國家監察委員會改革方案之辯正：屬性、職能與職責定位

文/魏昌東

國家監察委員會改革方案之辯正：屬性、職能與職責定位

文/魏昌東

為避免落入現代化進程中的腐敗“陷阱”，徹底擺脫腐敗治理的困局，我國全面啟動了以反腐體制創新為核心的監察委員會制度改革。作為“21世紀中國最為重大的政治體制改革”，監察委員會改革迫切需要破解屬性定位、職責定位與職能的法律資源配置等基礎問題。

國家監察委員會屬性定位之理論辨正

監察委員會的屬性定位是監察體制改革的首要問題。現行改革方案將監察委員會的屬性定位為“國家反腐敗工作機構”，這一定位是否契合于現代監察權的定位與職責要求，值得研究。

（一）現代監察權的品性選擇與基準定位

1．作為現代公共權力“第四權”的監察權。在國家權力結構體系中創立監察權、建構監察制度，是人類步入自主發展階段以來國家治理與社會發展的一項重要實踐。監察制度的有效運行，奠定了監察權“第四權”的品性。集權制與民主制是中外國家創設權力體系的兩大根基，法律文化與政治基礎的差異，派生出監察權起源的兩大主要范型。19世紀初葉，西方現代監察制度在瑞典濫觴后，獨立監察權走上歷史舞臺，成為在傳統議會監督之外一項有力的制衡機制，并在發展中形成了國會監察使制度和獨立監察權制度兩大支脈。

2．現代監察權制度的基本內容與定位選擇。國會監察使的職能在創立之初僅涉及調查權及部分糾舉權，對行政誤失及怠忽職守一般只有建議改正之權，并無強制、懲戒及正式制裁的權力。在監察權擴張的歷史趨勢下，“行政監察”始終是監察制度的起源與主要功能，從消極面而言，負責監督行政機關違法失職行為，以達到澄清吏治、肅貪防腐的目的；從積極面而言，可以促進良好行政和行政效率，維持行政正義。獨立監察權制度下的監察權配置與定位，較之于設定之初已有較大調整，但“監察權負責監督政府施政及制衡政府權力，防止政府及官員違法失職”的基本定位，未發生變化。

（二）監察權屬性與中國監察委員會定位之思考

監察權在社會發展中走出了一條以扼止公權濫用為起步，以推進權力善治、權力維護為使命的成長之路，成為促進現代政府“廉能、善治”的保障機制。監察權屬性定位原理對于我國監察委員會改革具有重要借鑒意義：

1．監察委員會“國家反腐敗工作機構”的定位失準，有待調整。監察委員會改革是中國特色社會主義新型權力構架建設的積極嘗試。盡管改革動因在于推進國家腐敗治理戰略的需要，但是，若將監察委員會定位為單純的“國家反腐敗工作機構”，難免存在理論缺陷，表現為：

（1）否定了監察委員會的“對事監督權”，造成監察權作用場域退縮、權力固有屬性變化，造成監察權在公權力“為權不為”“為權不彰”與“為權低效”時的無能為力。（2）導致監察委員會面向選擇失當。在權力的價值系統中，監察權的消極面向是防止政府濫用權力，制止權力腐敗運行；而積極面向則在于，促進政府效能，保障人民權益，實現國家善治。“國家反腐敗工作機構”的定位，僅滿足了監察權的消極面向需要，改革成果僅守住了監察權運行的底線，無法實現“兩個面向”的統一。（3）現代監察權的誕生是對行政權擴張與腐敗情勢的回應，監察權的“第四權”定位是國家人權觀念確立與進化的標志，監察權擴張的背后，是從權力制衡中衍生出權利保障需求，監察權的終極目的是保障國民權益。（4）導致監察委員會在職能定位上對調查權與處置權的過分倚重，及對監督權資源配置的不足，國家腐敗治理策略并未因監察委員會的建立而發生根本調整。

2．監察委員會改革的目標是激活監察權促進公權“廉能、善治”的能力。懲戒腐敗、防范權力怠失，是現代監察使制度的直接肇因，強化監察權在促進公權規范運行與推進政府治理中的作用，則是監察權的新目標。監察委員會作為推進公權善治的專門機制，對作為其本原職能的“反腐敗”當然應給予最充分的關注，但墨守于此，卻不能達至最佳治理效果。當下中國的腐敗治理要加速實現“三大轉型”。（1）在價值定位上，實現由“反腐敗”向“腐敗治理”的轉型。將腐敗治理納入國家治理、社會治理的總系統，全面推進中國“公共權力進化運動”，建構權力透明、規范運行的制度體系。（2）在觀念與制度配套上，實現由腐敗懲治向腐敗防范的轉型。推進公權凈化，將對腐敗已然結果的懲治性處分，轉變為腐敗治理的誘因本位導向。（3）在治理范圍上，實現由防范有形、直接腐敗，向防范無形、間接腐敗的轉型。調整國家治理戰略中的“腐敗”定義，將防范一切公權利益沖突作為腐敗治理戰略的新定位。

國家監察委員會職權定位之理論辨正

監察委員會的職權定位是監察體制改革的關鍵。現行改革方案對監察委員會的職權定位設定了“對人監察”原則。

（一）監察委員會職權范圍與監督途徑改革方案之評價

1．與強化監察委員會監察職能的改革方向難相吻合

創建監察委員會的目標在于，在外延上，整合反腐敗的資源力量，實現反腐敗力量“一體化”，擴大監察對象范圍，實現監察全覆蓋；在內涵上，實現反腐資源的功能再造、機制再造與協同推進，建立集中、統一、權威、高效的監察體系。從歷史經驗和改革目標來看，監察委員會改革當以增強履職能力為立足點與出發點，實行增量改革，增加監督職能，擴大監督渠道應當成為改革的基本導向。減少監察途徑的規定與改革目標之間難相吻合。

2．回避了中國腐敗治理的首要難點與重大問題

盡管如此，廣州教育也面臨著時代發展與城市發展的雙重挑戰，面臨著中國教育普遍問題和廣州教育特殊問題的雙重壓力，面臨著教育優質均衡發展和人才成長多樣化的雙重需求。為有效應對挑戰、充分滿足需求、穩健發展教育，2011年以來，廣州以“好教育”作為教育的發展目標與前進方向，不斷挖掘其內涵，不斷擴大其外延，不斷尋找好教育的突破口與創生點，不斷將對好教育的思考和實踐推向縱深，廣州教育由此邁上新的臺階，為“辦好人民滿意的教育”交上了一份讓人民滿意的答卷。

中國腐敗治理30年最深刻的教訓在于，腐發于權、敗發于首、癌變擴散、久攻難克，面對改革開放進程中行政權力擴張、滲透至社會管理方方面面的現實，未能采取有效的先置性措施，科學地建立權力生成、分配、運行與監督的有效機制。將權力運行的所有程序而非僅僅是結果透明于權力體系之外，將權力制約機制引入權力體系之中，是攻克“癌中之癌”的關鍵。監察委員會“對事監察權”是破解痼疾的治本之道。通過將外部監督權引入權力運行過程，形成對權力與權力者的有效制約，才能更新“不能腐”與“不敢腐”的基礎，真正塑造與構建“不愿腐”的社會文化與環境。

3．壓縮監督職權將降低監察委員會的監察效能

（1）“對事監督權”是現代監察權制度的核心

權力分配與運行的過程性控制障礙與權力遭濫用后的發現障礙，是中國腐敗治理的困局之一。實現對權力運行的過程性與結果性控制，將大為提升國家腐敗治理能力。由于尚未建立起全面的權力系統監督機制，目前反腐機關的案件線索只能通過公眾糾舉、巡視、審計等途徑獲取。廣泛開辟監督公權正當運行的通道，必須依靠專司監察之責的獨立機關，通過強化對公共機構行使公權力的行為、過程與結果的評估性監督，形成“聚光燈”效應，促使一切公權行使者確立敬畏權力、嚴守規范運行的意識與觀念。

（2）“對事監督權”是實現“對人監督權”的關鍵

拓寬公權濫用、非法行使的發現渠道，關鍵是設定有效的觀測通道，實現公權的外部化觀察，評估公權機構行使公權的合規性與程度、制定的規范性文件、作出的決策以及所產生的后果的正當性，是實現權力運行的過程性控制基礎。強化“對事監督權”，嚴格管控公權運行過程與外部監督，建立公權執法與效能評估制度體系。

（二）完善監察委員會職權范圍的立法建議

監察委員會改革中的職權范圍設定，有必要把握三個關鍵要素：

2．監察委員會“對事監督權”必須細化權力的內容：（1）“對事監督權”的對象是各級行政機關與中國共產黨領導機關；（2）“對事監督權”的內容，包括執法監督權、重大決策監督權與效能監督權。“對事監督權”的核心，是對行政機關的執法監督權和執政黨的決策監督權。“對事監督權”的重點，是對監察對象的效能監督權。行政監督的重要職能是督促政府工作人員依法行使行政權力，提高行政效率。效能監督是廉潔監督的重要評價對象，違背效能原理的權力行使，可能是權力腐敗的征兆。

3．監察委員會行使“對事監督權”的法律機制設計。法治原則要求監察委員會行使“對事監督權”必須獲得法律授權，因此有必要在憲法與國家監察法中明確相關內容。（1）“對事監督權”的法律職責，是依法、依紀對同級及下級行政機關、中國共產黨的機關公權履行情況行使全面的監察職權。（2）“對事監督權”的法定范圍，是行政機關、中國共產黨的機關因行使國家權力而作出的決定、規范性文件及重大決策事項。（3）“對事監督權”的行使方式，是綜合運用事前、事中監督，加強文件廉潔性、合法性審查，創設重點環節現場監督等方式，建立公權運行方案合規報告、運行結果備案、裁量運行備案、變更公權行使條件備案等制度。（4）“對事監督權”的保障機制。“對事監督權”依賴于體系化的監督制度，必須構建公權運行監督“合規計劃包”（包括經監察委員會評估的權力清單、權力程序清單、權力負面清單）、“一把手”權力清單與裁量權行使規則制度、公權運行規程查閱制度、公權運行結果當事人、利害關系人通告與查閱制度。（5）“對事監督權”的后果機制。行政機關、黨的機關怠于履行防范權力腐敗風險義務的，監察委員會有權對其首長行使責任追究的權力。對怠于履行監察職責、造成嚴重后果的，監察委員會首長應依法追責。

國家監察委員會職能定位之理論辨正

（一）監督職能是國家監察委員會的第一職能

“監督、調查、處置”權是改革方案所確定的監察權內容，其中，監督職能是第一職能，其與調查、處置職能具有明顯的功能差異。腐敗的根本治理，必須確保監督職權處于“優先、優位、優能、優勢”地位，判斷監察權真正有效運行的標準，是監督職權的止腐、防腐成效，而非調查與處置權的行使狀況。

（二）全面激活國家監察委員會監督職能的意義

1．切中了腐敗治理深陷困局、重疴難醫的根源與最大現實。“重懲治、輕防范”“重查處、輕監督”“調查處置權分散而監督權極弱”，是改革開放以來腐敗治理的教訓所在，監督權“低、散、窄、軟、松”，直接導致腐敗紀錄屢被刷新、官員“昨日臺上反腐敗、明日因腐被嚴懲”“大面積、塌方式腐敗”的嚴峻局面。國家應將推行監察體制改革的目標設定為提高監督權的運行能力。

2．促進腐敗治理理念由消極治理向積極治理的徹底轉型。20世紀80年代以來的中國腐敗治理，因無法觸及腐敗的生成之根，仍屬消極治理主義理念導向下的治理。積極治理主義作為一種全新的腐敗治理理念，核心主旨在于，立基于權力生成、分配與運行的全過程，建構腐敗治理的法律監督體系，圍繞權力的限制、嚴格監督下的運行，以及權力透明與濫用懲治，建構起全面、系統的治理體系。

3．促進腐敗治理目標由治標向治本的決定性、根本性轉變。將對濫權者的嚴懲轉向對權力濫用的嚴管，由被動控制權力者轉向主動監督、透明權力，是先現代化國家腐敗治理的最大經驗。優位的監督職能、優先的監督職權，確保發揮對權力的治理功能，實現腐敗治理由治標向治本的轉變。治本性腐敗治理的標志是：建立起了權力正當運行的法律機制與規范體系；動態的權力運行監督機制與規范體系；促進了“不能腐”“不愿腐”局面的形成。

（三）激活監察委員會監督職能的有效路徑

監察委員會試點解決了監察權獨立、權威與體系性不足的問題，廣泛的程序性權力配置增強了監察能力，然而，缺乏有效的監督機制，提升監督能力只是一句空話。因此，有必要根據監察權定位，構建以確權、限權、運行和公權透明為核心的“一體化”監督系統，促進監督職能由外在制約向自我約束、自我規范的轉化。

1．實施確權監督，準確勘定公權的邊界與范圍。啟動并全面開展“權力勘界行動”，由監察委員會主導，責成所有公權機關、執政黨機關查核所獲權力授權的法定根據，對公權屬性與內容，行使主體、條件、程序、裁量權范圍、責任后果等進行全面清理。清理中發現的責任界限不清、風險度高、責任泛化的問題，由監察委員會提請立法機關、黨的中央機關進行修正。

2．實施限權監督，強力推行公共權力“合規”計劃。監督職能的目標，是通過建立有效機制，實現監督職能由外部“硬”監督向權力主體自我“軟”監督的轉變，以公權勘界為基礎，根據權力屬性，由監察委員會責成公權機關依法擬定明確的權力清單，經監察委員會監督部門合規審查后，交由公權機關行使。監察委員會重點行使公權運行合規性的評估與檢驗職責。

3．優化運行監督，努力確保監督的動態化與實效化。合規計劃是公共權力正當運行的基本標準。對被監督對象履行合規計劃的情況進行監督，是監察委員會積極行使職權的途徑。為優化監督職能，有必要實現以下幾點：

（1）優化合規監督機制，通過合規計劃自我評估、監督機關評估或第三方評估制度，促進公權的自我監督與自我約束。（2）建立公權運行第三方評估制度，由獨立第三方對公權及其行使者的違法行為進行監督。（3）建立監察委員會與公權機構聯合發布權力負面清單制度、公權行使相對人與關系人權利告知書制度、公民糾舉制度，擴大監督線索來源。（4）建立公權機關年度清廉狀況報告制度和重大公共權力行使事項公示、公告與備案制度。

4．升級行為監督，最大限度地監督公權力的行使者，推行最為嚴格的公職人員重大事項報告制度。凡涉及可影響公權合規行使、脫逸監督、謀取私利的行為，均應納入報告范圍。（1）財產申報登記、核驗、查詢與公開制度。所有公權者對其本人、三代以內血親擁有的各類財產進行申報登記；對所申報的財產進行財產合法形成能力申報；建立由國家金融、不動產管理、公司管理、稅收管理與海關管理等系統聯合組成的核驗體系；建立不動產管理系統聯網查詢匯總制度，向社會公開查詢結果。（2）公權者及家庭成員入籍、海外居留、境外投資申報登記制度。（3）國家財政銀行支付制度，規定由特定銀行或金融機構全面監管公職者及其家庭成員的一切經濟行為。（4）公職者無貨幣交易制度，規定公職者超過千元的個人公私交易均需通過財政銀行卡進行支付。（5）重大消費報告制度，規定公權者及其家庭成員用于購買不動產、交通工具和證券的消費，超過最近三年家庭總收入的需要上報。（6）公職者履行財產申報制度情況納入社會誠信體系制度，懲戒財產申報失信人員。

（作者單位：上海社會科學院法學研究所；摘自《法學》2017年第3期）