基于現代國家治理的中國政府間稅收劃分

文/谷成 蔣守建

基于現代國家治理的中國政府間稅收劃分

文/谷成 蔣守建

現代國家治理是包括政府、社會組織和社會成員個人等在內的多個參與主體，通過正式制度或非正式制度進行持續協調和互動執行公共事務、解決社會問題的過程，其本質上是一種政府和社會成員基于共同目標而進行的合作管理。世界各國的實踐表明，在推動公共權力結構安排和社會資源分配規則的優化過程中，現代國家治理越來越清晰地呈現出治理主體多元化、治理結構分權化、治理方式民主化、治理手段文明化、治理技術現代化等特征。相應地，財政制度也超越了經濟范疇，從保障社會成員參與、提高政府對社會成員需求的回應性和負責程度、增加社會成員對國家榮譽的認同感和降低社會運行成本等維度在國家治理中發揮越來越重要的作用。黨的十八屆三中全會將財政定位于“國家治理的基礎和重要支柱”，并提出“建立現代財政制度”的戰略舉措。國家治理涉及到政府、社會組織和社會成員等多個參與主體，單就政府而言，就包括中央政府和地方政府。作為政府間財政關系的重要組成部分，稅收劃分制約著地方政府公共服務和社會管理職責的履行，影響到國家治理體系的完善和治理能力的提高，對于進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制而言意義重大。

傳統分稅理論對中國實踐的不適用性

傳統分稅理論指出，財政職能在各級政府間的分配對于稅收的劃分具有重要意義，政府間稅收劃分應以各級政府財政職能的明確界定為前提。傳統分稅理論的貢獻在于厘清了多級政府財政職能與分稅原則之間的邏輯關系并以財政職能在各級政府間的劃分為基礎，將屬性存在差異的稅種對于中央和地方政府的適用性加以考察。盡管由傳統分稅理論得出的結論一直作為多級政府間稅收劃分的基本規律被廣為接受，但其局限性同樣不可忽視。

一方面，傳統分稅理論對政府間稅收劃分的考察完全基于經濟視角，關注的是如何按照理論上的規范分析得到理想的結論，而不考慮現實中的公共決策程序對潛在制度方案選擇的影響。這種福利經濟學分析方法假設各級政府在決定公共產品的供給水平時具有維護公共利益和社會福利的自覺性，始終以社會成員福利的最大化為目標。但從根本上說，執行政府職能的官員不僅是國家權力的公共代理人，也是追求自身利益最大化的決策主體，具有相應的效用函數。除公共利益外，他們十分關注自身所處的政治和經濟環境，并能迅速對環境約束和激勵機制做出反應。盡管受到相關法律和選舉程序的制約，但在信息不對稱和監管不完善等情況下，政府官員仍存在著追求自身利益的策略空間（如尋租行為），進而偏離轄區居民福利最大化的目標。現代國家治理不僅需要按照社會福利標準考察政府間稅收劃分的原則與效應，也要分析現代社會中的各級政府、社會組織和社會成員通過各種身份參與公共決策的方式、決策程序的選擇以及在決策過程中因各方利益博弈而導致決策結果偏離社會福利最大化目標的作用機制。

另一方面，傳統分稅理論隱含著中央政府的政策目標優于地方政府的假設，即地方政府征稅時不能違背中央政府的既定政策偏好。然而，在現代國家治理體系中，地方政府和轄區居民都會不可避免地參與公共事務的決策過程并有機會表達自身的偏好和意愿。除非各地居民對公共產品和公共服務的偏好與中央政府完全相同，否則地方政府對轄區居民需求的反應必然會與中央政府存在或多或少的差異。可見，這一假設在很大程度上忽視了地方居民在現代國家治理中越來越多地參與公共事務和公共決策的事實，抑制了地方政府能動性的發揮，也導致了地方稅收難以滿足治理需要的窘境——各國分配給地方政府的稅收要么收入規模有限，要么征管成本過高，地方政府能夠取得的“自身收入”通常很難滿足轄區的公共支出需求。面對這種狀況，許多國家通過政府間轉移支付彌補地方財政收支缺口。盡管來自于更高級次政府的撥款在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，但也隔斷了轄區公共服務成本（地方稅收）與支出決策與之間的聯系——有關公共服務范圍和水平的決策隨之轉變為各級政府對轉移支付規模和形式的談判結果。對轉移支付的依賴削弱了地方政府采取理性行為的激勵，既阻礙了資源配置效率的改善，也制約了轄區政府治理能力的提高。

可見，傳統分稅理論基于由凌駕于社會成員之上的權威按照福利經濟分析方法做出公共決策的假設在很大程度上忽視了現代社會中的多元利益主體通過各種身份和途徑參與社會管理的事實，與現代國家治理所強調的通過參與主體多元化形成社會成員、社會組織與各級政府共同決策公共事務的治理格局距離遙遠。更為重要的是，傳統分稅理論中所包含的政府間稅收劃分原則植根于歐美國家中央與地方政府間財政關系的發展演變。在傳統分稅理論中，所謂“地方稅”通常具有如下五個特征：一是地方政府能夠決定是否征稅；二是地方政府能夠決定稅基范圍；三是地方政府能夠決定稅率水平；四是稅收管理（包括稅基評估、稅款征收和處罰執行）由地方政府組織實施；五是地方政府保留征得的全部稅收收入。相比之下，中國“地方稅”在實踐中體現出的差異十分明顯。盡管1994年的分稅制改革按照事權與財權相結合原則將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，但從中央與地方的稅收分配模式上看，地方政府擁有的稅收自主權極為有限——對于收入完全劃歸地方政府的“地方稅”，其稅收立法權、稅基確定權和稅率選擇權也全部歸中央所有，地方只留有稅收征管權；至于中央與地方的共享稅收入，所有稅權均歸屬中央，地方政府只能按比例從共享稅收入中取得相應份額，分享比例則不僅由中央確定，而且隨時面臨調整。在地方政府對政府間稅收劃分中的基本要素幾乎不具有控制權的情況下，所謂“共享稅”和“地方稅”實際上只是政府間轉移支付的一種替代性方法，而無法構成真正意義上的地方稅。如果地方政府無法決定是否征稅、稅基以及稅率，那么無論商品稅、所得稅還是財產稅，都可以在中央和地方政府間進行任意劃分而不會因違背傳統分稅理論而導致效率損失。這意味著，傳統分稅理論在中國政府間稅收劃分的實踐中已經失去了自身的價值和指導意義。

中國政府間稅收劃分模式的局限

如上所述，在中國現行以分稅制為基礎的地方稅收體系中，地方政府分得的稅收收入本質上是一種稅收返還，實際上仍屬于廣義上的政府間轉移支付范疇。盡管采用轉移支付為地方政府籌資的模式有利于保證中央政府取得足夠的財政資源和發揮中央政府的宏觀調控作用，但從國家治理的角度看，這種政府間公共資源配置模式也存在著一些不容忽視的問題。

首先，地方稅收入有限且經常變動，導致地方政府非稅收入和債務規模逐步擴張。分稅制改革以來，中國中央與地方政府稅收收入劃分經歷了多次變動。以證券交易印花稅為例，分稅制初期，中央與地方各分享50%。為增強中央宏觀調控能力，自1997年起，將證券交易印花稅收入分享比例調整為中央80%，地方20%；隨后，證券交易印花稅稅率由原來對買賣雙方各征收3‰調高到5‰，調高稅率增加的收入全部作為中央收入（中央與地方證券交易印花稅分享比例折算為中央88%，地方12%）；2000年決定，從當年起分三年將證券交易印花稅分享比例逐步調整到中央97%、地方3%；從2016年1月1日起，將證券交易印花稅全部調整為中央收入。此外，營業稅和增值稅也面臨著類似的情況。

當政府間稅收收入劃分發生不利于履行自身職能的變化時，由于缺乏對稅收要素的控制權，地方政府通常采用提高非稅收入的方式彌補財政收入損失。財政部和國家統計局提供的數據表明，1993年稅收收入4255億元，在財政收入4349億元中占比97.8%；2015年稅收收入為124892億元，在財政收入152217億元中占比82.0%。可見，分稅制以來，不僅稅收收入的總體規模擴張至原來的29.4倍，非稅收入的比重在財政收入中同樣上升，目前已達28%，而分稅制改革前的1993年僅為2.2%。此外，從非稅收入的結構上看，2015年地方非稅收入20328億元，在非稅收入總額27325億元中占74.4%。為取得更多財政資金，在一些地方政府部門中，甚至出現了采用非稅收入競爭行為緩解財政壓力的現象。同時，地方政府債務的規模也呈擴張趨勢，2015年末已增至16萬億元。可見，忽視地方政府利益訴求的政府間稅收關系調整，不僅難以實現改革的初衷，也會使社會成員對政府行為方式和負責程度的認知產生潛在影響。

其次，當劃分給地方政府的稅收收入不足以滿足其支出需要時，地方政府必然更多地寄希望于通過上級政府撥款彌補財政收支缺口。為爭取更多財政資源，地方政府罔顧各項規定，想盡辦法與中央部門保持緊密的聯系甚至發生腐敗行為。例如，2010年1月，國務院發布《國務院辦公廳關于加強和規范各地政府駐北京辦事機構管理的意見》（國辦發〔2010〕8號），要求撤銷地方以各種名義設立的駐京辦事機構，但許多本該撤銷的駐京辦紛紛改頭換面。可見，一旦政府間財政關系的制度安排成為激勵地方政府“跑部錢進”的土壤，“駐京辦需求”就會始終存在，駐京辦的職能異化現象同樣難以根除。

再次，來自上級政府的轉移支付很容易使地方政府忽視財政收入與公共支出收益之間的聯系，制約了財政資金使用效率和地方政府治理能力的提高。盡管采用轉移支付的方式將財政資金分配給地方政府可以在更大程度上體現中央政府的意愿，但這種政府間收入劃分模式也使地方治理主體喪失了在了解和掌握轄區居民對公共產品需求和偏好方面的優勢，不利于地方政府充分權衡公共支出成本和收益之間的關系，在很大程度上制約了資源在公共部門中使用效率和地方政府負責程度的提高。

最后，當轉移支付的規模在地方政府財政收入中所占的比例較高時，對其調整還會面臨難以忽視的政治問題——由于賦予遠比索取更容易被接受，因此短期內壓縮轉移支付規模或調整轉移支付結構的阻力較大。同時，部分一般性轉移支付資金的性質也發生了變化。審計署工作報告中顯示的數據表明，在中國目前的一般性轉移支付中，有1.35萬億有指定用途，其中均衡性轉移支付中的25%具有指定用途。這種一般性轉移支付“專項化”的趨勢制約了財政資金的統籌使用，不利于縮小地區間的財力差異和促進公共服務均等化。可見，離開穩定的地方稅收收入，提高政府間轉移支付有效性的目標很難實現。

完善中國政府間稅收劃分的路徑選擇

作為國家治理的基礎和重要支柱，財政不僅涉及到政府與市場、社會的互動關系，也涵蓋著政府內部多元治理主體之間的職責權限分工。從中央到地方各個層級、從政府部門到社會組織和社會成員，國家治理體系從傳統到現代的轉型是多重力量和邏輯合成共同作用形成的綜合結果。其中，政府角色及其管理方式的轉型是現代國家治理體系建構的核心問題，也是國家治理體系從傳統向現代轉型的重要標志。相應地，政府間稅收劃分也必須考慮各級政府的利益訴求，充分發揮中央政府與地方政府各自在國家治理中的優勢，使之更好地服務于政府間財政關系的理順。

（一）明確地方稅和政府間轉移支付之間的關系是完善中國政府間稅收劃分的前提。有關財政分權的理論和實踐都表明，完善的地方稅體系和穩定的地方自有財力是提高地方政府負責程度和完善地方治理的基礎；相反，規模龐大、占地方政府支出比重較高的政府間轉移支付則極易導致預算軟約束問題。可見，從完善現代國家治理體系和提高治理能力的角度看，來自上級政府的撥款規模應當是有限的，轄區內稅收至少應為最富有的地方政府提供大體上能夠滿足其支出需要的財政資金，以保證這些政府能夠在地方治理過程中充分考慮公共服務成本與受益之間的對比關系并為自身的行為結果負責。在這種情況下，盡管財政缺口仍存在于相對貧困的轄區，但這些缺口已不再屬于中央政府與地方政府間的縱向財政失衡問題，可以通過具有均等化性質的政府間轉移支付彌補轄區間的橫向財政差異。

（二）稅收劃分與支出職責相匹配。政府治理能力和績效的改善要求在各級政府之間尤其是中央政府與地方政府之間建立一種合理的職責、權限分工和協同治理機制。作為現代財政制度的重要內容，明確中央與地方財政事權和支出責任不僅是各級政府有效提供公共產品和公共服務的前提和保障，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。相應地，完善中央與地方稅收劃分是進一步理順政府間財政分配關系、形成財力與事權相匹配的多級財政體制的關鍵步驟。可見，合理規范的政府間稅收劃分方式取決于中央與地方政府支出責任的劃分，即“政府間稅收劃分應當與支出職責相匹配”。與支出責任相匹配的政府間稅收劃分有助于促進地方政府更好地履行支出責任，保證財政資金的使用效率。

（三）用稅率分享制替代收入分成制是提高地方治理能力和公共資金使用效率的理想方案。由中央政府主導的“自上而下”政府間財政關系調整使地方政府更多地被置于中央政府代理人的地位，其稅收領域的決策權十分有限。在這一約束條件下，用稅率分享制替代收入分成制，讓地方政府更為規范地分享某些大型稅基的課稅權，進而提高轄區稅收收入的可預期性和地方政府的負責程度也許是相對可行的方案。相對于既有的稅收返還和中央與地方共享稅收入分成辦法而言，稅率分享制在現代國家治理中的優勢更為明顯。首先，稅率分享模式在充分保證中央主導地位和收入控制的基礎上，使地方政府對轄區被賦予的稅收要素更為明確，有利于激勵地方政府提高財政努力，減輕對上級政府撥款和非稅收入的依賴，控制地方債務的規模。其次，稅率分享模式通過使地方與中央平等地參與大型稅基的課稅，提高了地方政府財政收入的穩定性和可預見性，有助于推動地方政府在公共決策中充分考慮成本收益之間的對比關系，保證其為轄區居民提供公共產品和公共服務的負責程度和財政資金使用的有效性。最后，從地方居民的角度看，稅率分享模式有助于使轄區居民更明確地感受地方公共產品和公共服務成本與收益之間的聯系，通過對政府收支行為和預算活動實施更為有效的監督提高其社會責任意識和稅收遵從水平，增強社會成員對稅收制度和政府間財政關系整體安排的認同感，使政府和社會成員之間形成良性互動關系，從而改善國家治理的透明性、負責性和有效性。

【谷成系東北財經大學財政稅務學院教授，蔣守建系東北財經大學財政稅務學院博士生；摘自《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2017年第1期】