民國廣東省的行政區劃建設與縣界糾紛

李 丹

從清末“新政”中央權力試圖延伸至基層開始，至南京國民政府20世紀30年代所掀起的鄉村建設運動，伴隨這一系列進程而至的正是基層政權不斷從縣伸展到區、鄉、鎮、村，使得各級基層政權不論是在政治、文化抑或是經濟等各方面，都發生了巨大變化。正是在民國在大規模劃分縣域區劃、發展縣域建設事業過程中，縣界糾紛頻頻發生，成為民國地方社會發展歷程中的重要事件與現象。

一、南京國民政府的行政區劃管理

南京國民政府統治初期，縣界混亂與測繪事務發展緩慢，是全國性縣界糾紛問題普遍產生的重要因素，同時也推動了南京國民政府的行政區劃建設。

20世紀20年代末至30年代初，各省縣政區不齊、縣界混亂等情況已比較嚴重，各省“插花地”較多；各縣區域畸形且大小不一，縣行政區域邊界處多有犬牙交錯之地，界線曲折而極易混淆；各縣多有區域過大之現象，于治理上極為不便；沒有勘定精密的行政區域邊界，大量行政邊界以習慣線方式存在，這些習慣線含混不清，易致生糾紛。以上區域不整齊、界線不清之種種情況導致諸多問題產生：首先，致使行政管理混亂，使人口、賦稅、田畝的統計無從進行，影響政府治理。同時也給國民黨所推行的地方自治帶來諸多不便，地方自治展開的首要工作便是確定自治區域，自治區域不明確窒礙自治工作的進行；其次，者從經濟角度來看，區域之不整齊，界線混亂也將導致國家稅收的大量流失，地方經濟亦受極大影響；第三，政區不整齊，界線混亂，糾紛易起，影響團結及社會穩定，縣界糾紛成為影響社會穩定的重要問題。

由此南京國民政府加強了對縣界的管理，主要措施有：

（一）頒布《省市縣勘界條例》，訂立勘界標準

內政部在處理界線糾紛過程中苦于沒有一定標準，爭界雙方爭論不休，莫哀一是，遂依據“土地天然形勢及行政管理之便利，與其他事實問題”，于1930年5月制定了勘界的統一標準《省市縣勘界條例》，后經行政院令準于1930年 6月頒布。[1]此《省市縣勘界條例》主要意圖是針對出現問題而必須進行重定界線的縣行政區域邊界，并未打算進行全國性的勘界。條例共有十二款，為簡單的區域劃分標準和程序規定，劃分標準比較概括，于具體細節并無規定。可能是各省情況各有不同，具體細節交由各省自己訂立。

（二）頒布《縣行政區域整理大綱》，對縣行政區域進行整理

1931年內政部根據各省勘界提案，制定了《縣行政區域整理大綱》，作為《省市縣勘界條例》的補充辦法，于1931年4月間經行政院第18次國務會議議決通過，對于《省市縣勘界條例》中九種需要重定界線的情況確定了四條簡單指導原則，以及部分程序規定。[2]此后中央政府再未頒發類似的條例，而這兩份條例也算一直指導著各省縣行政區域整理、勘界工作。

全國各省于是展開了縣行政區劃整理工作，例如改定舊有的行政區域名稱，厘定舊行政區域界限，設立新縣治，劃清省縣與縣之間行政界線等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份縣行政區域整理成果較突出。

（三）實行土地測量

南京國民政府一邊著手解決現存界線混亂問題，一邊展開土地測量。1929年國民黨3屆2次中央會議議決案責成參謀本部辦理邊疆測量，成立陸地測量總局，各省也成立了陸地測量局。參謀本部首先進行首都和江寧地帶的土地測量，并開始整理各省陸軍測量機關，將原來控制不嚴的各省陸軍測量局歸并總局，以便進行全國測量。1931年陸地測量總局內部設立航測隊，為近現代航空測量開端，其后陸陸續續編制出多種新地圖。全國測量總局更于1936年訂立《完成全國軍用、地籍圖測量計劃綱要》，陸地測量與航空測量同時進行，計劃對全國土地進行測量，完成全國地籍圖與國防軍事及國民經濟建設所需要之種種地圖。

民國期間南京國民政府加強了行政區劃和加快了對全國土地的測量，但是后期戰事頻繁，南京國民政府完成全國性的地籍測量計劃最終并未實現。

二、民國廣東省地政管理情況

民國廣東省的地政管理同樣集中在：整理縣行政區域；對縣界進行勘定與管理；進行土地測量。

首先為整理縣行政區域，清理插花地。1932年廣東省民政廳依據南京中央政府內政部的《省市縣勘界條例》與《縣行政區域整理辦法大綱》，命各縣查明各縣界劃情形并繪具圖說，本擬在各縣上呈圖說基礎上進行區域整理。但各縣并未認真執行此令，如直至1934年，省廳下到瓊屬各縣檢查地方自治事宜，發現仍有大量區界糾紛發生，不得不又訂定《各縣自治區域圖繪制辦法大綱》下發各縣，再次催促其將區劃工作遵章辦理。除整理各縣行政區域外，廣東省也著手整理各縣插花地。廣東省內的插花地主要集中在順德、東莞、南海、信宜縣、郁南、云浮等縣。1933年廣東全省各縣市會議上提議整理廣東省各縣插花地，并擬定辦法由民政廳令各縣將屬內插花地分別查明，繪具圖說呈復，再由民廳審查并派巡查與測量員會縣履勘，最后由省府核定判決將插花地劃歸所在地管轄。但是對此命令，各縣都不甚積極，一年之后仍未有縣將插花地圖上呈。

其次為設立專門機構勘定與管理縣界。廣東省在行政區域劃分與插花地清理等方面業績乏善可陳，對界線糾紛的處理以及土地測量的進行則稍有起色。20世紀20年代末，廣東省就已發生了多起縣界糾紛案，如番禺、從化兩縣互爭獅前市，郁南、羅定互爭塔腳等案。民政廳認為各縣劃疆分治本無明顯界線，縣界糾紛爭執時所據多為各縣圖志，各縣圖志出入較大不足為據，為避免爭界糾紛大量出現，強調要制定統一處理辦法，出臺了《廣東省各縣境界厘定辦法》。1930年省民政廳又將南京國民政府內政部頒發的《省市縣勘界條例》下發到各縣，要求遵照辦理。隨著30年代以來廣東省各縣、區、鄉及廣東省縣與鄰省縣有關界線爭執而產生的糾紛越來越多，省政府不得不成立了廣東省市縣勘界委員會專門處理縣界糾紛案件。該機構1934年創立，1936年就被撤銷，僅由三四個委員組成，加上文書、助理亦不過十人，并無專門的勘測技術人員，根本無力進行全省勘界，因此勘界委員會除立定部分縣界外，并未能實現厘定全省界線的本意。

最后為土地測量工作。1936年廣東省開始整理地政，設立省地政局，測量土地制作地籍圖，縣界糾紛與土地行政事項慢慢開始由地政局接手進行。隨后廣東省政府也擬定通過廣東省土地整理計劃，也取得部分成果，計有五縣完成土地整理。[8]

三、民國廣東省的界線糾紛情況

正是由于民國廣東省的地政管理只形成雛形，全省各縣未進行明確的行政區域劃分，再加上廣東省著力發展地方經濟建設的背景下，界線糾紛與矛盾頻發，并貫穿民國始終，成為廣東省地方社會的重要地政管理事件。

廣東縣政建設及縣界糾紛高潮既具有民國建立以來縣政建設運動及縣界糾紛的普遍特征，又有廣東地方政權與中央政權對立與調和背景下的鮮明特征。為與中央抗衡，1929年，廣東省開始有計劃地進行物質建設規劃，1932年又制定《廣東省三年施政計劃大綱》，該大綱計劃整理財政與吏治，進行鄉村、城市政治、經濟、教育、救濟、交通事業建設，以經濟建設為重。[3]三年施政計劃實后廣東省取得不少成就，就公路建設而言，1929年時，廣東全省公路已成近8000公里，其區域內公路密度只雄居全國第二。[4]1932年底公路就已筑成10612.81公里，位居首位。[5]1933年時，粵省已通車公路線仍名列首位。[6]1936年11月據廣東公路處統計，全省公路已成14518公里，長度與密度均居全國首位。[7]在各項建設事業中公路線修筑的成就實最為突出。

于是，隨著廣東省各縣推行自治事物，大力進行地方經濟建設，一方面田畝、警察、戶籍等地方自治事項的推行，一方面工廠、市場、公路等地方經濟建設的進行，土地利益日益凸顯，利益糾紛處的當地居民土地意識逐漸增強，導致20世紀20－30年代廣東全省界線糾紛呈逐漸增長之趨勢，鄉、縣、省界糾紛時有發生，其中又以縣界糾紛最為突出。據當時檔案、報刊等資料統計，國民黨統治時期廣東省的縣界糾紛近50起，各類界線糾紛發生密集，多數糾紛至解放前仍懸而未決，其聲勢頗為壯觀。

廣東省縣界糾紛有省內縣與縣界線糾紛、省內縣與市界線糾紛、本省與鄰省縣界糾紛三種類型，其中省內縣界糾紛為數最多。省內縣界糾紛發生的原因主要有：（一）爭田畝利益，此類縣界糾紛甚多。高要與高明，新會與鶴山的縣界糾紛案。（二）爭墟場利益。如吳川與茂名爭梅墟場，東莞與寶安爭觀瀾墟墟場、番禺與從化爭獅前市等糾紛；（三）爭礦產利益。如三水與花縣爭鳥石巖糾紛；（四）因公路利益，如連平與和平之爭、番禺與從化之爭、羅定與郁南之爭；（五）因行政管轄不明。各縣在行使區域管轄時亦產生諸多縣界糾紛，如番禺縣與廣州市毗連，界線混亂，早先就因辦理地方自治事宜而發生管轄爭議。廣州市與番禺、南海交界處也因此出現警察管轄范圍混亂等問題，甚至1934年居然發生省會公安局與番禺縣爭管大沙頭事件。此五類糾紛中，以因辦理地方自治下的田畝征稅、戶口統計、警察管理等各種事宜及因爭奪公路利益和墟場利益而起者為數最多，反映各縣縣界混亂，導致地方在發展過程中凸顯的利益分配矛盾。

[1]廣東省檔案館藏民國廣東民政廳檔案，3—2—279，第 14-16頁.

[2]縣行政區域整理辦法大綱[A].焦振東，柳如橋:縣政資料匯編(上)，重慶:中央政治學校研究部，1939，第 388頁.

[3]陳濟棠:廣東省三年施政計劃大綱提議書[J].廣東西北區綏靖月刊，1932(7):1-11.

[4]中國二十五省公路密度之比較(1929年11月制)[J].廣東建設廳編輯處:廣東建設，1929(11):39-40.

[5]全國公路干支線里程[Z].中央統計處編:全國公路統計，1935年1月，第1頁.

[6]廣東省調查統計局編印:廣東省公路概況[Z].1936年 1月，第 5頁.

[7]廣東省地方史志編纂委員會編:廣東省志·政權志 [Z].廣州:廣東人民出版社，2003，第374頁.

[8]地政局限期測竣五縣土地 [N].廣東國日報，1936年 10月 28日，第 2張第 1版.