社會組織能力建設芻議

◎史柏年

一、社會治理與社會組織

由于歷史的原因，我國民間性社會組織的發展較為波折，力量較為弱小。這在政府掌控絕大部分社會資源、并且由政府直接提供社會福利服務的年代無礙大局。但是，在社會急劇轉型、社會問題積累以及社會矛盾加劇的現今社會中，單靠政府一家管理社會以及提供公共服務，已經無法達成構建和諧安全社會環境的目標，也無法滿足人民日益增長的美好生活需要。社會的變化與發展，提出了構建一個多元主體共同參與社會治理局面的現實要求。

2004年，中共十六屆四中全會首次提出創新社會管理的任務。經過十年左右的實踐探索，2013年中共十八屆三中全會進一步提出創新社會治理體系的任務。標志我國政府管理社會的理念，已經發生了由社會控制向社會治理的轉變。

社會治理與以往的社會控制相比較，理念上的最大區別在于行為主體發生了變化，即由一元變為多元。社會控制側重政府對于社會事務的管理職能，強調政府是社會管理合法權力的唯一來源；而社會治理則強調合法權力來源的多樣性，認為除了政府之外，社會組織、企事業單位、社區組織以及公民個人等同樣具有參與決策和管理社會的權利。

在共建共治共享的社會治理格局下，社會組織的地位和作用發生了極大變化。社會組織再也不是可有可無的點綴和陪襯，而是已經成為多元主體中不可或缺的一元。因此，中共十八屆三中全會在提出創新社會治理體系任務的同時，進一步提出了“激發社會組織的活力”的目標，以及實現目標的一系列措施，包括：正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用；適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔；限期實現行業協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記，等等。

二、社會組織現狀分析

社會的轉型與發展賦予社會組織崇高的地位及作用，但是我國社會組織的現狀卻與應有的地位和作用存在不小差距，表現為社會組織規模小、人員少、籌措資金困難、社會公信力差、專業化水平低、發展后勁不足，總之，許多社會組織承載政府及企業剝離的社會管理與社會服務的能力差強人意，嚴重影響了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障社會治理局面的形成。

從外部社會影響因素分析，社會組織的上述狀況是由其法定地位所形塑的。在中國，從事公益性服務事業的組織大致有兩類：

一類是由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，此類組織被稱為“國家事業單位”。

另一類是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織，此類組織被稱為“民辦非企業單位”。

從法律文件的定義可見，這兩類組織的最大區別有兩點：

一是舉辦者不同。事業單位主要由國家機關舉辦，而“民非”主要由社會力量舉辦。

二是經費來源不同。事業單位“利用國有資產舉辦”，而“民非”組織“利用非國有資產舉辦”。

上述特征表明，民間社會組織得不到國有資產即政府財政資助是由其法定地位及其與國家政府機構的關系確定的。一直以來，中國政府在財政投入的方向上是“公私分明”的，不向民間舉辦的非營利組織投放資源，被認為是堅守國有資產“純潔性”的原則，因此，民間社會組織不能獲得政府財政資助便有了法律上的依據。近些年，隨著觀念的改變以及改革的深入，政府在資金投放上的上述界限已經打破，政府向社會組織購買服務的力度不斷加強，社會組織獲得財政資源的機會也越來越多，但是，國家事業單位與民間社會組織在法定地位方面的差距，以及在資金獲得方面的懸殊依然存在。

從社會組織內部影響因素分析，一方面，由于其先天發育不良造成社會公信力不足。長期以來，我國社會組織的發展受到嚴格限制，因而社會組織數量少、規模小、資源缺、能力差。近些年，在政府的鼓勵和扶持下，社會組織得到快速發展，但是數量的快速增加并沒有帶來自身能力的同步增長。而大發展的局面將一些動機不純者裹挾進來，一些社會組織存在著申報項目時虛報冒領，提供服務時偷工減料，評估成效時弄虛作假等組織運作及行為的非規范性，以及社會組織之間的惡性競爭等問題。上述現象嚴重影響了社會組織的社會公信力，使得社會民眾不愿意將公益慈善捐款交給社會組織管理和使用。社會組織除了從政府購買服務項目獲得資金支持外，沒有其他資金來源，這又造成了社會組織對政府的嚴重依賴。

另一方面，社會組織后天能力不足造成其社會影響力低微。中國的社會組織一般來說規模比較小，成員比較少，動員社會資源的能力比較弱，提供服務的專業性比較差，使得它們在參與社會管理和提供公共服務方面涉及面窄，覆蓋人群少，發揮作用小，社會影響力低。在政府加速推進行政體系改革、加快剝離公共服務職能的背景下，社會組織的能力成長回應不了社會的需要，難以承擔政府“卸載”下來的公共服務生產與供給職能。

三、社會組織能力的意涵及結構

社會組織的能力是一個綜合性的概念，即：組織所擁有的實現組織目標的能力，它是組織所擁有的有利于實現其目標的各要素之間的整合，以及可以借助的外部力量的綜合。

我們可以將社會組織的能力結構分為以下四個方面：

要素能力。即該社會組織各組織要素的強弱所表現出來的實現組織目標的能力。包括：組織目標、內部分工和管理體系、組織制度、物資設備，等等。

協調能力。即組織協調它所擁有的要素資源去實現組織目標的能力。

獲致能力。即社會組織回避外部風險、爭取外部支持的能力。

影響能力。即因自己的良好的服務獲得服務對象及公眾的好評，由此反過來對組織的持續行動所產生的支持力。

四、社會組織能力建設的途徑

從上述社會組織能力結構的內容以及目前我國社會組織的狀況出發，進行社會組織能力建設可以從以下途徑著手。

明確組織目標，提升社會公信力

在計劃經濟年代里，政府掌控絕大部分社會資源，并且直接提供公共服務。雖然政府提供的福利服務層次較低，只是滿足基本溫飽，無法解決居民多樣化的需求，而且政府直接提供的服務占用資源多，服務成效差，但是在老百姓的心目中，政府的公信力還是比較高的，中國老百姓習慣了“有困難找政府”。相比較而言，社會組織在老百姓的心目中，認知度和認同度都不高。改革開放之后，政府逐漸剝離直接提供公共服務的職能，社會組織在社會公共服務領域有了一席之地，但是總體而言，社會組織的社會影響力還是不高，公信力還是不強。再加之慈善領域曝出的幾起丑聞，公眾對于社會組織的信任度更加受到重創。

要改變這種狀況，社會組織首先要明確自身組織的目標，體現組織的宗旨。社會組織是以社會公益為其使命和目標，不以營利為目的的組織。它的經費大部分來自稅賦形成的公共財政，或是社會捐贈，且享受各類稅收優惠，組織經費的管理和使用是否符合它對公眾的承諾，直接影響到它的社會公信力。社會組織維護自身社會公信力第一位的舉措就是始終堅守為社會公益而行動的組織目標。

嚴格內部管理，提升社會組織執行力

首先，要做好社會組織的戰略管理。戰略管理不是組織的日常管理，也不是危機管理，而是涉及未來3-5年中期發展目標的戰略性的計劃或規劃的管理。其核心是對組織及其內外部環境進行系統的戰略思考，即明確組織的宗旨與目標，并選擇最佳的方法和對策。要克服社會組織沒有長遠戰略規劃、沒有穩定的服務面向、沒有品牌化的服務特色，東一榔頭、西一棒子，誰給錢就給誰做，什么領域都涉及，什么服務都做不深做不好的急功近利現象。

其次，要優化社會組織的治理結構。我國社會組織內部治理方面存在著如下主要困難和問題：內部控制不強、監督評估機制缺乏、利益驅使道德失范、政府角色需要調整以及監督主體缺位等。因此，要健全組織理事會、監事會的設置并真正發揮其領導、決策及監督職能。

再次，要加強社會組織人力資源管理。社會組織的人力資源包括有酬員工和志愿者兩大類，對于組織有酬人員的管理是社會組織人力資源管理的核心部分。根據社會組織的人力資源發展規劃，一是需要招聘、考核、錄用新的員工加入團隊，以保障員工數量、素質和結構與機構任務相匹配；二是需要使用、激勵和培訓全體員工，使機構人力資源發揮最大最優效能。

最后，要嚴格社會組織財務管理。一個社會組織的財務管理，不僅有助于這個組織內部效率的提高和運作成本的降低，而且也有助于它對外樹立形象，提高組織的公信力。社會組織的財務管理的主要功能包括：體現宗旨、防止腐敗、提高效率、促進營銷、增加收入、監督運行、預防危機等七個方面。要實現上述功能，社會組織必須健全會計制度，做好財務預算和決算，接受財務審計，做到財務公開。

提高專業水平，體現社會組織存在價值

社會組織尤其是其中的社會服務機構，是以服務某類社群或解決某類社會問題為其存在依據的，服務成效的高低優劣，直接影響其在社會的公信力和存在價值。在中國社會工作發展的初始階段，由于存在著教育先行的優勢，當時開展的社會服務，較之嚴重滯后的實務領域而言，顯現了社會工作在解決社會問題和滿足社會需求方面的領先示范性。然而，當中國已經進入社會主義發展的新時代，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，社會工作者和社會服務機構專業性不足的問題日益顯現，社會公眾對其存在價值也存有疑問。社會組織應該正視社會質疑，努力提高自身的專業服務水平，以優質的服務品質體現社會組織的存在價值。

提升專業水平的三個途徑：一是通過培訓教育，學習和掌握國際上公認有效的介入理論和方法；二是通過不斷的實踐探索適合本地區民眾特點和需求的服務模式；三是加強實踐研究，以形成具有指導價值的本土化知識體系。