最高人民法院巡回法庭的制度功能

文/方樂

最高人民法院巡回法庭的制度功能

文/方樂

制度功能的原初定位

“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”要通過這些案件的依法及時公正審理，“推動審判工作重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟”。這是巡回法庭制度功能的原初設計。為了確保這些功能的順利發揮，最高人民法院在具體落實巡回法庭改革方案時，不僅細化并同時悄然擴大了巡回法庭的受案范圍，也在巡回法庭的司法體制與工作機制上進行了一定的創新。這些行動不僅增強了巡回法庭的制度能力，進而使其在先期實踐中就在糾紛的處理上有著優異表現，也使得全社會對于巡回法庭制度功能的全面落實更加充滿期待。

制度功能的實踐性結構

（一）破解“司法地方保護主義”

就預設的、跨行政區域重大案件的審理而言，來自司法實踐的數據表明，在巡回法庭受理的案件中，這類案件所占的比例目前并不高。這“從一定程度上說明，巡回區各級法院對跨省民商事案件的裁判雖然存在一些質量問題，但并非人們估計的那么嚴重，甚至可以認為，狹隘的地方性干預或保護并非當前巡回區各級司法審判存在的主要問題”。

（二）統一法律適用

司法實踐中，地方法院往往存在法律適用上的不統一，這不利于國家司法形象的統一塑造以及公信力的整體提升。從巡回法庭的實踐來看，一方面通過對日常案件處理過程中所發現的、巡回區內各法院審判工作中所集中存在的問題進行歸納，并運用其與巡回區內各法院所建立起的常態化聯絡機制進行問題以及問題解決的信息反饋，指導巡回區內各法院的審判工作，統一它們對于法律的理解與適用。另一方面，通過發揮巡回法庭審判工作自身的示范作用以及上下級法院之間存在的審級利益機制，引導巡回區內各法院審判工作的規范化，進一步提升它們在法律適用上的統一性。

更重要的是，這種規范司法、統一司法的功能與效果，還會在一種雙重結構之中被進一步強化。實踐中，這種雙重結構運行機理是：一方面，通過案件的處理以及對巡回區內各級法院審判工作指導監督職能的發揮，巡回法庭在法律的適用與案件自由裁量的尺度上完成了巡回區內規范司法、統一司法的目標；另一方面，通過規則治理，最高人民法院本部對巡回區內各法院的司法行為進行規范化，進而達致統一司法的效果。也就是說，雙重結構的存在，不僅能夠強化最高人民法院以及巡回法庭通過“糾紛處理”與“規則之治”這兩種方式，對巡回區內各法院在“法律適用”與“自由裁量”這兩個方面共同發揮規范化功能的效果，也能夠確保司法的區域性與法律適用的國家統一性之間的平衡，進而在規范區域司法、統一區域司法的同時，提升國家司法的公正性與權威性。

但即便如此，這一功能仍然不是最主要的考量。

（三）就地化解糾紛

最根本的目的是就地化解糾紛。設置巡回法庭，不僅能夠大幅提升巡回區內各地方法院的糾紛化解能力，也能夠確保它們在司法行動上的統一性。與此同時，通過與巡回區內各地方法院所建立起的常態化聯絡機制以及最高法院對地方法院所具有的指導監督權力，巡回法庭層層傳導壓力、嚴格落實屬地原則，確保巡回區內各法院切實擔負起社會糾紛化解的主體責任。這不僅有助于巡回區內各法院在社會糾紛的化解上樹立整體思維、做好系統工作，也有利于它們在社會糾紛的化解上成為有著利益追求一致性的司法行動者，進而通過發揮上下級法院的聯動機制、整合各方力量、多種舉措并舉，共同致力于社會糾紛的就地化解工作。當然，巡回法庭自身在實踐中也采取了一系列有針對性的就地化解社會矛盾糾紛的舉措。此外更為重要的是，最高人民法院巡回法庭的設置，一方面，不僅實現了最高司法權力與司法資源的地方化配置，也將終局性的糾紛解決機制與司法方案直接輸入到了地方，從而在制度結構與程序機制上確保社會糾紛的就地化解。另一方面，它還使得地方與北京/首都之間在地理空間與制度結構上形成了一個涉訴信訪的壓力緩沖帶甚至隔離帶，進而確保巡回區內那些潛在的進京上訪基本能夠得到就地有效解決的同時，充分發揮巡回法庭的“司法護城河”作用，最終減輕北京/首都的信訪壓力以及社會政治風險。這種司法資源的地方化配置所帶來的功能強化與重塑，顯然是最高人民法院本部所無法達到的。

制度功能發揮的影響性因素及其化解

要確保巡回法庭制度功能的穩定發揮，必須既要巧妙地處理好巡回法庭與巡回區內各法院、與其他巡回法庭以及與最高人民法院本部之間的關系，確保巡回法庭與它們之間的良性互動；也需要通過自身的積極實踐，生產出具有普遍意義的制度機制，確保司法成本在主體間的均衡配置以及司法制度的良性運轉。

（一）合理配置巡回法庭的職能

從實踐來看，不僅巡回法庭各項工作的順利開展，需要巡回區內各法院的大力支持，巡回區內的各地方法院也希望巡回法庭能夠在司法實踐中更多兼顧地方利益。這樣，巡回法庭實際上就處在一個“地方化”與“去地方化”的矛盾結構之中：它既需要“在地方中”實現“去地方化”，又需要在“去地方化”中實現對“地方”利益的最大關注。

由此，在巡回法庭與巡回法庭之間，以及巡回法庭與最高人民法院本部之間，一些問題亦隨之而來。第一，面對日益強大的巡回法庭，以及可能逐步顯現出的、巡回法庭之間的沖突，如何重新界定巡回法庭與最高人民法院本部之間的關系，最高人民法院本部又如何協調與巡回法庭，以及巡回法庭之間的司法沖突，防止巡回法庭形成“巡回區保護”進而破壞司法的國家統一性，這些都是新的問題。第二，法院體系擴大所帶來的管理難題，是否會強化內部體系上的科層制以及管理方式上的官僚化，進而造成司法的“行政化”，這也有待繼續觀察。第三，巡回法庭權力的實質化擴張，帶來的不僅是審級制度與再審功能的再次調整，也可能使巡回法庭與最高人民法院的關系從“部門”變為“上下級”。第四，如何創新機制以確保巡回法庭能夠立足地方、面向地方，但又避免被地方化、避免形成巡回區利益保護，這無疑考驗司法改革者的法律智慧與政治能力。

（二）均衡司法制度和工作機制中的成本分擔

巡回法庭的設置以及其所推出的一系列司法為民舉措的主要目的都是為了便利于當事人訴訟，但隨之而來的，不僅只是大量社會糾紛涌入巡回法庭，也極大地刺激了當事人/訪民對司法公共服務的非理性消費，出現濫用訴權進行惡意訴訟、虛假訴訟，甚至將到巡回法庭訴訟/上訪作為一種手段來謀取案件之外或者非司法性利益的現象。

這不僅會擠占法院的司法資源，也會導致司法資源被無效率地大量消耗掉。而一旦司法的“供-需”矛盾尖銳，那么一方面，巡回法庭所推出的、為確保糾紛的實質性化解所設置的一些制度機制就會難以落實；另一方面，也可能會造成巡回法庭辦案質量的下滑，削弱巡回法庭就地化解糾紛的能力的同時，使巡回法庭所面臨的“法-民”矛盾關系的結構化，甚至日益惡化。

要擺脫這種司法的非良性運轉，首先是要使司法制度和工作機制中的成本分配合理化。這意味著要適當提高案件進入巡回法庭的審查標準，要從“有訴必理、有訴必應”調整為“有合理合法的訴才應”，要對申訴材料從“形式審查”轉變為“必要的實質審查”。其次是完善巡回法庭的工作機制，建立健全對鬧訪、纏訴行為的認定標準與規制措施。要在建立申訴來訪接待規則、完善立案前詢問程序的基礎上，加強對來訪人員的程序性引導與釋理明法，尤其是對申訴理由不能成立的人員更要耐心做好解釋安撫、教育疏導工作，避免他們鬧訪、過激訪以及進京訪。最后是通過司法制度與程序機制的整體完善，促使當事人司法行為的規范化。

一旦影響巡回法庭制度功能發揮的影響性因素得以化解，那么通過巡回法庭的全面設置與深入實踐，就會為我們帶來一種“統一的正義”。

制度功能實踐的法治意涵

我們要意識到這種正義的重要性。因為經由巡回法庭的穩定運行所生產出的這種“統一的正義”，既能夠生動地體現出一種最高司法權力向社會擴充以及司法資源再分配的過程，也能夠反映出一種通過最高司法機制參與地方社會治理、分擔地方社會治理責任的政治規劃。這對于當下中國而言，尤其是伴隨著巡回法庭司法對社會的影響力日益增加，所將產生的法治意涵，不僅會有助于提升司法公信力與司法權威，也會使通過司法的社會整合與政治治理成為可能，更能夠確保國家權威的司法塑造得到進一步夯實和提高。

（一）正義產品的穩定生產將會有助于司法公信力的提升

經由巡回法庭的“全覆蓋型”設置與深入實踐，不僅有助于規范巡回區內各法院的司法行為，也有利于統一裁量標準，進而消除不同法院、同一法院內不同審判組織之間的司法沖突甚至司法矛盾，從而提升巡回區內司法的公正性。與此同時，通過對跨行政區域重大行政案件和民商事案件的審理，巡回法庭不僅實現了利益資源在各個地區的重新分配，也強化了其在公共利益分配上的作用。此外，巡回法庭對司法資源所進行的再分配，無論是在巡回法庭之內，還是在巡回區各法院之間，都始終遵循以有利于司法正義產品的生產為統一標準來進行。而所有這些因素的綜合，都意在表明因由巡回法庭的設置與實踐所帶來的統一的司法與正義，將從整體上有力地推動司法公信力與司法權威的提升。

（二）通過司法的公共理性倒逼社會理性

巡回法庭在完善審判權依法獨立公正行使的制度基礎上，進一步對司法活動予以了程序規則與結構功能上的適當調整。這種調整的根本目的，不僅是要讓法院成為“最講理的地方”，也要讓司法成為“溝通-說理”的場域。要通過這種司法的講理或者溝通-說理，實現法律道理、審判理由與個人事由、事件情由甚至“天理”“道義”等的充分對話，進而推動共識的達成與規則的建立，最終產出可接受的司法產品，這既是一種實踐/行動意義的司法法治，也是一種務實且綜合性的司法法治。這種司法法治模式，不僅能夠有效回應當事人/訪民的司法需求，也能夠有效平復當事人的情緒、化解其“心結”，實現“案結事了”。

對于更廣泛意義上的、當下中國社會的問題，這種司法法治模式，也具有司法政治意義上的規范功能與實踐意涵。因為這種司法法治的模式，是建立在一種所謂主體間性司法知識觀上的司法實踐，它強調的是要通過主體間復雜的交往行動來追求一種公共理性與共識達成。而尋求并建立社會交往實踐的公共理性化，推動社會共識的達成，乃是當下中國社會重建的重要基石。巡回法庭所踐行的“溝通-說理式”的司法，不僅為我們提供了參與公共生活、學會欲望克制與訴求妥協、鍛煉交往實踐能力的平臺，也為我們生產了具有公共理性的法律服務產品，為我們的社會輸入了公共規則以及公共價值的倫理判準。伴隨著巡回法庭司法的深入實踐，將不僅有助于強化法院作為公共事項處理平臺的價值，提升司法作為社會交往實踐、社會共識凝聚、社會公共利益分配等機制的重要性，提高司法的公信力與權威性，也會提高司法對于社會的塑造力，進而使得通過司法的社會治理成為現實的同時，確保這種治理的法治化。

（三）司法權威的提升將會有助于國家權威的塑造

在中國這樣一個超大型的國家里，不僅區域間法治發展存在差異性、不平衡的格局，而且區域法治與國家法治之間也存在內在緊張與關聯統一的矛盾結構。如果區域或者國家都無法從這種矛盾性的結構中尋求到均衡性的張力，這不僅會反過來進一步加劇區域法治的碎片化以及國家與地方因由法治分化所帶來的沖突和緊張，也會使法治統一性的難度進一步增大，進而造成經由法治統一所帶來的社會整合與政治融合也面臨風險，最終危及國家權威。

巡回法庭的司法機制與實踐，能夠很好地處理其中的一些問題。一方面，通過踐行“溝通-說理”式的司法，它能夠確保社會矛盾糾紛有效化解的同時，避免案件當事人/訪民因由情緒的長期大量積壓所導致的群體性事件甚至社會運動爆發的可能性，進而恢復并穩定基層社會秩序。另一方面，通過以巡回法庭為中心、巡回區內四級法院“縱向一體化”的格局，巡回法庭在司法實踐中不僅能夠確保國家法律以及公共政策在基層社會的輸入，也能夠確保以一種直接參與的方式來衡平法律世界里的各種沖突，進而保障國家法律在基層社會得到相對一致、穩定的貫徹實施。

除此之外，“縱向一體化”的格局還能夠在為最高人民法院提供對下級法院實行科層控制所需結構性機制的同時，為國家通過法院層級結構實現對基層社會的治理或者強化中央對地方的控制力提供順暢管道，進而在增強“中央對地方管理的有效性以及中央集權（centralized）的合法性基礎”的同時，提升基層社會對國家的認同。換言之，經由巡回法庭的設置與實踐，不僅將最高司法權力常態化地帶入原來地方權力習慣于發揮作用的地域，并將它對征服者的影響帶至鄉村，也擴大了基層社會及其私人或者群體對這種最高司法機關，以及它所提供的糾紛解決機制權威性的認同。這樣，伴隨著巡回法庭對糾紛的化解以及規則的建立和輸出，不僅有助于基層社會的整合與穩定，也將有助于維護國家的社會融合與政治統一。與此同時，伴隨著巡回法庭統一司法正義產品的不斷生產，不僅司法權威將逐步建立，國家權威也會因此得以夯實。

更為重要的是，巡回法庭司法機制上的結構性張力，又使得它有足夠的能力去處理好國家法治與區域法治的沖突與平衡問題。因為作為最高人民法院的巡回法庭，它不僅具備司法/法律的國家視野和全局考量，在國家與地方利益上一般偏好前者；但作為置身于地方或者最高司法權力地方化配置的組織機構，它又必須充分考量其所在的地方社會情境系統，在化解糾紛時又不得不充分整合地方性因素、聚集地方性力量、調動地方性資源，以確保司法良性運轉的同時及時有效地就地化解社會矛盾糾紛。這樣，在司法行動中，它所尋求的，就并非只是以體現國家意志的法律來徹底否定區域性法治，也并非只是以體現中央意志或者全局利益的公共政策壓倒地方性的具體考量，而是在中央與地方的關系上進行動態化、均衡性調整，確保中央與地方之間建立一種相對穩定且比較緊密的法律政治關系，進而在此基礎上，實現區域法治差異化基礎上的國家法治統一。而一旦作為提供統一性司法正義產品的巡回法庭司法成為一種協調中央與地方關系的重要機制，那么伴隨著巡回法庭司法實踐的深入，不僅巡回法庭司法的政治社會功能將得到進一步增強，也將有助于國家權威的整體提升。

（作者系南京師范大學法學院副教授；摘自《法學家》2017年第3期）