庸官懶政的博弈分析

文/楊雨蓮 張國清

庸官懶政的博弈分析

文/楊雨蓮 張國清

庸官懶政的成因

公務員在公務活動中時常面臨權力沖突、角色沖突、利益沖突和責任沖突。一些公務員傾向于庸官懶政，選擇性地開展工作，做只對自己有意義、有價值的工作，而對自認為沒有意義、沒有價值的工作選擇不做或消極怠工。公務員不愿意做的工作大致有以下三類：

其一，不被上級重視的工作。公務員管理體系是一個嚴格的科層體系，等極森嚴、上下級關系明晰。如果工作表現能得到領導賞識，下層或低層公務員將獲得較大的升遷幾率。因此，對員工來說，領導的滿意度對其十分重要。然而，公務員的工作旨在完成政府機關規定的目標，重視由政府提供給人民的所有服務的效率和經濟。一些公務員忘記其服務對象最終不是領導，而是人民，為人民服務才是其工作宗旨。當他認為，他所做的工作在上級看來意義不大，不能給他提供晉升渠道、相應獎賞時，他就喪失了工作積極性。

其二，技術性、專業性比較強的工作。公務員工作分為兩種類型。一種是普通崗位，人們都能了解這類崗位的職責；另一種是技術性、專業性比較強的崗位，工作性質相對獨立，工作績效主要依靠公務員的職業道德，外部一時難以監管，縱使公務員工作懈怠或產生工作差錯，也難以被人察覺。在這些崗位上，公務員怎么做工作，做了多少，主要依靠其個人自主性和自覺性。崗位的性質造成了考評的困難，也造成了監管和監督的困難，導致一些公務員任憑自己的性子拖沓、懈怠，不及時完成任務。由于技術性、專業性強的公務員具有不可替代性，即使上級也無可奈何，對這部分公務員的約束形同虛設。此外，一些難度較大的工作，超過基層公務人員工作能力。由于缺乏吃苦耐勞的精神，政府也缺乏相應的激勵措施，多數公務人員選擇避重就輕，互相推諉。沒有人愿意多付出精力來解決燙手的山芋。目前國家高壓反腐、制度收緊，讓許多公務員不敢為，生怕做事犯錯，以“多一事不如少一事”的思想消極工作，工作的負效應使他們選擇庸官懶政。

其三，職責、權限、義務不明晰的工作。公務員的工作存在交叉重疊，容易產生誰都能管又誰都不愿意管的責任空白地帶。部分政府機構設置重疊，崗位職能重復，人員過于臃腫，公務員之間沒有劃定清晰的職責范圍，也沒有明晰的權限和義務。“多頭管理、多頭負責”，容易使公務員之間相互推諉，互相扯皮，誰都不愿意主動管理、主動負責。一件事情在誰都可以做的情況下，其結果不是大家都在做，而是大家都不做，都寄希望別人做，于是無人去做，事情便一拖再拖，甚至不了了之。這既導致行政效率低下，也培養了懶惰懈怠的公務員。

庸官懶政的囚徒困境

（1）假設

1）為了盡量簡化模型，假設在一個單位有兩名相同職位的公務人員，公務員1和公務員2。

2）他們享受同等的工資待遇，且工資待遇固定，不會因為工作量的大小而有所變化。

3）當面對對自己意義不大工作時即上文提到的三種情況，他們有兩種選擇：偷懶或不偷懶。

4）當兩個人都偷懶時，兩者的得益值都為A。

一人偷懶一人不偷懶，則偷懶者的得益值為C，不偷懶者的得益值為D。兩人都不偷懶時，兩者得益值為E。

5）D＜A＜C；D＜E＜C

其原因是：公務人員都拿到相同的基本工資，對于無法帶來客觀利益的工作，若一人偷懶一人不偷懶，則所有的工作由不偷懶者完成，不偷懶者付出了工作時間和精力，卻和偷懶者拿到的工資相同，因此不偷懶者的綜合得益減少，即C＞D；若兩者都偷懶則得益兩人平分，即D＜A＜C；若兩者都不偷懶則工作量平分，損失的得益也平分，即D＜E＜C。

（2）分析

在博弈中，有四種策略選擇：

當公務員1偷懶時，公務員2偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＞D，公務員2選擇最優得益A。

當公務員1不偷懶時，公務員2偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＞E，公務員2選擇最優得益C。

當公務員2偷懶時，公務員1偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＞D，公務員1選擇最優得益A。

當公務員2不偷懶時，公務員1偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＞E，公務員1選擇最優得益為C。

由此分析可得，公務員1和公務員2都偷懶成為最優選擇。在這個博弈中，博弈雙方各自的利益不僅取決于自己的策略選擇，而且取決于對方的策略選擇。這種偷懶的行為十分隱蔽，不易被發現，承擔的風險損失小。更為重要的是，偷懶者與不偷懶者的工資獎金得益是相同的。當公務員1偷懶，公務員2不偷懶，則公務員2付出了較多精力與時間，相當于公務員2的綜合得益受損。因此，在公務員1選擇偷懶情況下，公務員2面對自身行為的兩種選擇：偷懶和不偷懶，他會傾向于選擇偷懶。在博弈中，我們不能忽視另一方的選擇對自己得益的影響。當公務員1不偷懶，公務員2若不偷懶，則兩者共同分擔工作要付出的精力與時間，獲得相同的工資獎金得益。若公務員2選擇偷懶則減少了需要付出的精力與時間，公務員2的綜合得益增加。結果，偷懶是他們選擇的“上策”。

庸官懶政的改進博弈分析

雖說公務員自身的利益選擇使其選擇了雙方都偷懶的策略，但這與政府的監管與激勵分不開。政府監管不力大大減少了公務人員偷懶所要承擔的風險。公務人員偷懶，如果不被發現或是不受到懲處，則偷懶的綜合得益就會上升。與劣幣驅逐良幣的原理相同，在利益最大化目標的驅使下，越來越多的公務員選擇了偷懶。

對于努力工作的公務員，政府沒有相應有效的激勵措施來鼓勵他們積極工作，這將嚴重打擊公務員的工作積極性。積極工作的公務員比消極工作的公務員付出了多倍努力，卻與后者取得相同的經濟、政治和社會利益。更甚的是，他們付出了精力和時間，綜合得益卻少于那些偷懶者。這種博弈將產生不良后果，使越來越多的公務員選擇放棄損害自己綜合得益的工作，轉向與偷懶者共享偷懶帶來的得益。政府希望的工作態度是公務人員均選擇不偷懶的策略。那么當得益發生怎樣的變化時，博弈雙方的選擇會變為都不偷懶呢？

上述假設前提不變，值得注意的是，博弈雙方之所以選擇偷懶，是因為偷懶的綜合得益值相對較高。因此，政府要加大對偷懶者的懲罰力度和對不偷懶者的獎勵力度。

假如政府對偷懶者實行懲治或處罰，那么，偷懶者偷懶所得的收益將遠小于懲罰的損失；假如政府對不偷懶者實行激勵，那么，他們不偷懶所損失的收益將遠小于激勵帶來的收益，那么A＜C＜D，并且C＜D＜E。

當公務員1偷懶時，公務員2偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＜D，公務員2選擇最優得益D。

當公務員1不偷懶時，公務員2偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＜E，公務員2選擇最優得益E。

當公務員2偷懶時，公務員1偷懶的得益為A，不偷懶的得益為D，因為A＜D，公務員1選擇最優得益D。

當公務員2不偷懶時，公務員1偷懶的得益為C，不偷懶的得益為E，因為C＜E，公務員1選擇最優得益為E。

由此，一旦政府從制度上采取獎勤罰懶的措施，那么博弈雙方最佳策略選擇為都不偷懶。當策略選擇得益發生改變時，博弈方的選擇會發生改變。因而，改進公務員庸官懶政與政府有效監管及相應激勵機制是分不開的。

庸官懶政的解構

前面分析已知，改變公務員的懶政怠政行為，除了外部制度監督和其他約束方法以外，公務員自身的內部激勵也很重要。只有公務員自身認識到庸官懶政造成的不利影響，進行自我約束，才是解決庸官懶政的長久之計。因為影響公務員行為的最直接利益是其工資獎金，所以，通過調整工資獎金比例來激勵公務員的工作熱情和自我約束，是解決公務員庸官懶政的重要途徑。公務員工資由國家分發，其來源是國庫稅收。因此，制定合理的公務員工資獎金制度十分必要。筆者嘗試通過建立“工作競爭模型”來分析公務員內部激勵機制。

（一）模型建立

工作競爭模型是在公務員之間相互競爭的前提之下，政府通過讓公務員之間進行競賽的方法實現有效激勵的博弈模型。

基本假設：

1）為了簡化模型，假設一個政府有兩名公務員。

公務員的努力程度是由其自身決定的，當然努力程度也會有負效應。其中有種種因素，例如努力工作會延長工作時間，高強度工作會損害身體健康等等，也是導致公務員偷懶的重要因素之一。負效用隨著努力程度的提高而增大，并且增大的速度不斷加快。當然這是符合人的心理效應的。

2）因為公務員的努力程度是無法觀察的，政府無法用努力程度來支付薪酬。所以，政府根據公務員的工作業績來支付薪酬，當然這可以理解為，所有公務員都有基本工資，而表現好業績好的公務員會得到額外的獎金。

3）公務員在已知這個工資獎金的制度的情況下，選擇自己的工作努力程度。

4）假設公務員和政府都是尋求利益最大化的經濟人。

顯然，這是個兩階段的博弈模型。第一階段，政府決定公務員工作業績的報酬階段。第二階段兩個公務員在知道政府頒布的工資標準之后同時選擇努力程度的過程。在該博弈中，兩公務員的得益即工資減去努力的負效應，政府得益即產出（業績）減去成本（工資成本）。

需要注意的是，若政府定的工資太低，公務員將不接受這種競賽機會，繼續選擇偷懶，或是離開工作崗位。因此，政府開給公務員的工資是有最低限度的。

（二）模型分析

我們采用逆推歸納法來分析這個動態博弈，先從第二階段開始分析。

1. 第二階段分析

首先假設當政府決定了工資，而且公務員愿意參與競賽并選擇自己的努力程度，那么政府決定公務員工作業績的報酬為不變因素，則兩個公務員之間的競爭就變為靜態博弈問題，博弈的最終努力水平會達成靜態納什平衡。假定兩個公務員都是風險中性的，在使自己利益最大化的目標驅使下，對工作努力者的獎勵越大時，公務員的努力程度也會越高。反而當獎勵不變，而對產出的擾動因素的影響擴大，那么公務員會認為這場競賽的結果更多地取決于“運氣”，而非他們的努力程度時，他們會覺得自己的努力是不值得的，這樣他們就會選擇減少努力程度。

因此，要想有效地抑制庸官懶政，就要設立合理的公務員工資獎金制度。根據對公務員工作的公正績效評估來確定其獎金等級。以工作的努力程度和業績設立梯級獎金制度，對工作努力的公務員提供高獎金，以此激發公務員的工作積極性，提高其努力程度。同時，確立公正有效的績效考核制度。公正合理地評估每一位公務員的努力程度，將產出的隨機擾動因素的影響減到最小，讓公務員確信競賽的結果并非來自“運氣”，而是來自自己的努力程度。

2. 第一階段分析

因為公務員的參與是政府激勵機制有效的起碼條件，所以，我們必須保證兩個公務員都愿意接受并且參與激勵制度的考核。滿足上述假設，則必須設有“參與約束”。保證公務員接受工作和參與競賽的基本條件是所有經濟人都追求自身利益的最大化，如果把政府當作獨立的經濟人，政府選擇工資水平是以利潤最大化為目標，那么在公務員接受工作和參與競賽的前提下，政府會盡可能地壓低工資獎金。

具有有效激勵作用，且符合政府利益的獎金水平，只與工作成績的不確定性有關，工作成績的不確定性越小，符合政府利益的獎金水平就越高，政府的激勵效果越顯著。因此，要減小工作成績的不確定性，就要有效公正地評估公務員的工作成績，建立合理的績效考核制度。

與此同時，公務員之間能力水平差距越大，激勵越有效。能力強的人獲得獎金多，能力弱的人獲得獎金少，以此帶來激勵效用，讓能力弱的公務員向能力強的公務員學習，推動整體效率提高。若公務員之間水平相差小，每個公務員得到的獎金相似，激勵作用也隨之減小。因此，要建立合理的公務員錄用、淘汰、晉升機制，將公務員之間的能力方差控制在激勵有效的區間內。在錄用、淘汰、晉升三個環節中嚴格把關公務員的能力素質，合理分配崗位。這樣可以充分調動公務員的積極性，參與工作競爭，使其獲得成就感，實現人生價值。

必要的建議

我們通過囚徒困境和工作競爭模型對庸官懶政進行了分析。從囚徒困境模型可知，庸官懶政的主要原因是政府監管不力和缺乏有效的激勵機制。從工作競爭模型可知，為了減少公務員工作成績的不確定性，應該建立合理的績效考核制度，有效公正地評估公務員的工作成績。最后，我們提出三點建議作為本文的總結。

首先，設立公務員績效考核制度。公正合理的績效考核制度是衡量公務員工作能力的制度保障，是實施獎懲的重要依據。要建立權威的績效考核組織，來負責制定整理各單位具體的績效考核制度。建立科學的評估指標體系，對公務員工作開展定量定性評估。既要對公務員工作量進行考評，還要對公務員工作質量進行評估。可以參考民眾對其工作的滿意度、每日工作報告、及工作影響等一系列指標對公務員的工作進行績效考核。

其次，建立公務員梯級獎金制度。設置合理的工資獎金制度對促進公務員內部激勵有著顯著影響，當公務員的努力程度與獎懲力度成正比，獎懲力度越大，公務員工作的積極性也越高。設立公務員的梯級獎金制度，根據公正的績效評估來決定獎金分配，達到公務員努力程度與獎懲力度的平衡。

最后，重視公務員職業倫理教育。道德教育是訓導公務員的重要路徑。從入職開始，就要對公務員進行職業倫理教育，使其樹立起全心全意為人民服務的職業精神，培養他們愿意在不同崗位上積極工作、默默奉獻的工作態度。這不是某個特殊職業群體的崇高道德要求，而是公務從業者的基本職業要求。

【楊雨蓮系浙江大學公共管理學院碩士生，張國清系浙江大學公共管理學院教授；摘自《浙江大學學報》（人文社會科學版）2017年第2期】