再論“內外皆輕”權力格局與清末民初政治走向

文/李細珠

再論“內外皆輕”權力格局與清末民初政治走向

文/李細珠

幾年前，筆者在研究地方督撫與清末新政課題時，曾提出清末新政時期中央與地方權力格局演變為“內外皆輕”，在一定程度上補充或修正了自羅爾綱先生以來所謂“內輕外重”權力格局說。“內外皆輕”說的提出，在學界引起了某些關注。孫燕京教授曾撰文鼓勵并提出質疑，促使筆者繼續思考，深感有必要進一步闡釋和深入論證。

“內外皆輕”含義再釋

所謂清末“內外皆輕”權力格局的核心意涵，具體涉及清末新政時期中央與地方權力關系問題。

關于晚清權力格局問題，一般都是在中央與地方權力關系的框架之內討論，學界長期以來多持“內輕外重”說。這個說法最早源自太平天國史研究大家羅爾綱先生。羅先生從湘軍的興起，論證咸同以后“兵為將有”的起源，指出將帥各私其軍而出任疆寄，造成“外重內輕以致于分崩割據的局面”，并在此基礎上提出“督撫專政”說，認為地方督撫“既擅兵柄，又握有地方上的財政、民政等政權，于是他們便上分中央的權力，下專一方的大政，便造成了咸同以后總督巡撫專政的局面”。羅先生的這個觀點在學界有非常廣泛的影響，但也不斷受到挑戰和修正。從王爾敏、劉廣京到劉偉，基本上贊同晚清權力格局出現“外重內輕”局面，但還不至于到“督撫專政”地步。邱濤則全面修正羅先生的觀點，認為在晚清既沒有形成“內輕外重”的局面，也沒有出現所謂“督撫專政”。值得指出的一點是，既往相關研究在時段上主要局限于太平天國興起的咸同時期，至多延伸到庚子事變，而對庚子以后的清末新政時期則缺乏實證研究。

筆者的研究重點是清末新政時期地方督撫權力的變化與清廷中央集權的關系，在時段上正可彌補既往相關研究之不足。筆者認為，辛亥鼎革之際，中央與地方權力關系實際上已演變為“內外皆輕”的權力格局。在清末庚子至辛亥期間，隨著新政尤其是預備立憲的開展，清政府不斷加強中央集權措施，地方督撫的權力被收束而日益變小，其干政的影響力也有一個逐漸減弱的趨勢。但與此同時，清政府中央集權的實際效力卻并不顯著，反而隨著統治集團內部矛盾的激化而有削弱之勢。這便形成“內外皆輕”的權力格局。一方面，清廷并沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制全國的軍權與財權，中央集權有名無實；另一方面，各省督撫也不能有效地控制地方軍權與財權，在地方已沒有強勢督撫，更沒有形成強大的地方勢力。清末新政從制度上使權力交接失控。武昌起義前夕，正是地方督撫權力明顯削弱，而清廷中央集權尚未強固之時，在此權力轉換臨界的關鍵時刻，革命爆發，清廷中央不能控制地方，地方無力效忠清廷，清王朝最終覆亡。

對于筆者所謂清末權力格局“內外皆輕”說，孫燕京教授在鼓勵之余，進一步質疑地方督撫權力究竟是“重”還是“輕”，其基調是肯定督撫權力之“重”。她認為，在清末新政時期，中央與地方權力爭斗異常激烈，面對清廷中央的收權，督撫們絕不肯乖乖就范，而是想方設法做了保留，以便繼續在一些重大問題上“掣肘”中央，至少是不合作；督撫應對方式是聯銜上奏，如果不以“要挾”理解的話，至少也是“聚眾壯膽”；督撫并不是無力效忠，而是無心、無意，就是“離心離德”。在她看來，“清末的‘外重’不一定以‘權重’的形式出現，而是以‘離心離德’的形式呈現”。

對于孫燕京教授的質疑，筆者并不認同，并作了三方面的解釋：其一，清廷通過新政確實從制度上收回了地方督撫一些重要的權力。咸同軍興以后地方督撫權力增大的表征，主要是“兵為將有”和“就地籌餉”，就是軍事權和財政權的擴大。庚子事變之后清廷實行新政，在調整和收束地方督撫的權力方面，首當其沖者也是軍事權和財政權，另外還有司法權、外交權、人事權、行政權，等等。在新政與立憲的過程中，清廷中央集權的手法，主要是通過在中央設立軍事、財政等各職能部門，相應地在各省設立下級機構，垂直掌控，直接剝奪了地方督撫在軍事、財政、司法、外交、人事與行政等方面的權力，從制度設計上把地方督撫的相關權力收歸中央，逐步加強了中央集權，而使地方督撫權力越來越縮小。

其二，清廷中央集權并沒多大實際效力，沒有實際掌握從督撫手中收回的各種權力。清廷從制度上收回地方督撫不少重要權力，但因為親貴專權，內部矛盾重重，政出多門，實際上破壞了中央集權的效力，未能真正掌握這些權力。一個顯著的事例是，清廷通過中央集權，把新軍的指揮權、調遣權收歸軍諮府、陸軍部，但事實上，軍諮府、陸軍部并不能有效地指揮和調遣新軍。所謂“中央無法控制地方”，只是清廷實際上不能掌控收回來的權力，并不是督撫坐大而權“重”。

其三，地方督撫在制度上失去許多重要權力，在實際上處于無能為力的狀態。清廷通過新政加強中央集權，相應地削弱了地方督撫權力，使督撫在地方辦事艱難。辛亥鼎革之際，地方督撫面對革命，除少數順應世變潮流以外，盡管可能有多數督撫想效忠清王朝，但大都有心無力而已。獨立各省督撫既無法控制新軍，也不能籌集軍餉，大都成為無兵無錢的光桿司令，只能消極應對革命形勢。

概而言之，地方督撫之權“輕”，是清廷通過新政實行制度變革的結果。武昌起義之后地方督撫無力效忠朝廷的慘痛事實可為明證。調兵不動，籌款不成，辦事不能，誰能說督撫還是權“重”？

所謂“權力流向”問題

所謂“權力流向”問題，涉及權力的轉移或再生，與制度建設直接相關。

孫燕京教授認為：“從廣泛意義上說，權力大致是常量，一個變輕，另一個（相對待的一方）自然趨重。那么，內外皆輕便于理不通。”這只是簡單的邏輯推論，與實際史事并不相符。關鍵在于權力不是物質的東西，也不是實際的能量，只是“一種潛在能力而非實際現象”，作為一種制度的規定性效力，這種效力只有在掌握和利用制度的情況下才能發揮出來，否則就是無效力。可見，權力不是“常量”，并不簡單地遵循此消彼長的規律。所謂“權力流向”，既與制度的掌控和利用相關，也與制度變遷相關。

那么，清末中央與地方權力關系形成“內外皆輕”格局之后，權力到哪里去了？這是孫教授與一般讀者問得較多的問題。筆者有一個比較概括的說法：“當清廷中央與地方督撫的權威一并衰落之時，軍人勢力崛起，從而出現軍人干政局面。”也就是說，權力從清廷中央和地方督撫轉移到軍人勢力。要理解這個“權力流向”問題，關鍵還是要解剖革命之后的制度變遷與重建問題。

具體來說，辛亥革命之后制度變遷與重建的過程大致可分為兩步：革命與和談，正是這兩步比較完整地完成了權力轉移過程，用非常粗線條的圖式表示，就是：清政府→孫中山南京臨時政府→袁世凱北洋政府。

關于清末民初的“權力流向”問題，實際上是從君主專制走向民主共和的制度變遷與重建的結果。清政府的權力并沒有直接轉移到袁世凱，尚有一個不容忽視的中間環節，那就是南京臨時政府與南京臨時參議院。一方面，南京臨時政府通過革命的方式在各獨立省區建立政權，分割了清政府的部分統治權力；另一方面，南京臨時政府通過南北和談的方式，與袁世凱合力迫使清帝退位，使清政府交出了另一部分統治權力，這一部分統治權力是清政府在接受優待條件的同時交給了南方革命政權，實際上還是暫時歸于南京臨時政府。由于清帝退位之后孫中山辭職，袁世凱繼任，最后這兩部分統治權力都由南京臨時參議院授予新任中華民國臨時大總統袁世凱。可見，清政府的統治權力經由南京臨時政府與南京臨時參議院，最終轉移到袁世凱北洋集團。

“內外皆輕”與民初政治走向

清末“內外皆輕”權力格局對民初政治走向的重要影響是，辛亥革命在清廷中央與地方督撫權威一并衰落之際爆發，掌握軍隊尤其是新軍的軍人勢力崛起，以袁世凱為首的北洋集團乘勢而動，從軍人干政到軍人主政，試圖重建統治權威而未能奏效，政局分崩離析，導致民國初年的軍閥政治。

這期間值得注意的有三個重要環節：

第一，軍人干政使清政府乖乖就范。武昌起義爆發后，新軍勢力成為清朝中央與地方政府難以控制的力量，以至于出現軍人干政局面。其時軍人干政有兩個顯著的事例：一是張紹曾灤州兵諫立憲，二是段祺瑞電奏請愿共和。對此，軟弱的清政府無可奈何，只能順從地滿足其政治意愿而不敢有絲毫的違背。

第二，袁世凱重建統治權威企望落空。袁世凱在北洋軍人的支持下順利地接掌了新生的民國政權，以袁世凱為首的北洋政府實際上是一個軍人集團——北洋集團操控的中央政府。為了加強北洋政府的統治權威，袁世凱不斷地采取措施籠絡立憲派、舊官僚，打擊革命黨人，企圖建立一個強有力的政府，結果卻走了一條從臨時大總統到正式大總統、獨裁大總統、終身大總統乃至于洪憲皇帝的不歸路。袁世凱通過鎮壓“二次革命”打敗革命黨勢力以后，政治野心進一步膨脹，希望去掉“臨時”性質，做正式大總統。1913年10月6日，在北洋軍警的威逼之下，國會通過三次投票勉強選舉袁世凱為正式大總統。隨后，袁世凱便以“亂黨”為名宣布解散國民黨，并撤銷國民黨黨員之國會議員資格，繼而又以“幾釀成暴民專制之局”為名，宣布解散國會。與此同時，袁世凱策動增修《中華民國臨時約法》，為此特設造法機關——約法會議，并提出增修約法大綱案，咨交約法會議討論。其主旨是改內閣制為總統制，盡可能擴大總統權限。約法會議遵照此意，制定新的《中華民國臨時約法》，其要義在建立以總統集權為核心的“強有力之政府”。經過約法會議修訂而成的《中華民國臨時約法》（又稱“袁記約法”），規定大總統作為國家元首“總攬統治權”，事實上賦予了大總統獨裁統治的權力。但是，袁世凱對于做這樣一個獨裁大總統仍不滿意，又指使約法會議修正《大總統選舉法》，改變原有大總統任期五年、可連任一次的規定，確定大總統任期十年，得連任（無限期），以及每屆大總統選舉時，由現任大總統推薦三個候選人，先期親書其姓名于嘉禾金簡，密儲金匱，藏于大總統府特設之石室。這便實現了大總統終身制，并可能傳給子孫后代，大總統選舉法已無限接近皇位繼承法。袁世凱如此肆意妄為，并沒有多少阻力，于是一不做二不休，以致演出一幕洪憲帝制的丑劇。帝制終歸逆潮流而動，袁世凱重建統治權威的迷夢隨之灰飛煙滅。

第三，北洋集團分裂與軍閥割據。袁世凱在護國戰爭的炮火聲中憂郁去世，北洋集團迅速面臨著樹倒猢猻散的境地。毋庸諱言，袁世凱在辛亥鼎革之際之所以能攫取民國大總統的權位，確實是“非袁莫屬”的結果。袁世凱在世時，雖然北洋集團內部各派系不免矛盾重重，但因為有這個主心骨而不能不說尚有較高的凝聚力；同時，正是由于袁世凱的存在，而使其他非北洋勢力不敢輕舉妄動，從而暫時維系了全國表面上的統一性。袁世凱突然去世，誰能繼承他的衣缽就成了極大的政治問題？黎元洪雖然以副總統名義直接上位大總統，但并非北洋系的黎氏完全沒有統攝北洋集團的名望與實力。段祺瑞與馮國璋則大致勢均力敵，結果不但不能恢復北洋集團的最高統治權力，反而只能分裂為相互對立的派系而爭斗不已。北洋集團分裂為段祺瑞的皖系、馮國璋的直系，張作霖的奉系后來加入，以及西南軍閥等各地方派系紛起，整體構成了北洋時期的軍閥割據局面。

關于近代軍閥的起源問題，羅爾綱先生早年討論咸同時期“兵為將有”與“督撫專政”時曾認為，由于曾國藩的湘軍與李鴻章的淮軍、袁世凱的北洋新軍一脈相承，晚清“督撫專政”的直接后果，便是在民國初年袁世凱死后“北洋軍閥遂演分崩割據之局”。后世學者關于曾國藩、李鴻章與湘淮軍史研究，及其對于晚清民初政局的認識，大都秉承了羅先生由“督撫專政”而“軍閥割據”的基本論斷，并不同程度地予以較深入的闡述。他們立論的基本邏輯是，清末“督撫專政”，地方主義抬頭，地方勢力增大，在民初便直接蛻變為近代軍閥，甚至把曾國藩、李鴻章看作近代軍閥的鼻祖。這個邏輯推論似是而非，并不符合歷史實際。

其實，民初軍閥主要是清末軍人尤其新軍將領，而不是地方督撫。進入民國以后，前清督撫大都步入遺老行列，而新舊軍事將領則在政治舞臺上縱橫捭闔，異常活躍。從袁世凱統治時期（1912年3月10日至1916年6月6日）各省軍政長官出身背景統計分析，可得出兩點重要認識：一是新舊軍事將領占絕大多數，各省軍政長官59人，有36人來自新舊軍事將領，包括新軍統制、協統、標統、管帶、督隊官、教官與清朝提督、巡防營統領、管帶等，占總數61%，可見軍人勢力之強大，段祺瑞、馮國璋、張作霖、張勛、段芝貴、倪嗣沖、張懷芝、靳云鵬、王占元、陳宦、李純、趙倜、閻錫山、陸榮廷、唐繼堯、湯薌銘、陳炯明、龍濟光、劉顯世、楊增新等著名的北洋時期軍閥頭目均赫然在列；二是地方督撫勢力甚微。舊官僚包括督撫10人，有東三省總督趙爾巽、吉林巡撫陳昭常、署黑龍江巡撫宋小濂、署山東巡撫張廣建、河南巡撫齊耀琳、新疆巡撫袁大化、山西巡撫張錫鑾、江蘇巡撫程德全、署直隸總督張鎮芳、安徽巡撫朱家寶，他們在民國時期大都少有作為，與上述軍人勢力不可同日而語。

總之，從民初軍閥并非清末地方督撫而多為新舊軍事將領的事實可知，近代軍閥的起源并非地方勢力的興起，而是軍人以武力控制地方的結果。在清末“內外皆輕”權力格局之下，中央與地方權威一并衰落，軍人勢力乘間而起，以致出現軍人干政局面。袁世凱正是依靠北洋新軍的力量，進入清廷權力核心，從中央而不是從地方控制清政府，借革命之力，迫使清帝退位，并攫取新生的中華民國政權。本來，袁世凱企圖建立強有力的政府，重建統治權威，扭轉清末以來“內外皆輕”的局面，但卻逆潮流而動，走上了帝制自為的不歸路。袁世凱去世后，沒有強有力的核心人物能夠牢固地控制最高統治權力，北洋集團四分五裂，各自為政，全國演變為軍閥割據局面，涌現無數大大小小的軍閥。這些軍閥，并不是先來就有地方根基，實際上只是因掌握一定的軍隊而控制相應的地盤而已。全國性軍閥如皖系段祺瑞、直系馮國璋為北洋重要將領從中央控制地方，地方軍閥多為軍事將領掌握軍隊后控制地盤，如東北張作霖（后來走向中央成為全國性軍閥）、山西閻錫山、廣西陸榮廷、云南唐繼堯、廣東陳炯明等，都是如此。他們各自盤踞一方，為爭奪地盤和統治權力而互相廝殺。近代中國政治在袁世凱之后不可避免地走向了軍閥混戰之局面。

（作者系中國社會科學院近代史研究所研究員；摘自《清史研究》2017年第2期）