完善金磚國家合作機制研究

文/林躍勤

完善金磚國家合作機制研究

文/林躍勤

金磚國家合作機制的意義、機理及特征

（一）金磚國家合作機制基本意義

1. 保障和促進金磚國家全面務實合作穩定有序發展

通過共建合作機制深化合作，金磚國家能夠為加強各項合作增強凝聚共識、強化意志、引導行動、保障落實，及時協調各方利益，加強發展戰略與發展模式、發展經驗的交流比較和借鑒，促進戰略優化、資源共享，合理解決內部競爭，包括推動各成員國的貿易便利化、解決貿易矛盾，大大減少經濟合作成本，分享合作紅利，提高各自發展潛能和共贏發展，提升金磚國家的整體競爭力。合作機制的建立和維持更能幫助金磚國家尋求更多的利益交叉點、增強政治互信和協調合作行為。

2. 完善金磚合作機制能促進全球治理變革步伐

國際合作已經成為世界各國特別是發展中國家加速自身發展以及加強在全球治理體系中地位的不二選擇。金磚國家建立合作機制有利于在國際規范和機制能力基礎之上爭取國際話語權，包括對七國集團以及由發達國家倡導的服務貿易協定（TISA）等國際經貿和投資規則機制產生制衡，打破美歐等對世界銀行和國際貨幣基金組織等的壟斷和霸權，提升新興與發展中國家群體在全球治理重要機制中的地位和作用（廖書庭，2014）。

3. 金磚國家合作機制創新夯實、豐富新型國際合作理論

盡管金磚合作機制還遠不夠完善和成熟，實踐檢驗還不充足，有關這類新興大國間的合作機制研究也還不夠系統深入，但是金磚合作機制是一種當代新興大國間的較為新興和特殊的一種國際合作機制，其構建和完善可倒逼傳統的全球經濟治理機制的改革及相關理論的創新。深化對這一類注重平等、多元、穩定、務實、創新的新型合作機制機理的研究有助于豐富國際合作機制理論，尤其可為南南合作和其他國際合作機制建設提供示范作用。

（二）金磚國家合作機制基本特征

1. 具有南南合作屬性

從基本屬性看，金磚國家合作是跨洲際新興國家間合作，宗旨主要聚焦于經濟金融發展領域的對話與合作，是在全球化變革潮流中試圖用多邊合作機制化的實踐形式創建不同社會制度間跨地域的互利共贏新模式，金磚國家合作機制通過建立經濟貿易投資文化參與全球治理等領域的合作機制的方式來推動各成員國的經濟共享發展以及提高全球治理話語權，本質上屬于南南合作機制范疇，同時也扮演者南北對話聯結者、維護廣大發展中國家共同利益的一種合作機制。

2. 合作主體平等性突出

從機制宗旨、成員地位與權益看，是一種新型平等公正合作機制。金磚國家合作宗旨與出發點在于：秉持開放、團結、平等、相互理解、包容、合作、共贏精神。金磚國家根據國際政治經濟格局的發展，基于共同利益需求和良性競爭意愿，強調成員自主平等公平共享，不論成員大小，享有同等權利與責任。金磚峰會《三亞宣言》指出，金磚國家合作機制始終尊重其他國家的意愿,從不將自己的意見強加于人并盡可能地照顧其利益。

3. 務實性

金磚國家的合作機制旨在通過促進各項務實合作實現利益共享，因而，合作機制的建立健全均是圍繞著為合作服務、適應合作事項的拓展而逐漸健全、深化。隨著金磚國家合作領域從經貿、金融向農業、教育、科技、文化、智庫等多個領域拓展，形成了由60多項合作（機制）構成的多領域、多層次、全方位的合作機制體系，其中，金融合作機制最為廣泛、全面和深入。

4. 包容開放性

金磚國家合作機制包容性主要表現在金磚國家對各自政治制度和政治分歧的理解和寬容，淡化意識形態差異，地區民族差異，求同存異，強調互信及尊重各自的發展模式選擇，淡化政治制度和經濟制度沖突，弱化各成員國之間的零和博棄，在平等互利的基礎上通過定期舉行首腦或者高官會晤方式商討制定成員國合作計劃、建立合作機構。提倡全球各地區和各經濟發展程度不同的國家開展互利共贏的經濟合作。包容性還體現在合作組織的對外開放性上，以及金磚國家主張以對話而非對抗方式對國際體系中不合時宜之處逐步進行公正合理的改革。

5. 非正式性與軟約束性

從成員間合作緊密程度以及責任強度看，相比于戰后建立的大部分正式國際協調機制，目前金磚國家合作機制還只是建立在各成員國的主觀共識基礎上、通過首腦峰會、部長級會議以及其他渠道進行溝通交流，發表宣言和備忘錄等非正式的松散型軟性合作機制。還沒有具體的章程或協議、缺乏正式的組織機構和常設機構的一種非正式合作機制，其正式化程度比較低、合作意愿與共識缺乏法律強制約束力，這與當今世界其他各種多邊合作有較大差別。

6. 變遷漸進性

從機制發育成熟水平看，金磚國家合作機制從2006年9月的巴西、俄羅、印度和中國金磚四國外長在聯合國大會期間首次外長會晤開始，到2008年5月在俄羅斯葉卡捷琳堡舉行首次以“金磚四國外長會議”，拓展到以自2009年以來的峰會為引領，以安全事務高級代表會議、外長會晤等部長會議為支撐，多層次、多領域、全方位、靈活務實和逐漸完善的合作機制。但與歐盟等國際合作機制相比，金磚合作機制遠未成熟。但金磚國家致力逐漸完善規制設計與制度建設，使其適應性、功能性不斷增強。

金磚國家合作機制建設中的問題

金磚合作機制建設伴隨著務實合作不斷完善。從十年前的外長會晤擴展到外長、財長和行長定期會晤，再升級到元首峰會并定期化，再到其他多部門和領域的磋商機制的成型，金磚國家在約10年的時段內實現了從一個經濟概念到具有政治經濟影響的軟性機制的轉變，形成了多層次商討—決策主體機制，如外長+財長+行長會晤機制、元首峰會、其他部門磋商——決策機制；建立了包括經濟、金融、工商、安全、環境、能源、衛生、人文、城市等在內的多領域合作機制；建立了包括銀行合作機制、工商理事會、外匯應急儲備基金和金磚國家新開發銀行、亞投行、智庫合作機制等在內的多層次合作保障、支持機制。金磚合作機制的逐漸完善對合作實踐產生的支持保障和激勵作用日益顯現，促進了包括金磚國家新開發銀行、應急儲備基金、亞投行等的建立和運行；金磚國家工商理事會促進了金磚國家貿易便利化以及經貿投資活動的繁榮；通過立場協調和共同努力促進了國際貨幣基金組織份額權和世界銀行投票權朝著有利于新興與發展中國家轉移的歷史性成果；金磚國家特別是基礎四國（除俄羅斯之外的四個金磚國家）多次協調立場，就加強《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》實施達成全面、平衡和有約束力的成果作出了積極貢獻。

盡管金磚國家合作機制建設也已取得一定成就，促進機制建設有自身優勢并面臨新機遇，但現有合作機制依然面臨難題和挑戰。

第一，金磚合作機制尚不夠完整和健全。目前的金磚合作過于松散，合作機制涉及的領域也主要聚焦于經貿、金融、全球治理協調等領域協調。同時，合作倡議、決策模式、程序及規范與其他成熟國際合作機制相比均有不足之處，體現在峰會主導下的多論壇式的態度交流，各成員國就雙邊或多邊的合作內容達成協議后簽訂合作文件，合作事項由金磚國家事務協調人和副協調人負責督辦，沒有設立各類專門委員會和秘書處等專門的常設機構用以統一協調各成員國合作事務，也沒有簽訂統一的對違約方所設定的約束性規范文件。此外，成員國對合作機制的投入分擔與激勵規制缺乏。治理結構也還不夠合理，基本政府主導，企業、團體、民間及智庫等主體參與不足，不利于高水平合作機制建設。

第二，合作機制對全面務實合作的支持維護功能較弱。金磚國家間的合作還缺乏穩定的激勵機制與保障機制，各成員方對合作決議的執行積極性和力度缺乏一致的要求以及考評獎懲措施，職能隨各成員自覺。金磚合作機制迄今還只是一種對話、磋商層面的松散軟機制，尚未形成協商一致的指導性規范，缺乏具有法律約束力的合作協議，缺乏日常事物處理溝通協調機構以及信息交換機制，對在合作過程中不可避免產生的摩擦和爭端缺乏權威爭端仲裁機構，難以得到及時有效的解決。

第三，合作機制的代表性、廣泛性及穩定性不夠。目前，金磚國家成員經過2011年擴員之后的成員也只有5個，其成員數量與歐盟、東盟、南美國家共同體以及環印度洋聯盟等相比偏少；在新興國家和發展中國家中的代表性不強，印尼、墨西哥、土耳其、尼日利亞等重要新興大國沒有被納日其中；與其他一些多邊組織相比，綜合實力也不夠，在全球治理中的地位和影響力自然受到限制。迄今金磚國家還沒有明確表示是否接納其他新興經濟體成員的計劃及制度。在沒有明確成員國的加入和退出程序的條件以及形成綱領性文件之前，金磚合作機制的組織及運行的可預期性和穩定性仍然存疑。

第四，金磚國家各自與其他合作機制的復雜關系制約著金磚合作機制完善。金磚國家各成員國分屬不同大洲，出于經濟與其他利益考量均參與了不同區域合作機制和國際合作機制，這些機制有些是排他性合作機制，對于其參與金磚合作機制形成復雜關系。巴西是南方國家共同體、美洲發銀行的成員國，俄羅斯是八國集團成員、上合組織成員以及歐亞經濟聯盟成員等，俄羅斯正大力推進歐亞經濟聯盟一體化進程，印度和南非同屬環印度洋聯盟成員國，不排除印南兩國在對外政策上更加注重發展環印度洋聯盟內的合作關系。南非還是南部非洲發展共同體的成員國。中國是亞太經合組織、中日韓合作、上海合作組織的成員國。各自參與的其他合作機制可能會分散其對金磚國家合作機制的關注與投入深度，如巴西作為南方國家共同體成員可能限制其參與金磚國家自貿區建設。可見，如果各成員國不理清和適當處理與其他區域性多邊合作組織錯綜復雜的關系，難免不會弱化金磚國家合作機制的作用，通過其他經濟合作組織獲得從金磚國家機制內可以獲得的資源、利益，會對金磚機制產生替代、競爭作用，抑制金磚國家合作機制本身的深化與效能提升。

第五，合作機制的嚴肅性和執行力亟待加強。現有的金磚國家合作機制大致局限于會晤、商談及其合作意向和宣言表述，以及具體事項的合作備忘錄等，具有原則性、意向性、協商性等特點，而缺乏規范合同、法律條約等制度化、專業化、規范化水準，必然導致權威性、嚴肅性、約束性不高。如金磚國家峰會及其他論壇等多次提倡的關于推進本幣結算、加強國際重大問題協調以及啟動自貿區建設等重要倡議并未得到五國一致的認同和達成有約束力的協議。

第六，健全合作機制的自覺性和能動性不足。到目前為止，金磚國家的合作水平還比較低級，而且存在合作與競爭、協調與防范并存的狀況，與之相適應，各方對于強化具有約束力的穩定規范機制建設態度、共識尚不足，如印度媒體關于金磚國家開發銀行的建立意味著印度協助中國創建一個中國主宰的世界等論調會影響到各方對合作機制建設的認同。印度、俄羅斯、巴西對于與中國締結自由貿易機制缺乏信心，如印度早在2004年就已經有過與中國簽訂《雙邊自由貿易協定》的意向，但十多年一直糾結于心。俄羅斯提出以歐亞經濟聯盟集體與中國談判。價值觀和政治體制等差異較大影響著金磚國家深化合作機制建設，從政治層面看，中國、印度和俄羅斯是亞洲領導權的競爭對手。金磚國家尚未形成一個權威的龍頭和核心，印度和俄羅斯大國抱負熾烈，特別是印度和中國存在領土爭端，互信度較低。有些成員害怕合作機制的固化、完善和強制化可能給成員帶來較多的約束，降低自主性和靈活性。此外，金磚國家在機制建設方面的經驗、契約精神、創新精神和團隊文化不足、制度建設能力不強，高層次復合人才缺乏、物質投入不夠齊心。

完善金磚合作機制若干思路

效能是鑒別一個合作機制存在價值、生命力和影響力的關鍵維度。金磚國家合作機制正邁向第二個十年，也是一個從初生到成熟、壯大的新起點。世界需要金磚國家的不是新的開發銀行，而是針對當今重大問題發揮更大領導作用。自身發展經驗讓中國、印度和巴西拒絕市場原教旨主義，使它們成為制度多樣性和實用主義的天然支持者，它們可以在這一經驗的基礎上提出新的全球價值。創新完善合作機制是金磚國家未來的共同使命。

（一）增強合作共識夯實合作機制基礎。推進金磚國家合作機制建設需要筑牢合作基礎，減少或消除分歧，增進共識是核心。只有依賴于共同利益、共同志趣以及其他集體行動問題得以克服的具體條件，合作伙伴才會致力制定和維護關鍵原則承擔責任，推動合作機制的建構并發揮最大的作用。因此，金磚國家要推進合作機制建設需要打牢堅實的合作基礎，如協調國家發展戰略和宏觀政策；在對待諸如氣候治理、區域合作、全球經濟治理變革等重大國際問題方面，求同存異、加強立場協調；在國際市場分工方面避免惡性競爭、增強互補性，保持貿易結構均衡，減少貿易摩擦；促進相互投資以及本幣結算等；致力通過談判解決中印間的邊界糾紛等歷史問題。

（二）做好以效率為核心目標的機制正規化建設。某種制度不能僅僅以在一段時間內如何有利于實現合作國家的利益來評價，相反，需要對未來那些難以確定的問題的解決究竟能夠作出多大的貢獻對制度價值作出充分評價。金磚國家需要高度重視合作機制建設的戰略意義，注重從提升合作組織機制整體效能的戰略高度，借鑒歐盟、東盟等國際多邊合作機制模式，使金磚國家多元化合作機制逐漸正規化、固定化和常態化。關于金磚國家合作機制的重要選項——秘書處的設立尤其是選址將是一個棘手的難題。鑒于中國經濟實力最強以及上海區位交通國際化優勢突出，且有上海合作組織的經驗和金磚國家新開發銀行總部的便利，中國應努力爭取金磚國家秘書處設在中國,秘書長則可以由各成員國輪流擔任。為此，中國需要表現出談判智慧、能力以及承擔更大的責任擔當。

（三）改善合作討論決策機制。迄今，金磚國家合作倡議主要由輪值主席國提出，在峰會討論，這種單獨由主席國提出倡議、峰會期間所有成員參與討論決策的機制難以體現集思廣益、群策群力的功能。需要合作發展專業化的組織和團隊，培育合作制度文化，提高金磚合作機制構建的可靠性和實用性、合作機制的專業化、組織化、制度化和服務水平。同時，加強合作各成員國政府及智庫機構的先期參與、提議、醞釀，由以輪值主席國獨家處理改為各國政府、智庫、社會、企業等多主體形成的參與醞釀、討論、決策的綜合機制，使議案的提出、討論、形成的智慧更加廣泛、準備更加充足。對于一些具體合作領域的決策，需要在全球競聘基礎上形成專業委托代理決策模式，取代由各方等額劃分權限、多頭決策模式。

（四）健全合作機制建設投入保障激勵機制。合作機制建設需要高水平的物質投入以及智力投入能力。但是由于成員國的各項能力以及愿意付出的貢獻和承擔的責任的愿景并不相同，因而，在合作機制內部，既要堅持平等原則，也要有鼓勵多做貢獻的激勵制度。金磚國家峰會主席輪值國擔負著提出新的合作倡議、完善機制的特別責任。2017年中國擔任金磚國家主席輪值國，可以提出如確立金磚國家章程、擴員規則、成立金磚國家評級機構、成立秘書處規則、評估問責、仲裁委員會機制、危機應急管理機制等倡議，推動共識形成并最終轉化為新機制。

（五）扎實提高合作機制建設能力。合作機制建設取決于合作國家的合作愿景和能力，參與合作機制國家的能力作為國際合作的主要變量決定了國際合作產生與維持、內容與途徑以及合作機制的建構、變化和穩定狀況，在國際合作中，參與者的能力主要指國家的政治性能力，在國際合作中包括自主能力、談判能力和執行協議的能力，還包括倡議能力、規制涉及與制度建設能力、投入能力、協調能力等。金磚國家繼續提升這些方面的能力，以加強合作及機制建設能力，進而提高整體合作質量和效率。

（六）建立合作監督、問責與仲裁機制。成員權責界定清晰以及貢獻有獎、違規受罰是維持集體合作機制正常秩序、提高合作執行力從而保證合作行為取得預期效果的基本條件，也是合作機制的本來之義。建立評級機構、評估機制能幫助對合作的各主體、全過程、各環節實施評估考核，理清責任和貢獻，有利于明晰權責，賞罰分明，形成合作機制的權威性、約束力，進而提高其執行力和取得較好運行效果。隨著合作領域和合作事宜的增多，合作復雜程度的提高，分歧、矛盾和沖突可能會增加，金磚國家需要盡快建立爭端仲裁機制妥善應對內部的爭議。中國作為2017年峰會主辦國可以提出該倡議。

綜上所述，合作機制是一種合作組織的調節制度，其完善程度在很大程度上影響并決定著合作組織本身的運行質量效率、穩定性、可持續性及發展前景和影響力，也決定了合作組織成員及整體所能夠達到的目標及效益。同時，合作機制的完善及有效運行也取決于合作成員的集體智慧、愿景及共同努力。金磚國家必須體現出最大的合作互信、凝聚共識、克服分歧、對癥下藥、因時制宜、推進合作機制日臻完善，實現合作最大公約數。

（作者系中國社會科學雜志社國際二部主任；摘自《亞太經濟》2017年第3期；原題為《合作機制理論與完善金磚國家合作機制研究——基于金磚國家的一個視角》）