論中國扶貧開發模式的特征

李友華

（東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

論中國扶貧開發模式的特征

李友華

（東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

貧困是世界性難題，農村群體性貧困尤為各國關注。中國改革開放以來，6億多人口實現脫貧，對全球減貧事業的貢獻率高居首位。世界各國經濟與社會發展方式不同，扶貧模式選擇和效果各異。文章基于我國扶貧開發模式，從扶貧理論、組織體系、扶貧標準、政府主導、扶貧資金、異地搬遷、科技扶貧、金融扶貧、教育扶貧、醫療保障等十個方面，分析我國扶貧開發事業的特征和成效顯著的原因，為深化扶貧開發理論研究，推進我國扶貧開發事業發展提供參考。

中國扶貧開發模式；攻堅脫貧；精準扶貧；政府主導；特征

中國扶貧開發模式，即在中國共產黨領導下，以馬克思主義共同富裕理論為指導，發揮社會主義制度優越性，以政府為主導，有計劃、有目標、有組織、有步驟，全社會參與實施因地因時制宜的綜合措施，實現中國特色共同富裕的發展道路。

2000年9月，189個國家簽署《聯合國千年宣言》，承諾在2015年之前將全球貧困水平降低一半。由于各國社會制度及自然、經濟、社會等因素不同，減貧方式、方法、目標等存在差異，成效各異。2015年，中國提前完成多個聯合國千年發展目標，據聯合國開發計劃署估計，中國對全球減貧計劃事業的貢獻率達到76%。中國減貧工作取得巨大成就，與政府主導的扶貧開發模式密切相關。中國扶貧開發模式具有以下特征。

一、扶貧理論不斷深化和發展

新中國成立后，毛澤東同志明確指出，“現在我們實行這么一種制度，這么一種計劃，是可以一年一年更富更強的，一年一年可以看到更富強些，而這個富，是共同的富，這個強是共同的強，大家都有份”（陳光金，2016）。通過土地改革和農業互助合作運動，農民獲得了土地，互助合作促進了農業生產力的發展。生活有所改善，但尚未解決農民貧困問題。

消除貧困，走共同富裕的道路的目標確定之后，如何實現這個目標，用什么方法，采取什么方略，實施什么政策等一系列問題，成為改革開放后黨和國家關注的問題。鄧小平同志認真深入分析我國經濟狀況，提出我國仍處在社會主義初級階段，且這個階段還會保持想當長一個時期。

我國要擺脫貧困，必須分兩步走，即少數一部分先富起來，然后再實施先富帶后富，走共同富裕的發展之路。這個理論對推動我國國民經濟發展起到至關重要的作用。胡鞍鋼（2016）認為，1978～2000年為鼓勵先富階段，讓少數一部分人先富起來。這個階段，由少數一部分人先富起來，帶動部分農民走出貧困，因此脫貧成效顯著。

2014年習近平同志在湖南湘西考察時，提出“扶貧開發，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。“精準扶貧”成為扶貧開發新的發展理念、指導思想和行動指南，也成為扶貧開發的檢驗標準。2014年5月12日，國務院扶貧辦等七部委聯合印發《建立精準扶貧的工作機制實施方案》，明確了對貧困戶、貧困村精準識別，精準幫扶，精準管理和精準考核。2015年6月習近平總書記在貴州主持召開的扶貧工作會議上，深刻系統地闡述了精準扶貧的科學概念。同時提出“六個精準”“四個切實”“四個一批”的重要指示。“六個精準”是，精準確定扶貧對象，精準確定扶貧項目，精準地使用資金，精準措施實施到戶，精準因村選派扶貧干部，精準脫貧；“四個切實”是，必須切實落實領導責任，必須切實做到精準扶貧，必須切實強化社會合力，必須切實加強基層組織保證；“四個一批”是，通過扶貧產業發展脫貧一批，整體移民搬遷脫貧一批，社會低保政策兜底脫貧一批，醫療救助脫貧一批。

習近平總書記提出的精準扶貧理論，是馬克思主義減貧理論的新發展，是新時期指導扶貧工作的基本方略，體現了新時期扶貧開發工作的時代特征。

二、建立系統的扶貧開發領導機構與組織體系

中國的扶貧開發事業取得巨大成就，離不開中國共產黨及政府的領導和支持。完整系統的領導機構和組織體系是事業成功的基本保證。中共中央扶貧開發領導小組制定國家扶貧開發的大政方針，負責扶貧開發頂層設計，以下各層次的扶貧開發領導小組落實貫徹國家大政方針，同時可結合本地區的實際情況，制定本地區的實施方案。

各級扶貧開發辦公室是同級扶貧開發領導小組的辦事機構。其職責就是落實扶貧開發領導小組制定的方針政策和上級扶貧開發辦公室的指示精神，在一定范圍和職權內，也可以制定一些符合本地區的辦法、規定。中國扶貧開發模式的一個重要特點就是五級書記負責制，從省（市）委書記、地（市）委書記、縣（市）委書記、鄉（鎮）委書記、直到村黨支部書記，抓扶貧，各級黨政一把手負全責，一抓到底，直到脫貧。

三、扶貧標準不斷提高，因時因地確定不同標準

扶貧標準是一個經濟指標，以貨幣價值體現。在特定時期特定地區的扶貧指標是一個絕對指標，而不同地區、不同時期扶貧標準又是一個相對指標。隨著社會經濟的發展，扶貧標準與時俱進不斷提高，不同時期與不同地區扶貧標準也存在差異性（見表1）。

由表1可知，國家扶貧標準由2006年的785元到2016年的3 146元，提高三倍多；從2014年開始，國家扶貧標準和黑龍江省扶貧標準年均提高6.0%；黑龍江省屬高寒邊遠地區，生活費用較高，因此黑龍江省扶貧標準比全國標準高19.0%；按近年國家扶貧標準和黑龍江省扶貧標準增長速度6.0%測算，到2020年，國家扶貧標準為3 972元，黑龍江省扶貧標準為4 736元，2016年扶貧標準同預期數據比較，仍有較大差距。

表1 2006～2016年國家和黑龍江省扶貧標準

四、政府主導，有計劃地推進扶貧開發事業

《2010～2020年中國農村扶貧開發綱要》明確規定，中國各級政府對本地區扶貧開發工作負總責，將扶貧開發納入社會經濟發展戰略和總體規劃。政府主導主要體現在以下三方面。

（一）制定貫徹落實扶貧開發政策的實施方案

習近平同志提出精準扶貧理念后，2014年5月12日，國務院扶貧辦等七部門聯合印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》，文件強調構建精準扶貧工作長效機制，精準識別扶貧對象，實施精準扶貧、精準管理、精準考核。2015年11月29日，中共中央國務院印發《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確2020年讓農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽的目標、任務。為確保扶貧開發工作順利進行，增強省級黨政領導責任擔當，2016年2月，中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《各級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》，“辦法”規定，從2016～2020年，每年考核一次，規定具體考核內容，如減貧成效、精準識別、精準扶貧、扶貧資金使用等。為及時發現和糾正扶貧開發工作中出現的問題，中共中央辦公廳國務院辦公廳制定《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，堅持目標導向，解決突出問題，推進扶貧工作。

（二）制定計劃、規劃，推進扶貧開發事業發展

2011～2020年第二個《中國農村扶貧開發綱要》規定，各級政府應將扶貧開發納入社會經濟發展戰略和總體規劃中，實行目標責任考核和評估，做出制度性規定，強調通過計劃規劃體現政府主導作用。《“十三五”脫貧攻堅規劃》中明確規定脫貧目標，具體規劃指標見表2。

由表2可知，6～10項是硬性指標，是脫貧的標志性指標，1～5項是實現脫貧條件的基礎性指標，特別是1、2項是脫貧的經濟基礎。

由表3可知，黑龍江省將2019年實現全脫貧，摘貧困縣帽28個，脫貧村2 128個，脫貧人口251萬人，提前一年完成攻堅脫貧任務。

表2 “十三五”時期貧困地區發展與貧困人口脫貧情況計劃

表3 黑龍江省攻堅脫貧目標計劃

（三）協調、引領、動員有關部門及社會團體參與扶貧

政府通過規劃協調、引領、動員社會各部門參與扶貧開發行動。在政府積極推動下，中央企業定點幫扶貧困革命老區“百縣萬村”行動，66家中央企業定點幫扶108個革命老區貧困縣貧困村，動員全國一萬個企業幫扶一萬個貧困村，促進脫貧致富。全國總工會、全國婦聯、共青團、工商聯等團體也積極響應和行動，參與扶貧開發工作。特別是在全國工商聯組織領導下，將農村電子商務作為精準扶貧重要載體，鼓勵農業專業合作社和貧困戶開辦網上商品經營，組織農資和生活用品供給農村，同時積極推進農產品網上銷售，大力發展“互聯網+農產品”銷售模式。實施電商扶貧工程后，形成農產品進城、工業品下鄉雙項流通的網絡服務格局，促進農民增收，提升內生動力，實現持續脫貧致富。

五、政府財政扶貧資金快速增長

財政扶貧資金由2011年272億元增至2015年467.45億元，增長71.9%。國務院扶貧辦主任劉永富指出，我國2016年扶貧投入力度空前，2016年省級財政投入扶貧資金400多億元，較上年增長50%以上，中央財政投入扶貧資金667多億元，較上年增長43.4%。中央財政和地方財政投入共計1 000億元以上。黑龍江省扶貧資金投入不斷增加，扶貧力度不斷加大（見表4）。

表4 2006～2016年黑龍江省扶貧資金投入情況

由表4可知，扶貧資金不斷增長，中央財政投入由2006年26 833萬元，2016年增至134 674萬元。黑龍江省財政投資由2006年5 102.6萬元增至2016年15 558萬元。中央在黑龍江省投入扶貧資金累計634 717.25萬元，黑龍江省財政投入80 999.53萬元，中央、地方兩級投資共計715 716.78萬元，中央財政投資占總投資88.7%。充分體現中央財政是扶貧資金的投資主體，并發揮主導作用。

六、大規模易地搬遷

第一，精準確定搬遷人群。一是生態環境惡化區，資源承載力低下，不具備發展條件；二是國家主體功能區，在規劃中明確規定禁止或限制的地區，不可能就地發展經濟實現；三是地質災害頻發及地方病嚴重地區，這些地區貧困人口約近千萬，必須實施整體搬遷。

第二，確定貧困人口搬遷原則和搬遷地點。一是搬遷安置原則與方式。搬遷安置必須遵循合理、可行及搬遷貧困人口認可的原則。依據新農村建設并結合新型城鎮化要求，采取集中安置為主，集中與分散安置相結合方式，集中安置人口占搬遷人口76.4%，分散安置人口23.6%。二是確定搬遷人員安置點。依托中心村或條件較好的行政村就近集中安置39%；在周邊縣、鄉（鎮）或行政村規劃建設移民新村安置15%；在縣域小城鎮或工業園區附近建設安置區安置37%；依托鄉村旅游等安置9%。非集中安置的搬遷人員，可通過投靠親友、進城同子女生活等方式安置。

第三，住房保障與標準。依據“保障基本、安全適用”原則，落實人均25平方米的標準。確保建檔立卡貧困戶不因建房而欠債，確保搬遷貧困戶生活安穩。

第四，公共設施與公共服務設施安排。大規模易地搬遷、集中安置新區，必須有配套基礎設施和公共服務設施等。

第五，易地搬遷資金概算及籌措。一是資金總量概算。按“規劃”建設預算，易地搬遷建檔立卡貧困人口981萬人，需投入資金約6 000億元，同步搬遷非建檔立卡人員房屋建筑等費用約3 500億元，總計9 500億元。二是資金籌措。中央預算投資約800億元；專項建設基金總概算約500億元；地方政府債務資金約1 000億元；低成本長期貸款總規模3 400億元；建檔立卡貧困戶人口自籌300億元；同步搬遷的非建檔立卡的600多萬人的建房、土地整理、生態從資金修復等投資3 500億元。

七、科技扶貧成效顯著

（一）科技人員下鄉是科技扶貧開發的關鍵

2016年，國務院辦公廳下發《關于深入推進科技特派員制度的若干意見》，引導科技人員及各種生產要素整合，深入農村基層開展創新創業，為農村社會經濟發展服務，主張與農民建立“風險共擔利益共享”共同體，推動科技扶貧開發。

（二）發揮科技部門優勢，提高農民內生動力

2016年，國家農業科技園區培訓農民超過85萬人次，老、少、邊三區人才計劃全年帶動100萬人實現增產增收，科技部每年向邊遠貧困地區、少民族地區、革命老區選派科技人員18 000人，培訓農民2 300萬人次。通過培訓提高農民內生動力，為脫貧攻堅提供技術基礎。

（三）創建“百千萬”科技扶貧工程，推動扶貧開發脫貧致富

科技部計劃在扶貧地區創建“百千萬”科技扶貧工程。建立“一百個”科技園區和星創天地，為科技扶貧搭建平臺載體；建立“一千個”科技精準扶貧對子，支持、協調、幫助東西部高校科研院所與扶貧地區對接；通過科技特派員對“一萬個”村全覆蓋。科技部還將開辟“綠色通道”促進科技成果向貧困地區推廣，以科技促經濟發展，以經濟發展促脫貧。

八、引入市場機制，推進金融精準扶貧攻堅行動

在很長一段時期，扶貧減貧屬于政府行為，政府財政資金補助為主要形式，未充分利用市場機制，發揮市場資金扶貧作用。要在借鑒國外扶貧實踐和總結我國扶貧開發經驗基礎上，重視市場與金融扶貧功能，發揮政府與市場機制作用。

一是金融精準扶貧是市場機制的創新發展與應用。在金融市場中，銀行和農戶或農業項目構成金融市場的兩個主體，從金融扶貧角度看，銀行是資金供給方，農戶或農業項目是資金需求方。金融是現代經濟核心，金融扶貧是國家層面的政策安排。國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確二十條金融扶貧具體措施，特別強調，除商業性銀行應發揮扶貧開發作用外，必須重視和發揮政策性金融、開發性金融的作用（解學智，2016）。

二是中國人民銀行推動金融扶貧開發事業發展。中國人民銀行積極參與扶貧開發，建立金融精準扶貧開發領導小組。中國人民銀行具有行政職能，可協調、引領同級或地方各類銀行、政策性銀行等金融機構，推進金融精準扶貧開發。中國農業發展銀行是政策性銀行，具有很強的社會公益性，農業農村是其主要服務對象，中國農業發展銀行堅持扶貧開發優先、規模傾斜、利率優惠、貸款期限延長，率先成立扶貧開發事業部，實現貧困縣金融機構全覆蓋，出臺扶貧開發五年規劃，發行扶貧專項金融債和普通金融債，創辦扶貧試驗示范區，投放易地扶貧搬遷貸款。2016年9月，中國農業發展銀行在貧困地區發放貸款額達10 028億元，易地搬遷審批611項，金額達4 927億元（解學智，2016）。中國農業銀行總行設立“三農”金融事業部，下設農戶部專門負責農戶扶貧，下屬農業銀行也相應設立扶貧金融機構。國家銀監會為解決商業性銀行在扶貧工作上的體制性矛盾，特別強調指出應實行“四單原則”，即單列信貸資源，單設扶貧機構，單獨考核，單獨研發金融產品。

三是金融精準扶貧開發模式多元化。金融精準扶貧是精準扶貧的延伸和拓展，是引入金融市場機制扶貧的創新形式，針對不同扶貧環境和不同扶貧對象，采取精準安排扶貧項目和扶貧資金，通過產業發展實現增產增收脫貧。

政府主導推動型。（1）政府提供財政資金建立風險補償基金的金融扶貧模式。政府財政資金建立的風險補償基金在商業銀行建立專用賬戶，利用基金發揮杠桿作用，以新增貸款資金為扶貧對象或項目貸款，也稱杠桿式金融扶貧開發模式。（2）政府提供一定資金貼息的金融扶貧模式。政府以貼息方式，推動商業銀行對扶貧對象或扶貧項目貸款，也稱為政府貼息金融扶貧開發模式。（3）政府為地方金融機構擔保的金融扶貧開發模式。此模式可復制性和推廣性強，政府為貧困人群小額貸款提供擔保，解決擔保難問題，扶貧對象可從銀行獲得小額貸款發展生產，實現增收脫貧，也稱為民生金融扶貧開發模式。

銀行金融機構自主推動型。人民銀行主動申請再貸款，以低息為商業銀行使用，商業銀行以再貸款利率貸給貧困戶或貧困項目；銀行自主創新各種擔保抵押條件和形式，為貧困戶或貧困項目獲得貸款發展產業；政策性銀行為貧困地區或扶貧項目，特別是基礎性建設，提供金融支持；小額貸款公司和農民互助基金為貧困戶貸款，通過獲得貸款發展生產，此種扶貧模式要求創新更靈活多樣的擔保形式和條件。

九、推進教育扶貧，提高農民脫貧致富能力

“十三五”脫貧攻堅工程中，明確強調實施教育扶貧。教育扶貧是以提高貧困人口文化素質和貧困家庭勞動力技能為抓手，重點抓好教育薄弱領域，阻斷貧困代際傳遞。文化素質低、勞動技能差，是形成貧困的重要因素之一。教育扶貧具有很強的針對性，是解決文化、技能、精神貧困的有效辦法。

一是增加貧困地區教育投入，改善教育條件。2012～2015年，中央財政累計投入資金831億元，改善義務教育條件。“十三五”脫貧攻堅規劃中明確要求，到2020年，貧困地區基礎教育能力明顯增強，教育質量明顯提高，基本公共教育服務水平與全國水平相當，建成一個比較完整的教育體系。二是全面改善和加強義務教育，提高教育質量。應體現為以下幾方面：義務教育受教率應達93%以上；受義務教育年數達九年以上；教育質量達城市水平；加強對貧困學生的資金資助。三是加強職業教育，提高勞動者專業技能。完善職業教育體系，根據不同貧困地區建立中、高級職業教育體系；設立符合農村發展需要的專業；創造條件推進企業與中、高職對接，推進高等院校與貧困地區職校對接，推進中、東部院校與貧困地區職校合作共建；推進職校定向訂單招生。四是加強職技教育培訓，促進三產融合。發揮科研院所和高校優勢，定期、定向對農民開展技能培訓；為三產融合培養專業人才，使產加銷結合，延長產業鏈；專門培訓電商人才，發展農村互聯網加農產品營銷網絡，構建農資及工業消費品電商渠道，促進物流雙向流通。五是加強師資隊伍建設，穩定和提高教師待遇。提高貧困地區教師待遇，改善教師工作生活條件。對貧困地區教師晉升職稱等應有政策傾斜。加強培訓貧困地區教師隊伍建設。幫助貧困地區教師解決待遇和生活問題。

十、改革完善醫療保障制度，推進健康扶貧發展

2015年，因病致（返）貧貧困戶達838.5萬戶。每戶以3人計，共2 515萬人，占2015年建檔立卡貧困人口5 630萬人的45%。可見，改革完善醫療保障制度，推進健康扶貧意義重大。一是完善醫療衛生制度改革，提高服務水平。醫療衛生制度改革應遵循“填平補齊”原則，加強縣、鄉（鎮）二級醫院及村衛生室建設，提高基本醫療公共衛生服務水平，實現全國三級醫院與貧困縣縣級醫院“一對一”幫扶行動，2020年，實現每個貧困縣至少有一所二級醫院，30萬人以上的貧困縣至少有一所二級甲等醫院。深化改革中，推進分級診療制度，2020年實現縣域內就診率達90%左右。二是減輕貧困人口醫療費用負擔，提高醫療保障水平。加強基本醫療保險、大病保險、醫療救助、疾病應急救助等制度的有效銜接，將貧困人口全部納入重大疾病救助范圍，減輕貧困人口醫療費用支持，實行先診治后付費結算機制，保證大病、急病得到及時診治。三是加強愛國衛生宣傳教育，提高健康水平。深入開展鄉（鎮）農村環境衛生清潔教育與行動，加強農村污水及垃圾處理，因地制宜、集中連片，整體推進農村廁所改造工作，2020年實現農村衛生廁所普及率達85%以上。普及健康基本知識，形成良好的衛生習慣和健康的生活方式。

[1] 陳光金.中國特色社會主義的本質要求[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930266.html

[2] 胡鞍鋼.成功走出中國特色扶貧開發道路[EB/OL].[2016-12-7].http://theory.people.com.cn/n1/2016/1207/c40531-28930279.html.

[3]“堅持共享發展”理論研討會發言摘編(治國理政論壇)[N].人民日報,2016-12-7(10).

[4] 陳煒偉,安蓓.5年內近千萬人易地搬遷:搬哪去錢哪來咋脫貧[EB/OL].[2016-09-23].http://blog.sina.com.cn/s/blog_70900e2b 0102woms.html.

[5] 解學智.脫貧攻堅與供給側改革[J].中國金融,2016(22):13-15.

[6] 王浩.金融精準扶貧模式[J].中國金融,2016(22):25-26.

[7] 李海波.關于創新金融扶貧模式的探討——基于河北模式的討論[J].農村金融研究,2017(5):13-18.

[8] 邵智寶.精準扶貧的“道”與“術”[J].中國金融,2016(22):15-17.

[9] 國務院.“十三五”脫貧攻堅規劃[EB/OL].[2016-12-3].http://www.cpad.gov.cn/art/2016/12/3/art_46_56101.html.

Characteristics of China Poverty Alleviation and Development Model

LI Youhua
（School of Economics and Management,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

Poverty is a worldwide hard nut to crack,rural collective poverty is particularly concerned by many countries.Since the reform and opening up of China,more than 600 million people left themselves from poverty,which made China ranked first of the global in the area of poverty reduction.Economic and social development modes of different countries in the world are different.The choices of poverty alleviation mode selections and their effects are different.Based on China's poverty alleviation and development mode,from the ten areas of poverty alleviation theory,the organization system,poverty alleviation standards,government main leading mode,poverty alleviation funds,relocation,technological poverty alleviation,financial poverty alleviation,and education poverty alleviation,significant features and the remarkable reasons of China poverty alleviation and development career were analyzed,in order to provide reference for deepening the theoretical researches on poverty alleviation and development,and promote the career development of poverty alleviation and development in China.

China poverty alleviation and development model;poverty alleviation;precision poverty alleviation;government dominated mode;characteristic

F323.8

A

1674-9189（2017）05-0071-09

李友華（1933-），男，教授，博士生導師，研究方向：農業經濟理論與政策。