俄羅斯與金磚國家機制的發展

文/楊雷

俄羅斯與金磚國家機制的發展

文/楊雷

俄羅斯在金磚國家機制形成和發展的過程中一直扮演著較為重要的角色。這是因為俄羅斯對金磚國家賦予了很高的外交期許，在實踐中做出了推動金磚國家合作的多方面努力。俄羅斯的這種作用今后還會在金磚國家機制的發展中體現出來。盡管金磚國家在改善國際治理方面已經取得了一定的進展，但是其發展面臨許多問題。俄羅斯明確地將推進金磚國家機制的建設作為外交工作重點，為克服金磚國家機制發展中的問題將繼續發揮積極的作用。

俄羅斯在金磚國家形成中的作用

不同的國際組織為自己設定的發展目標差別很大。金磚國家并不是一個以一體化為目標的國際組織，它是為了運用集體發聲的手段來達到更好地維護每一個參與國家利益的目的，而不是為了消除它們各自的利益差異。在這一點上，金磚國家與那些以一體化為目標的國際組織存在明顯的不同。以歐盟為代表的一體化國際組織在有步驟地實現主權讓渡，這種類型的國際組織以消除不同成員國在利益上的差異，最終達到利益一致化，建立政治經濟共同體為根本目標。金磚國家的參與國都有其自身的利益，它們尋求借助金磚國家機制來更好地維護本國利益。因此，每一個參與國對金磚國家的定位和欲求目標都存在著自身的特點。

俄羅斯視金磚國家為后經濟危機時代能夠取代西方地位的影響力中心，希望未來金磚國家成為新的全球治理中心。當前國際形勢的特點是不穩定、不平衡和全球調控危機，西方世界能夠找到內部資源并穩定世界秩序的希望已經變得越來越渺茫。舊秩序的腐朽為新事物的誕生創造了機會，歐洲-大西洋軸心的主要優勢—經濟以及精神優勢的逐步喪失為新的、潛在全球性大國的誕生開辟了前景。俄羅斯認為，世界政治和經濟需要可替代的影響力中心，金磚國家將為世界提出歷史性選擇方案，并承擔起構建新世界秩序主要支柱的責任。通過參與金磚國家，俄羅斯希望促使國際貨幣和金融體系更公平、穩定和有效；確保每個國家的主權，在其內政不被干涉、領土完整得到尊重的基礎上實現和平與安全；強化俄羅斯外交政策的多向量性質；發展與更多合作伙伴的雙邊關系；擴大俄羅斯語言、文化和信息的存在空間。俄羅斯可以在金磚國家中找到顯著加強自身談判能力和在國際舞臺上實現自身利益和倡議的機會。俄羅斯認為，目前金磚國家的要務是發展經濟，但加強政治影響力也對各參與國家大有益處。金磚國家的最大任務是打破美國的世界霸權地位，推動世界向多極化過渡。

俄羅斯在推進金磚國家合作中發揮著較為主動的作用，這與俄羅斯對金磚國家的外交定位較高有關。俄羅斯對于金磚國家的定位具有雙重性：一方面，俄羅斯意識到自身與金磚其他國家間存在的身份差異。在歷史、文明和技術上，俄羅斯不放棄對金磚其他國家的優越性，這有利于維護俄羅斯的民族自豪感。但俄羅斯也認識到自身實力早已不及蘇聯時期，選擇金磚國家是俄羅斯二十一世紀外交戰略的必然選擇。俄羅斯自視可以發揮西方與發展中國家之間的橋梁或中間人的角色，促進不同發展水平的國家利益協調，創造更加穩定的全球治理體系；另一方面，俄羅斯將金磚國家視為有效的工具，以加強俄羅斯的國際地位。俄羅斯的經濟實力下降明顯，金磚國家則為俄羅斯在21世紀維護大國地位提供了可能。盡管俄羅斯官方表示，金磚國家加強經濟合作，不尋求建立一個政治和軍事聯盟。但是從俄羅斯的外交政策和金磚國家合作內容中可以發現，俄羅斯實際上想使金磚國家從協調多方立場的對話論壇轉變成一個全面的戰略合作機制，就國際政治經濟關鍵問題進行互動。根據俄外長拉夫羅夫的闡述，金磚國家的進一步發展方式如下：進一步促進國際經濟關系領域的合作，建立一個更加民主和公正的金融和經濟體系；依靠網絡外交的方法，在國際政治領域加強互動，以加速形成多中心、更公平和民主的世界秩序；發展聯合國框架下的合作，特別是在安理會中的合作；金磚國家要優先發展與主要發展中國家（印度尼西亞、埃及、墨西哥等），以及國際組織如上海合作組織、東盟、歐亞經濟聯盟的關系，吸引第三方國家的代表以觀察員身份參加金磚國家的專家會議和部門部長會議；要在五國經濟互補的基礎上，開展經濟和科學技術領域的合作。

俄羅斯在金磚國家的形成中發揮了重要的作用。俄羅斯政治家對于中俄印三邊合作以對抗美國的世界霸權有著特殊的偏愛，并始終推動這一工作。這成為金磚國家機制的先行者。在高盛集團經濟學家提出“金磚”這一概念后，俄外長拉夫羅夫率先將“金磚”轉型為一個政治概念。在其推動下，2009年6月，在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行了金磚國家第一次首腦會議。俄羅斯的另一突出貢獻體現在其主持的第七次金磚峰會上。2015年7月9日，金磚國家領導人在烏法舉行晤。俄羅斯充分運用輪值主席國身份，對峰會精心設計，將議題領域從經濟向更為寬廣的范圍擴展，其策劃和組織的活動之多超過其他國家擔任主席國期間。此次會議還成為新開發銀行走向實際運作的起點。

對于俄羅斯所起的作用，我們可以給予較高的評價，但是金磚國家走到今天，實質上是各成員國集體合力的結果。每個參與國家都能從金磚國家機制的活動中獲得自身所要的利益，這是金磚國家發展的動力所在。

金磚國家在發展過程中始終強調五國利益一致的方面，而有意回避各成員國所存在的矛盾和分歧之處，這就使金磚國家在合作中并未遇到合作的困境和難題，不需要有一個主導國家在解決這些問題中發揮主導作用，促進合作。在實際發展中，金磚國家并沒有涉及一些棘手問題或解決彼此間矛盾，也并未出現一個主導國家站出來尋求發揮領導性作用。各成員國在完全自愿、平等的基礎上討論問題，在達成一致的領域進行合作。所以，在金磚國家的發展中，俄羅斯在初期可能貢獻了一些主動性，但是在金磚國家發展的后續階段，俄羅斯的作用明顯下降，集體利益成為金磚國家發展的動力。

金磚國家機制發展面臨的問題

金磚國家是發展中國家開始重視運用集體力量維護自身利益的標志，也是國際治理體系發生歷史性變化的體現。金磚國家成立以來，在合作基礎日益鞏固，合作領域持續拓展的趨勢下，還建立了新開發銀行、應急外匯儲備機制，合作范圍不斷擴大，對國際治理體系產生了深遠的影響。與此同時，在繼續發展的道路上，金磚國家也面臨著一些問題。

金磚主要國家經濟增長速度降低。巴西、南非和俄羅斯經濟增長的良好形勢不再。目前巴西固定資產投資率僅占GDP的16.4%，創20年新低，失業率為11.5%，通脹率高達6.29%，銀行利率達13%，出現前所未有的連續兩年經濟負增長：2015年下滑3.8%，2016年再次下滑3.6%；南非經濟早就出現不良態勢。隨著1994年南非解除種族隔離后，經濟迅速下滑，失業率節節攀升；俄羅斯則內外交困：GDP腰斬至1.4萬億美元，人口下降一千多萬，連國民平均壽命都下降了。只有中國、印度保持經濟增長的態勢。印度的潛力較之中國更大，印度在2014及2015年經濟增長均為7.3%，2016年印度經濟增長速度也超過中國。金磚國家經濟總量的增長放緩必然影響其在世界經濟中的地位，也使各成員國不再將改革國際治理體系，創造對外發展空間視為首要任務，從而影響彼此合作。

多數金磚國家依賴與美國的關系。這些國家與美國的經貿關系在外貿結構中占據首位，對美關系在其外交關系中非常重要。中國是美國的主要貿易和投資伙伴。兩國經濟相互依存，兩國之間很難形成激烈對立的狀態。印度也保持著相當低調的態度，目標主要指向加強金磚國家在IMF中的權力，削弱美國在IMF中擁有否決權的作用，確保IMF在國際流動性的調控中發揮更為積極的作用。印度還有一個它珍視的目標，借助金磚伙伴國的支持謀求聯合國安理會的常任理事國。印度正在加強與美國的關系，金磚國家近年來在政治議程中取得的成果對其有些不利 。巴西對于金磚國家的發展持積極態度，特別是在可持續發展和氣候變化問題上。但是，巴西在金磚國家的目標主要是得到伙伴國家的財政和經濟支持，幫助其發展信息產業。它嚴重受制于與西方國家，特別是美國的關系。美國和巴西之間定期舉行首腦會議，這表明巴西承擔拉美地區的政治責任符合美國的利益。美國希望巴西發揮作用，允許巴西在美國后院局勢中承擔責任。由此可見，以改善現行國際治理體系為目標的金磚國家多數也是美國主導建立的國際體系的受益者，它們不可能全面地顛覆現行體系，只是想讓現行體系變得對自己更為有利。在這一限度內，金磚國家是一致的，存在合作的空間。

金磚國家目前機制化水平低，導致影響力受限。金磚國家的機制化、組織化程度較低，沒有秘書處，沒有章程或者其他形式的常設機構或程序文件，更沒有監督履約機制。這既是一個優勢，也限制了該國際組織的機會。金磚國家機制化的最大障礙是各國的意愿，特別是因為金磚國家同質性較差，可能需要比發達國家集團更多的機制化安排。為使金磚國家更有凝聚力，機制化的問題需要研究，以使其包含更多的實質性內容。機制化首先應由金磚國家的定義來決定，但是目前還沒有協議或者章程來規定金磚國家的目標和宗旨。機制化的性質將在一定程度上決定金磚國家的集體身份。必須指出的是，機制化并不是指建立僵化和正式的組織，為成員國提供法律義務，而是建立一個結構化的參與系統，為該國際組織建立長期存在和活動的基礎。金磚國家新開發銀行是機制化的最新成果，但它只有1000億美元授權資本，這對于5國的經濟規模來說太少。作為比較，世界銀行約2萬億，也就是金磚國家銀行只有5%的世界銀行資本金。此外，新開發銀行明確只能資助成員國家，特殊情況下會資助一些重要國家，例如阿根廷和希臘。新開發銀行和應急外匯儲備要想擴大影響，未來必須增加注冊資本到至少5000億，并解除僅向金磚國家成員提供資金的限制。

除上述問題外，金磚國家成員國處在不同的發展水平上，各自利益存在較多的分歧，在一些問題上立場協調困難。這些因素都將限制金磚國家在國際治理中作用的擴大。金磚國家要想更好的發展，就必須直面問題，共同探尋切實可行的解決辦法。

俄羅斯金磚國家外交的重點方向

針對金磚國家發展面臨的一系列問題，俄羅斯并未回避，它結合自身外交實踐經驗提出了有針對性的辦法。在處理金磚國家外交方面，俄羅斯在利用金磚國家機制方面既有所得，也有不盡如人意的地方，這些都促使其深入思考，以找到更好地推進金磚國家機制發展的路徑。俄羅斯自信有解決這些問題的能力，能夠促進金磚國家機制更好地發展。

1. 俄羅斯的金磚國家外交績效分析

俄羅斯希望借助金磚國家來推動國際金融秩序改革，由此推動本國經濟發展。俄羅斯希望促進金磚國家能源合作，擴大自己在國際能源領域的話語權。在提高金磚國家影響力的同時，加強自身的國際地位。在實踐中，俄羅斯基本按照預期目標在收獲紅利，但是在能源合作上卻始終進展緩慢。

俄羅斯把金磚國家看作開展多邊外交的平臺，通過集體行動的方式，對美國和西方的制裁進行反擊。在這方面，逐步擴大金磚國家首腦會的政治議題范圍對俄羅斯非常重要。這在歷屆金磚峰會上，特別是2015年烏法峰會上得到了證明。

總之，金磚國家給俄羅斯帶來了振興經濟、重返大國外交的機會，使其在國際舞臺上找到了不同于西方的支持力量，但是金磚國家給予俄羅斯的支持畢竟是有限的，它們不愿意在西方國家和俄羅斯之間選邊站，一方面不愿意與西方一道孤立俄羅斯，另一方面也不愿意被俄羅斯所用，在反對西方中遭受損失。

2. 俄羅斯的重點工作方向

基于金磚國家外交對俄羅斯帶來的幫助和缺憾，俄羅斯明確將金磚國家外交作為其對外政策的重點內容。從當前俄羅斯政學兩界關注的金磚國家發展議題及其最新的研究進展，以及俄羅斯政府部門的公開表態來看，俄羅斯將如下幾個方面作為金磚國家外交的重點工作方向：

第一，俄羅斯將力推金磚國家機制化建設。還在擔任烏法峰會主席國期間，俄羅斯就積極推動金磚國家虛擬秘書處的建設。但俄羅斯注意把握節奏，不使金磚其他國家感受到壓力，并準備繼續保持這種循序漸進的節奏和方式。金磚國家的參與者有很多相似性，彼此間合作沒有束縛，沒有壓力，沒有預先設定的目標，每一項舉措都通過不同層次的相互協商達成，如果該提議不被其他國家所支持，就會放棄。俄羅斯將采取適當措施，以溫和的手段促進金磚國家的機制化，包括秘書處、政府間和專家間互動的網絡建設。

第二，俄羅斯將繼續推動金磚國家能源合作。從供需角度來看，金磚國家間的能源合作可以滿足彼此的需求。中國和印度的能源需求占到非歐佩克國家能源需求增量的90%，而俄羅斯、巴西則是主要能源出口國。盡管俄羅斯在推進金磚國家能源合作上收效甚微，其建立金磚國家能源協會的倡議面臨著很大的不確定性，但俄羅斯仍在考慮實施該方案的可行方式和存在的缺點。俄羅斯認為，金磚國家能源合作是各國經濟可持續發展的重要保障，也有助于確保全球能源安全。基于俄羅斯對能源安全的戰略認知，它不會放棄推動金磚國家能源合作的目標。

第三，俄羅斯的金磚國家外交仍以經濟層面為主，但是將加強政治議題的立場協調。由于經濟領域是一個比較容易形成共識和取得進展的領域，在經濟領域取得的機制建設成果很容易外溢到政治和文化領域，這是一個循序漸進的過程。金磚國家在全球經濟治理改革中將發揮越來越大的影響，同時也將逐步擴展在全球治理體系中的地位和作用。俄羅斯認為，金磚國家在聯合國等國際組織中加強立場的協調，有助于形成新的全球領導力量中心。

在俄羅斯的積極推動下，在各成員國共同努力下，金磚國家機制會有新的發展。在俄羅斯與其他成員國利益一致的地方，金磚國家機制的發展將會取得明顯的成果。如在新開發銀行以及外匯儲備的運作方面，因為這符合多數國家的共同利益，且合作面臨的問題并不復雜，操作簡單，五國達成一致后就可進行具體操作實施，這將對國際舊秩序帶來影響；而在另外一些俄羅斯所關注的領域，則可能由于參與者存在不同的看法而進展遲緩。比如俄羅斯倡導的能源合作。當今時代正面臨著前所未有的能源產業轉型，各種新能源紛紛涌現，美國頁巖氣大規模出口，中國開始開發可燃冰等，這些都將使世界能源供需結構發生巨大變化，化石能源面臨被擠壓和貶值的趨勢。在前景不明的情況下，俄羅斯的努力很難見效。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院副教授；摘自《俄羅斯東歐中亞研究》2017年第4期）