程度、漸進(jìn)拓展票決民主的范圍和深度以及提升協(xié)商與票決的銜接度四個(gè)方面著力推進(jìn)。

（一）提高復(fù)合民主參與主體的多元性

無論是協(xié)商民主形式還是票決民主形式，其民主的績(jī)效發(fā)揮與主體密切相關(guān)。近年來，協(xié)商民主與票決民主的參與主體都在不斷成長(zhǎng)，但復(fù)合民主的參與主體依然存在不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求、構(gòu)成不夠優(yōu)化的問題。優(yōu)化參與主體的構(gòu)成，關(guān)鍵是提高參與主體的多元性，通過參與主體的多元利益表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)不同階層、職業(yè)和群體利益的最大惠顧。其實(shí)現(xiàn)的路徑為：一是應(yīng)該基于復(fù)合民主的具體形式來確定參與主體。不同的民主形式對(duì)參與主體的要求需要有所區(qū)別，應(yīng)根據(jù)復(fù)合民主的討論議題及具體形式來最大限度地?cái)U(kuò)大參與主體。二是適度擴(kuò)大參與主體的涵蓋面。無論是協(xié)商民主還是票決民主均會(huì)涉及到大量社會(huì)成員的切身利益，因而只有擴(kuò)大參與主體的涵蓋面，才能使民主決定更好地反映廣泛的社會(huì)利益。三是應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)參與主體對(duì)外在社會(huì)環(huán)境變動(dòng)的回應(yīng)性。當(dāng)前，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深化，社會(huì)環(huán)境也在經(jīng)歷持續(xù)快速變動(dòng)，原有的社會(huì)群體不斷出現(xiàn)分化，新的社會(huì)群體不斷出現(xiàn)，對(duì)于社會(huì)群體的變化，應(yīng)當(dāng)在復(fù)合民主參與主體的構(gòu)成中有及時(shí)的反映，以更好地促進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的發(fā)展。

（二）增進(jìn)協(xié)商民主的法治化程度

近年來協(xié)商民主的實(shí)踐表明，其法治化進(jìn)程已經(jīng)取得初步成效，然而，與中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的發(fā)展要求相比，協(xié)商民主法治化程度仍然需要提升。那么，增進(jìn)協(xié)商民主的法治化程度何以可能？一是應(yīng)當(dāng)塑造協(xié)商民主有效運(yùn)行的法治理念。要推進(jìn)協(xié)商民主法治化，執(zhí)政黨、政府和社會(huì)公眾都應(yīng)當(dāng)樹立協(xié)商民主法治理念，尤其是執(zhí)政黨和政府應(yīng)當(dāng)率先樹立和倡導(dǎo)協(xié)商民主的法治理念。二是應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)商民主有效運(yùn)行的法制建設(shè)。法制建設(shè)是協(xié)商民主法治化的基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)以憲法為首要保障、以專門法律法規(guī)為核心內(nèi)容、以各種地方性法規(guī)和規(guī)章等規(guī)范性文件為有力支持的協(xié)商民主法制體系。三是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建協(xié)商民主有效運(yùn)行的法治機(jī)制。法治機(jī)制是協(xié)商民主法治化的核心體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有助于法制從文本向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)換的法制機(jī)制，包括嚴(yán)格執(zhí)法、自覺守法、積極護(hù)法等相互銜接的具體機(jī)制。四是應(yīng)當(dāng)培育協(xié)商民主有效運(yùn)行的法治文化。

（三）漸進(jìn)拓展票決民主的范圍和深度

在著力推動(dòng)協(xié)商民主不斷進(jìn)步的同時(shí)，漸進(jìn)有序地?cái)U(kuò)大票決民主的范圍和深度，是提升中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主向高度邁進(jìn)的必然要求。一是應(yīng)有序拓展票決民主的范圍。隨著社會(huì)重大事項(xiàng)邊界的擴(kuò)大，票決民主的范圍也應(yīng)相應(yīng)拓展。二是應(yīng)逐漸拓展票決民主的深度。票決民主的高質(zhì)量運(yùn)行當(dāng)然既要求將票決建立在理性協(xié)商的有力支撐之上，在票決之前，先進(jìn)行廣泛的信息了解、協(xié)商溝通，然后再進(jìn)行投票決定，以拓展共識(shí)；也要求不斷拓展參與主體的范圍，使票決能夠在參與主體最廣泛的層面上進(jìn)行，以最大程度擴(kuò)大票決的代表性；但票決民主的高質(zhì)量運(yùn)行更離不開其深度的不斷拓展，使重要事項(xiàng)均能在票決的框架下決定。這不僅對(duì)于增強(qiáng)票決民主的合法性至關(guān)重要，而且對(duì)于提升票決議題的科學(xué)性非常關(guān)鍵。

（四）提升協(xié)商與票決的銜接度

一是應(yīng)當(dāng)保持議題的一致性。如果協(xié)商與票決的議題不一致，在票決之前進(jìn)行的協(xié)商就不能為票決提供理性共識(shí)的支持，而后續(xù)跟進(jìn)的票決也不能將協(xié)商取得的共識(shí)固定下來，從而協(xié)商和票決必然出現(xiàn)脫節(jié)的情況。因此，只有保持協(xié)商與票決的主題不變，才能將兩者相互銜接起來，成為同一完整民主過程中的兩個(gè)不同環(huán)節(jié)。

二是應(yīng)當(dāng)保證時(shí)間的連續(xù)性。在協(xié)商目標(biāo)完成后應(yīng)盡快按照法定程序進(jìn)行票決，促成協(xié)商與票決有機(jī)銜接，這不僅是協(xié)商民主和票決民主自身的要求，也關(guān)系到復(fù)合民主的效率。

三是應(yīng)當(dāng)合理確定參與主體資格。協(xié)商主體一定包括參與票決的主體，但票決的主體不一定包括協(xié)商主體。而哪些協(xié)商主體能參與票決，關(guān)鍵取決于是否具有票決的既定資格。

四是應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)復(fù)合民主運(yùn)作的整體規(guī)范性。雖然協(xié)商民主與票決民主兩者共同構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的統(tǒng)一整體，但在實(shí)踐中，兩者的運(yùn)作具有順序之別，加上運(yùn)作所依據(jù)的是各自不同的制度體系，造成了復(fù)合民主的分散化，不利于中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主整體績(jī)效的提升。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)站在中國(guó)特色社會(huì)主義復(fù)合民主的整體高度，通盤考慮，建立復(fù)合民主的整體制度體系。

（作者系華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；摘自《政治學(xué)研究》2017年第2期）