論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)

文/王建學(xué)

論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)

文/王建學(xué)

科學(xué)合理地劃分各級(jí)政府事權(quán)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)涵。各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化和法律化的最高形態(tài)是憲法，根本出發(fā)點(diǎn)也是憲法。探討地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)，并在憲法層面梳理出關(guān)于地方政府事權(quán)的融貫自洽結(jié)構(gòu)尤為必要，否則相關(guān)法律制度的建構(gòu)就可能迷失方向，不僅無(wú)法準(zhǔn)確理解十八屆四中全會(huì)的基本精神，而且最終會(huì)走進(jìn)制度設(shè)計(jì)的死胡同。

關(guān)于單一制國(guó)家地方事權(quán)的法理檢討

我國(guó)通行的單一制理論歷來(lái)采取一種關(guān)于地方事權(quán)的三段論，即單一制國(guó)家的地方事權(quán)來(lái)自中央授予（大前提），我國(guó)屬于單一制（小前提），因此我國(guó)各級(jí)地方事權(quán)由中央授予（結(jié)論）。在文獻(xiàn)檢索和溯源的基礎(chǔ)上可以認(rèn)為它源自民國(guó)時(shí)期。然而，前述通說(shuō)只是選擇性繼承了民國(guó)時(shí)期的特定理論片段，而忽視了其整個(gè)脈絡(luò)。實(shí)際上，地方自治在被納入清末立憲的核心內(nèi)容時(shí)起便獲得了理論界普遍認(rèn)可，此后通行的憲法理論對(duì)地方應(yīng)否自治本身并無(wú)爭(zhēng)議，存在爭(zhēng)議的是地方自治權(quán)的來(lái)源與保障，即地方自治權(quán)是固有的、中央賦予的，還是憲法制度保障的。我國(guó)大陸地區(qū)的通說(shuō)如果放在這種更為完整的理論譜系中，顯然應(yīng)當(dāng)歸入傳來(lái)權(quán)說(shuō)的范疇。

實(shí)際上，如果將時(shí)間退回到“二戰(zhàn)”以前，絕大多數(shù)單一制國(guó)家仍處在中央集權(quán)單一制階段，中央集中所有國(guó)家權(quán)力或者壟斷國(guó)家權(quán)力的來(lái)源，各地方的權(quán)力多源自中央授予，并在人事、組織、財(cái)政和事權(quán)等方面受中央的控制。但在晚近30多年以來(lái)，越來(lái)越多的傳統(tǒng)中央集權(quán)單一制逐漸走向地方自治。對(duì)當(dāng)前各單一制國(guó)家憲法的統(tǒng)計(jì)表明，聯(lián)合國(guó)的193個(gè)成員國(guó)共有165個(gè)實(shí)行單一制，在165個(gè)單一制國(guó)家的160部成文憲法典（5個(gè)單一制國(guó)家沒(méi)有憲法典）中，有67部將地方自治確立為基本原則，其中又有66部直接列舉地方事權(quán)的范圍， 占單一制憲法典總數(shù)的41%強(qiáng)。由此可見，單一制憲法已經(jīng)發(fā)生重大變化，而我國(guó)當(dāng)前單一制理論嚴(yán)重落后于憲法實(shí)踐的發(fā)展。在單一制憲法中出現(xiàn)了一種前所未有的重要類型，即地方自治是固有的憲法基本原則，并且地方事權(quán)范圍得到憲法的直接列舉和保障。

憲法將地方自治確立為基本原則并直接列舉地方事權(quán)，意味著地方事權(quán)的自主性具有拘束立法權(quán)甚至修憲權(quán)的最高效力。憲法對(duì)地方自治的確認(rèn)和保障并非制度性保障那樣的價(jià)值中立體系，而是貫通了個(gè)人自由、地方自治和國(guó)家自主這三者之間的邏輯鏈條，從而為整個(gè)法體系確立了一個(gè)客觀的價(jià)值秩序。基于地方自治權(quán)在憲法規(guī)范意義上的固有性，可以在憲法理論中提出一種關(guān)于地方自治權(quán)的“新（規(guī)范）固有權(quán)說(shuō)”，作為傳統(tǒng)固有權(quán)說(shuō)的修正和更新。與傳統(tǒng)固有權(quán)說(shuō)的基礎(chǔ)在于自然法不同，規(guī)范固有權(quán)說(shuō)建立在實(shí)定憲法及其社會(huì)基礎(chǔ)之上。與制度性保障說(shuō)不同，它不僅具有排除立法者還具有排除修憲者侵害的效力。

當(dāng)?shù)胤阶灾卧瓌t與制度明確規(guī)定于憲法中時(shí)，中央政權(quán)并不構(gòu)成憲法授予事權(quán)與地方取得事權(quán)之間的中間環(huán)節(jié)。在新固有權(quán)說(shuō)的基本框架下，通常還隱匿著一層法律保留關(guān)系，即憲法對(duì)地方事權(quán)的直接列舉不可能是窮盡和僵化的，因此必然需要授權(quán)法律進(jìn)一步劃分央地事權(quán)，不過(guò)這種法律保留同時(shí)也是對(duì)法律的拘束，法律不得過(guò)分侵害地方自主權(quán)限。傳來(lái)權(quán)理論中所謂地方事權(quán)“都是中央通常以法律的形式授予”之說(shuō)，只看到了法律保留，而忽視了法律保留背后地位更高的固有權(quán)框架。

對(duì)于規(guī)范固有權(quán)類型的憲法而言，其解釋活動(dòng)必須遵循地方自治這一憲法中的基本價(jià)值決定，既要闡明憲法中的地方自治原則及其具體制度體系，又要深刻認(rèn)識(shí)地方自治在現(xiàn)代地方治理體系中的重要意義和社會(huì)基礎(chǔ)。

我國(guó)憲法中的中央與地方事權(quán)劃分：以憲法解釋為基礎(chǔ)

現(xiàn)行憲法乃至新中國(guó)歷部憲法都是近現(xiàn)代中國(guó)國(guó)家轉(zhuǎn)型的文本形式和制度方案，因此必須在國(guó)家轉(zhuǎn)型的歷史情境中才能得到準(zhǔn)確詮釋，而憲法央地關(guān)系條款在其中具有核心意義。從郡縣制大帝國(guó)向以地方自治為核心的民主立憲體制轉(zhuǎn)變，就成為現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的根本方向，而地方自治顯然構(gòu)成其中的核心內(nèi)容。中國(guó)共產(chǎn)黨采用“地方的主動(dòng)性、積極性”這一靈活的表述來(lái)尋求國(guó)家治理的縱向平衡，并且逐漸將其制度化和憲法化。

目前學(xué)界普遍將第3條第4款的兩個(gè)積極性原則視為政策條款，因此放棄了規(guī)范釋義的努力，這是法學(xué)認(rèn)識(shí)論與方法論上的誤區(qū)。該款實(shí)為原則條款，包括了“中央”和“地方”兩個(gè)封閉的不確定概念，以及“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“主動(dòng)性”和“積極性”三個(gè)開放的不確定概念。其實(shí)，現(xiàn)代立法大量使用不確定概念，“以保持法律的適度抽象性，更好地適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，并能夠維持其開放性”。 只是此種由不確定概念構(gòu)成的原則條款不能僅以一般解釋方法進(jìn)行釋義，還須依價(jià)值判斷予以具體化，而為防止價(jià)值判斷的肆意性則既應(yīng)結(jié)合相關(guān)的具體條款，也要考慮社會(huì)情勢(shì)等客觀因素。

民主集中制原則是充分承認(rèn)和保障地方自主權(quán)的。這種承認(rèn)和保障正是地方主動(dòng)性和積極性的基礎(chǔ)，在根據(jù)民主集中制原則所建立的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，地方國(guó)家機(jī)構(gòu)自然也就具有自身的固有事權(quán)。不過(guò)，兩個(gè)積極性原則在本質(zhì)上是一個(gè)“雙中心”結(jié)構(gòu)，既強(qiáng)調(diào)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又注重地方主動(dòng)性和積極性，并且其特殊也即靈活之處在于，這兩個(gè)中心之間存在內(nèi)在沖突和張力卻又必須保持平衡。否則，當(dāng)其中一個(gè)超重時(shí)，另一個(gè)就會(huì)失重，整個(gè)天平也會(huì)隨之傾覆。因此，兩個(gè)中心必然需要對(duì)彼此具有防御功能。中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的防御功能主要以地方為對(duì)象，而地方主動(dòng)性和積極性的防御功能主要以中央為對(duì)象。正是在這種極為微妙的憲法布局中，地方自主權(quán)得到了適當(dāng)?shù)某姓J(rèn)，既不能太少也不能太多。基于地方自治在近代國(guó)家轉(zhuǎn)型中的重要性，并考慮到改革開放以來(lái)權(quán)力集中的弊端仍較突出這一社會(huì)情勢(shì)，《憲法》第3條第4款的解釋就應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持雙方平衡的前提下特別注重地方主動(dòng)性和積極性的防御功能，從而保證足以實(shí)現(xiàn)地方主動(dòng)性和積極性的自主職能不受中央的侵害。

為實(shí)現(xiàn)第3條第4款所規(guī)定的地方主動(dòng)性和積極性，《憲法》第三章在地方組織、人事和職能等各個(gè)具體方面都設(shè)置了配套方案，從而使各級(jí)地方能夠自我負(fù)責(zé)地處理本地方公共事務(wù)。在組織和人事方面，各級(jí)地方具有本地方選舉產(chǎn)生的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大。在此基礎(chǔ)上，地方政府由本地方人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，它們作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，當(dāng)然以管理本地方的公共事務(wù)為本職。在職能方面，《憲法》第三章分節(jié)具體列舉了各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的事權(quán)。這些直接列舉都表明，地方人大和政府作為地方的機(jī)關(guān)而對(duì)本地方承擔(dān)特定職能，這些職能可以類比于比較法意義上的地方自治職能。

我國(guó)憲法在基本原則和具體制度設(shè)計(jì)上都存在對(duì)地方自主事權(quán)的承認(rèn)與保障。地方自主原則和地方事權(quán)基本安排就具有拘束修憲權(quán)的效力，在憲法規(guī)范意義上是固有的。因此，我國(guó)的地方事權(quán)屬于前文所說(shuō)的規(guī)范固有權(quán)而非傳來(lái)權(quán)。央地關(guān)系在第3條第4款的天平上蘊(yùn)含一定的平等元素，只有在此基礎(chǔ)上，《憲法》第三章關(guān)于地方自主事權(quán)的具體安排才是可理解的，也只有在此基礎(chǔ)上才可能認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)行憲法雖制定于20世紀(jì)80年代，卻在21世紀(jì)全球地方治理譜系中仍具先進(jìn)性。

兩種意義上的地方政府與兩種類型的地方政府事權(quán)

我國(guó)憲法雖然承認(rèn)和保障地方自主事權(quán)，但地方自主事權(quán)并不等同于地方政府事權(quán)。因此，在理解十八屆四中全會(huì)決定時(shí)，必須準(zhǔn)確界定地方自主事權(quán)與地方政府事權(quán)的關(guān)系。

根據(jù)《憲法》第105條和第110條，地方各級(jí)人民政府既是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，也對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)并服從國(guó)務(wù)院。據(jù)此，地方政府在職能上具有雙重性，兼具地方自主機(jī)關(guān)和中央派駐機(jī)關(guān)的身份。

根據(jù)《憲法》第107條的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。學(xué)界習(xí)慣將該內(nèi)容籠統(tǒng)理解為“行政工作”，但這種認(rèn)識(shí)過(guò)于簡(jiǎn)單。若作此理解，該條就會(huì)成為病句，因?yàn)樵谟妙D號(hào)與“和”連接不止兩項(xiàng)的并列短語(yǔ)時(shí)，正確的語(yǔ)法規(guī)則是“或是都用頓號(hào)，或是在最后兩項(xiàng)中間用‘和’字”。但該條并未將“和”字置于“監(jiān)察”和“計(jì)劃生育”之間。基于將憲法“作為堅(jiān)定信奉而不加懷疑” 的法教義學(xué)立場(chǎng)必須避免將該條降格為病句，因此只能認(rèn)為“和”字連接著兩個(gè)分別含有多個(gè)頓號(hào)的超長(zhǎng)語(yǔ)段，制憲者在以一種超乎常規(guī)的表達(dá)方式特別強(qiáng)調(diào)將縣級(jí)以上地方政府的職權(quán)分為兩個(gè)部分。

“和”字前的半部分應(yīng)當(dāng)理解為地方政府的自主事權(quán)，即作為地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)管理本地方之事業(yè)的興辦，其核心表述是“事業(yè)”。這一內(nèi)容并不是孤立的，必須與關(guān)于地方人大等的所有憲法條款進(jìn)行綜合理解。首先，《憲法》第99條列舉了地方各級(jí)人大的職權(quán)，即“依照法律規(guī)定的權(quán)限……審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃”，其中也采用“事業(yè)”的表述，且在內(nèi)容上與地方政府興辦的事業(yè)重合（如經(jīng)濟(jì)、文化等）。可見，“事業(yè)”是地方自主事權(quán)在憲法中的本質(zhì)表述。其次，地方政府對(duì)地方事業(yè)履行“管理”也即舉辦和執(zhí)行等職權(quán)，而地方人大則履行“審查和決定”職權(quán)，因此二者在事權(quán)承擔(dān)形式上存在分工。最后，地方人民根據(jù)《憲法》第2條第3款對(duì)本地“經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”享有管理權(quán)，這構(gòu)成地方人大與地方政府承辦地方自主事權(quán)的民主基礎(chǔ)。綜合上述三點(diǎn)，同一地方范圍內(nèi)的事業(yè)、人民和人大與政府構(gòu)成不可分割的整體。地方政府興辦和管理地方事業(yè)的自主事權(quán)并非孤立，它既需要同級(jí)人大的審議和決定，更離不開地方人民的主體作用。

“和”字后的半部分則應(yīng)理解為中央委托事權(quán)，即作為國(guó)務(wù)院的下屬機(jī)關(guān)而承辦其委托事項(xiàng)，其核心表述是“行政工作”。與前半部分不同，這類職權(quán)本質(zhì)上是中央事權(quán)，只不過(guò)中央政府坐落于首都而無(wú)法分身于地方直接執(zhí)行，因此不得不基于效率和可行性的考慮而委托地方政府來(lái)加以執(zhí)行。此類行政工作應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和尺度，必須嚴(yán)格遵循國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)地方政府而言均為事務(wù)性工作，此時(shí)的地方政府更像國(guó)務(wù)院的“代理人”。

前述兩類地方政府事權(quán)顯然都屬于十八屆四中全會(huì)決定所說(shuō)的“地方政府事權(quán)”，不過(guò)兩類事權(quán)由于性質(zhì)不同，因此在效力和地位上存在區(qū)別。地方政府的自主事權(quán)本身受到《憲法》第3條第4款后半段的原則性保障，并且經(jīng)相關(guān)條文的具體列舉產(chǎn)生憲法效力。而地方政府的中央委托事權(quán)本身并不具有憲法效力，雖然中央事權(quán)本身受《憲法》第3條第4款前半段的原則性保障，但中央事權(quán)應(yīng)當(dāng)在多大范圍和程度內(nèi)委托給地方政府卻并不必然由法律規(guī)定。

兩類地方政府事權(quán)的緊張關(guān)系來(lái)源于第3條第4款的兩個(gè)積極性之間的沖突和張力。如果中央委托事項(xiàng)過(guò)重，顯然會(huì)擠壓地方政府自主事權(quán)的空間，不僅地方事業(yè)的興辦受到影響，地方民主過(guò)程亦可能受到阻礙。因此，為保證第3條第4款本身的內(nèi)在平衡，應(yīng)當(dāng)將中央委托事項(xiàng)限制在必要范圍內(nèi)。

各級(jí)政府事權(quán)劃分的規(guī)范化和法律化

“各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”應(yīng)當(dāng)注意到兩類地方政府事權(quán)的差別，并在主體、層級(jí)與形式等方面有所區(qū)別。

自主事權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)在層級(jí)相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上進(jìn)行，其原因如前文所述，地方自主事權(quán)在本質(zhì)上是地方事業(yè)，來(lái)源于當(dāng)?shù)厝嗣竦墓餐枨螅虼诵枰缘胤截?cái)政為基礎(chǔ)，由本級(jí)地方人大和政府共同興辦。地方自主事權(quán)的執(zhí)行也必須建立在民主的基礎(chǔ)上，以地方之人，用地方之財(cái)，興地方之事，理地方之政，并對(duì)本級(jí)選民負(fù)責(zé)。中央委托事權(quán)雖然形式上也在不同級(jí)別的人民政府之間劃分，但由于委托事權(quán)在本質(zhì)上是同一個(gè)事權(quán)，因此它的劃分只是在同一主體內(nèi)部的不同實(shí)施機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的。中央事權(quán)在根本上旨在為全國(guó)范圍內(nèi)的全體公民提供統(tǒng)一的公共服務(wù)，并且這種公共服務(wù)不能因公民所處地域的不同而有所差別。中央事權(quán)即使在委托于地方政府具體執(zhí)行的情況下，也必須處于中央政府的有力統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，其財(cái)政亦應(yīng)由中央政府統(tǒng)一承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

自主事權(quán)的劃分必然也必須出現(xiàn)不同的層級(jí)，因?yàn)槿绻囟ǖ胤椒秶鷥?nèi)的人民具有某種共同需求，就必須設(shè)置相應(yīng)的事權(quán)及其處理機(jī)制。如果說(shuō)中央和地方兩個(gè)積極性優(yōu)于中央一個(gè)積極性，那么多級(jí)地方則意味著更多的積極性，我國(guó)的四級(jí)行政區(qū)域設(shè)置再加上中央不是有五級(jí)積極性嗎？但對(duì)于委托事權(quán)而言，層級(jí)過(guò)多就可能構(gòu)成一個(gè)重大缺陷。因?yàn)槿绻骷?jí)地方政府均承擔(dān)同一或同樣的中央委托事權(quán)，必然會(huì)在憲法上產(chǎn)生三個(gè)極其嚴(yán)重的不利后果。一是導(dǎo)致行政成本極度升高，違背《憲法》第27條所確立的“精簡(jiǎn)與效率的原則”。兩級(jí)或兩級(jí)以上的政府辦理同一事務(wù)，這難道不是公共資源的巨大浪費(fèi)嗎？二是產(chǎn)生多層轉(zhuǎn)委托現(xiàn)象，誘發(fā)嚴(yán)重的“代理人機(jī)會(huì)主義”，使中央政府難以進(jìn)行監(jiān)管，損害《憲法》第3條第4款的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。三是造成行政內(nèi)部的推諉現(xiàn)象，誘發(fā)官僚主義和文牘主義，違背《憲法》第27條所確立的“反對(duì)官僚主義”原則。兩類事權(quán)雖然在層級(jí)數(shù)量上存在不同要求，但其背后實(shí)則蘊(yùn)含著相同的原則，即無(wú)論何種性質(zhì)的事權(quán)，其在劃分層級(jí)之后，均不能與人民產(chǎn)生過(guò)遠(yuǎn)的距離。

就事權(quán)劃分的形式而言，對(duì)于中央政府事權(quán)和各級(jí)地方政府自主事權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律進(jìn)行合理的劃分，這在本質(zhì)上是法律保留的要求。地方自主事權(quán)法律化的核心在于明確地方自主事權(quán)的范圍，最好能夠針對(duì)不同層級(jí)地方制定專門的組織法，同時(shí)對(duì)地方自主事權(quán)進(jìn)行有效保障，尤其是在憲法上設(shè)置針對(duì)性的救濟(jì)機(jī)制與程序，防止地方自主事權(quán)受到上級(jí)政府的擠壓和侵害。但對(duì)于各級(jí)地方政府的中央委托事權(quán)，顯然沒(méi)有必要完全通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行劃分，因?yàn)檫^(guò)于具體的法律化可能導(dǎo)致體制僵化。所以，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政組織法確定委托事權(quán)的基本原則（比如委托的扁平化原則），同時(shí)為國(guó)務(wù)院留下行政得以自我形成的空間。

結(jié)語(yǔ)

從歷史角度看，我國(guó)現(xiàn)行地方治理模式存在各種問(wèn)題，不僅導(dǎo)致府際關(guān)系矛盾和各種社會(huì)矛盾，而且為法院額外造成沉重的司法負(fù)擔(dān)。顯然，“各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”對(duì)解決前述所有矛盾和問(wèn)題具有根本作用，但各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化和法律化具有一個(gè)基本前提，即對(duì)“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方的主動(dòng)性、積極性”的各自內(nèi)涵、界限和相互關(guān)系予以準(zhǔn)確把握和深刻理解。十八屆四中全會(huì)以來(lái)的地方事權(quán)改革已經(jīng)推出若干新舉措，但相關(guān)實(shí)踐仍然存在各種迷思，亟待準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上由政策型事權(quán)劃分模式向法理型事權(quán)劃分模式轉(zhuǎn)化。

（作者系廈門大學(xué)法學(xué)院副教授；摘自《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期）