論重大決策終身責任追究的實現機制

□ 賴先進

（中共中央黨校，北京 海淀 100091）

論重大決策終身責任追究的實現機制

□ 賴先進

（中共中央黨校，北京 海淀 100091）

建立有效的實現機制是推進重大決策終身責任追究制度建設的關鍵所在。自黨的十八屆四中全會提出建立重大決策終身責任追究制度以來，各地都在積極探索重大決策終身責任追究制度建設，但目前尚未形成操作性強的實現路徑和統一的實現機制。本文認為，在行政問責和決策問責理論基礎上，重大決策終身責任追究制度應當從準備、啟動、懲處和監督等階段和環節出發，建立行之有效的實現機制。

行政問責；決策問責理論；重大決策終身責任追究制度；實現機制

長期以來，由于缺乏對重大決策進行有效而嚴格的問責制度設計，加上官員任期內追求政績心理的驅動，一些地方政府和部門屢屢發生重大決策失誤、決策浪費甚至是決策腐敗現象。社會上將這種行為形象地描述為：“決策拍腦袋、執行拍胸脯、失誤拍屁股”“規劃規劃，不如決策者一句話”“政策老是翻來覆去、翻燒餅”。因此，如何從制度上防止重大決策失誤和浪費是推進決策科學化、民主化的重點和難點，而強化決策問責為推進決策科學化、民主化提供了有效路徑。從政治學理論來看，西方著名政治學學者弗朗西斯·福山認為，一個國家的政治體制是由國家能力、法治和民主問責三部分組成的，只有三者之間達到平衡，政治體制才能保持良性運行，政治秩序才會有保障。［1］［2］可見，強調對決策進行民主問責是加強政治秩序建構、推進政治發展的重要手段。通過研究發現，美國公眾對政府的問責壓力呈現出了日益增長的態勢，實踐中對政府的問責活動在客觀上會增強政府的回應性、促進達成公共共識、增強公共信任。［3］從公共政策過程理論來看，重大決策主要包括決策制定、決策執行、決策監督和問責三大環節。無論是管理學理論還是公共政策理論都認為決策的三大環節在決策過程中要實現閉環運行。因此，建立重大決策終身責任追究制度，不僅是從決策過程的末端環節——監督和問責來倒逼推進決策科學化和民主化，而且是防止發生重大決策失誤和決策浪費的關鍵舉措。

一、重大決策終身責任追究的內涵與進展

（一）重大決策終身責任追究的界定與特征

為切實提高各級黨委和政府科學決策、民主決策和依法決策水平，黨的十八屆四中全會圍繞依法治國的主題和目標，明確提出要建立重大決策終身責任追究制度。重大決策終身責任追究是針對重大決策失誤，由特定的問責主體實施開展的問責活動。相對于一般的決策問責或行政問責活動而言，重大決策終身責任追究具有終身追責的特征。其具有兩重含義：一方面，追責在時間上不受限制。對造成重大行政決策失誤的責任人，除必須通過訴訟程序追究責任外，可以不受時間限制，終身予以追究。［4］另一方面，追責在領導干部的狀態上不受限制。即造成重大決策失誤的決策者處于什么樣的任職狀態不受限制，不管是領導干部因為任期已滿而離任，還是領導干部已退休。可以說，該制度是黨在創新決策理論、健全決策機制上取得的一項突破。［5］重大決策終身責任追究的創新體現在：第一，把建筑工程領域“終身負責制”和司法領域“辦案質量終身負責制”引入到了重大決策領域，倒逼提升重大決策質量；第二，將原有的僅是行政決策問責活動拓展到針對所有重大決策都要進行終身問責，突破了原有行政決策問責的界限。

（二）重大決策終身責任追究的實踐與理論進展

首先，從目前各地的實踐進展來看，黨的十八屆四中全會以來，四川省、浙江省、內蒙古自治區、山西省、甘肅省、安徽省等都相繼在政府重大行政決策程序規定中作出了相關規定，探索建立重大決策終身責任追究制度（見表1），但缺乏具體的實施和操作細則，極少有地方和部門專門出臺重大決策終身責任追究辦法和規定。縱觀各地的實際做法，重大決策終身責任追究制度建設還處于探索期，還停留在制度框架建立的初期設計階段，尤其是在重大決策終身責任追究實現機制方面尚未取得明顯的成效。

其次，從理論研究進展來看，針對重大決策終身責任追究實現機制的理論研究成果依然較少。劉峰分析了建立重大決策終身責任追究制度刻不容緩的意義，找出了重大決策終身責任追究制度建設的突破口。［6］徐繼敏等分析了重大決策終身責任追究形式，包括法律責任、紀律責任、政治責任三類，根據這三種責任形式梳理了重大決策終身責任追究的承責方式。［7］高洪成等研究了重大決策終身責任追究制度的貫徹實施面臨的三大困局，包括重大決策范圍不明確、重大決策程序不具體和終身責任追究制度不完善等。［8］夏金萊研究了行政決策責任主體、責任類型以及終身追責的含義。［9］縱觀這些理論研究成果，雖然解決了重大決策終身責任追究制度中的基本理論問題，但缺少有關實現機制的研究。例如：對何時啟動追究機制、決策者的責任如何認定等，都沒有做進一步研究。［10］

（三）建立重大決策終身責任追究實現機制的必要性和框架

目前，無論是在理論上還是在實踐上，重大決策終身責任追究制度建設都處于起步階段，而建立有效的實現機制恰恰是重大決策終身責任追究制度能否落地和成為可能的關鍵。理論界對重大決策終身責任追究在制度實現層面相繼提出了許多觀點，并且認為實現機制的不完善和缺失是重大決策終身責任追究制度建設的主要障礙。因此，需要從實現機制層面深入研究如何進行重大決策終身責任追究，這樣，才能使重大決策終身責任追究“具象化”，防止重大決策終身責任追究制度“浮在空中”，僅僅“寫在紙上、掛在墻上”，不能發揮應有的作用。可以說，建立有效的實現機制是推進重大決策終身責任追究制度建設走向深入的重要途徑。

根據行政問責和決策問責理論，本文認為，在重大決策終身責任追究制度建設中需要重點考慮準備、啟動、懲處和監督等階段共計九項實現機制建設。

二、重大決策終身責任追究準備階段實現機制建設

（一）建立重大決策范圍確定機制

建立重大決策終身責任追究制度，首先要解決哪些是重大決策，哪些重大決策要納入到終身責任追究的制度框架等問題。由于重大決策概念本身存在模糊性、不確定性和動態性，因而確定重大決策的范圍是實現機制面臨的難點問題。本文認為，重大決策終身責任追究制度建設中的重大決策是指各黨政決策主體作出的涉及廣大群眾利益并產生重要影響的重大公共決策事項。對地方而言，重大決策事項通常包括：落實中央和上級政府精神的重大決策、重要人事任免決策、重大投資建設項目決策、城市和土地利用規劃決策、重大民生工程決策、重大民生政策決策等。重大決策的“重大”特征主要體現在全局性、廣泛性、長期性和相對性等方面。具有相對性和動態性的特征是造成重大決策范圍難以確定的關鍵所在。目前，不同地區對于重大決策范圍的規定各不相同，不同層級政府對重大決策范圍的理解也不盡相同，因此，不能簡單采用概念界定的方式確定重大決策的范圍。從各地的實際做法看（見表2），主要采取的是概括法、列舉法和排除法等多種方式確定重大決策事項的范圍。

推行目錄化管理是確定重大決策范圍和事項的有效手段。目錄化管理是由決策問責主體出臺《重大決策終身責任追究目錄》，建立問責范圍確定機制。例如：對于由行政機關內部進行問責的事項，上級行政機關列舉出進行終身責任追究的重大決策目錄；對于由人大進行問責的事項，同級人大列舉出相應的重大決策目錄；對于由紀檢監察機關和組織人事部門進行問責的事項，上級紀檢監察機關和組織人事部門列舉出相應的重大決策目錄。對于決策問責主體，涉及的是“由誰問責”的問題，即由哪個機關履行決策問責職責，啟動決策問責程序，包括案件受理、案件審理、作出處理決定等。通常而言，上級紀檢監察機關和組織人事部門是問責主體。根據2009年 《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）中的要求：對黨政領導干部實行問責，按照干部管理權限進行；紀檢監察機關、組織人事部門按照管理權限履行本規定中的有關職責。由于我國實施“下管一級”的干部管理制度，因而上級紀檢監察機關和組織人事部門是重大決策終身責任追究的主體。此外，對于由各級人大選舉任命的官員，如果出現重大決策失誤，人大也應成為重大決策終身責任追究的主體。

（二）建立重大決策記錄和檔案管理機制

完備的記錄是重大決策終身責任追究的依據和基礎。如果缺乏相應的記錄機制，就不可能實現重大決策終身責任追究的預期目標。因此，應建立和完善重大決策記錄和檔案管理機制，將各級黨委、政府的重大決策記錄并進行永久保存，以備出現重大決策失誤時進行責任倒查和責任認定。這樣，一旦發現重大決策失誤，即可以采用“倒查制”或“溯源制”，從重大決策記錄中找到重大決策失誤真正責任人。

首先，建立重大決策記錄機制。對于領導者個人作出的重大決策，應該記錄重大決策過程中的動議人和決策者，交由動議人和決策者簽字確認。在堅持民主集中制原則和落實中央將集體討論作為重大決策必經程序的前提下，大多數重大決策都是集體決策。而實施重大決策終身責任追究后，決策個體通常也會出于規避決策責任的考慮，采用集體決策的方式進行決策。因此，對于由集體作出的重大決策，應該詳細記錄重大決策過程中的動議人、集體決策會議主持人、集體決策時的發言或表決意見，交由相關人員簽字確認。具體而詳細的重大決策記錄為決策失誤責任追究提供了基礎依據，也是倒逼重大決策的決策者科學民主決策、防止隨意決策和附和式決策的重要措施。

其次，建立重大決策檔案管理機制。重大決策記錄要定期報送給上級檔案管理機構。檔案管理機構要建立包括重大決策檔案材料的收集、整理、鑒定、保管、轉遞等各項專業流程管理制度，在程序啟動、責任評估和追究實現等環節發揮作用。［11］當重大決策失誤責任追究啟動后即進入調查和評估環節，責任追究主體應當追溯決策檔案，從中調查和取證。重大決策終身責任追究制度的性質決定了重大決策檔案管理的長期性。為此，要依托現代信息技術，運用大數據等信息管理手段，建立長期的決策檔案管理制度，以滿足重大決策終身責任追究的需要。

三、重大決策終身責任追究啟動階段實現機制建設

（一）重大決策失誤發現機制

發現重大決策失誤是啟動責任追究程序的重要環節。當發現重大決策存在失誤時，由誰啟動重大決策失誤責任追究程序和如何啟動責任追究程序，是建立重大決策終身責任追究制度首先需要解決的問題。在通常條件下，行政問責的啟動機制是指一旦發現行政主體履職不充分或公眾對行政主體的行政行為不滿意，希望行政主體有所改進，行政問責程序即隨之啟動。相應地，重大決策失誤責任追究程序的啟動也應當以發現決策失誤為條件，從重大決策結果失誤和程序失誤兩個方面建立重大決策失誤責任追究啟動機制。

一是公眾舉報和確實存在重大決策失誤。責任追究主體可以在收到公眾或輿論對重大決策失誤的反映后，及時進行評估、反饋。對此，應當建立重大決策失誤舉報機制，以調動公眾參與的積極性。“西方國家以及我國香港特別行政區的官員問責制得以良好運轉，很重要的一個原因就是社會公眾具有強烈的政治參與意識”。［12］二是黨政監督部門的日常監督發現重大決策失誤。紀檢監察部門在日常案件審理過程中可能發現重大決策失誤線索，審計部門在業務審計中可能發現重大決策失誤問題。三是開展決策績效評估發現重大決策失誤。依托各級黨政部門績效評估和考核制度，建立重大決策失誤發現機制，尤其是要發揮人大和政協在決策績效評估中的作用。人大代表、政協委員及司法機關提出的建議也可以成為發現重大決策失誤的渠道。

（二）重大決策失誤調查評估機制

無論是從哪個途徑發現重大決策失誤問題，都需要建立科學的重大決策失誤調查和評估制度。重大決策失誤調查和評估制度的功能是核實重大決策失誤是否發生、發生的原因及其造成的影響。在調查和評估實施主體方面，通常由責任追究主體指定相關行業監管部門或專門評估機構實施。一是由重大決策相應的監管部門進行組織調查和評估。例如：環境重大決策失誤是由環境保護部門進行調查。2015年，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法 （試行）》對生態環境損害調查進行了規定，要求各級政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查。二是由責任追究主體成立專門的重大決策失誤調查評估機構進行專業調查評估，同時，引入第三方專家和公眾的參與，以確保重大決策失誤調查結論的客觀性和公正性。

（三）重大決策失誤責任追究立案機制

不是所有的重大決策失誤都要進行終身責任追究，對重大決策失誤進行責任追究也要區分具體的條件和情形。經過調查和評估環節，重大決策失誤需要符合以下情形：一是存在重大決策失誤或者重大決策失誤確實已經發生；二是重大決策失誤是由決策者主觀原因造成，并非經濟社會等外在客觀原因所導致；三是重大決策失誤造成了不良的經濟社會影響。在重大決策失誤責任追究立案時，針對不以個人或部門利益出發、推動改革創新的決策或探索性決策，要建立相應的容錯糾錯機制，以鼓勵改革創新行為。

四、重大決策終身責任追究懲處階段實現機制建設

（一）重大決策失誤責任認定機制

責任認定是指在發生重大決策失誤后，將重大決策失誤的責任細分和落實到個人，以解決由誰承擔責任的問題。在實踐中，決策失誤責任認定是重大決策終身責任追究制度建設面臨的難題之一。因為許多重大決策的制定和實施通常是經過集體決策、上級干預、機構或專家論證或聽證后而作出的，對這類重大決策失誤責任承擔的主體需具體情況具體分析。一是對于實質上是集體作出的重大決策，應按照 “誰決策、誰負責”的原則，嚴格追究重大決策中“主持者、動議者、贊成者”的責任。對于形式上是集體決策而實質上是由主要領導拍板決定的決策，應當由主要決策者承擔責任，其他參與人無須承擔責任。二是因上級干預而直接作出的重大決策出現失誤，應當由上級機關承擔責任。三是對于經過聽證或者機構論證程序的重大決策出現失誤，在決策者采納聽證或機構論證意見的前提下，可以減輕責任；但是決策者在沒有聽取聽證或機構論證意見而出現決策失誤的，要承擔完全責任。

（二）重大決策失誤懲處懲戒機制

一是在完成重大決策失誤責任認定的基礎上，紀檢監察部門、組織人事部門等責任追究主體依照各自職權提出處理意見，進行政治、行政問責。在重大決策失誤的政治問責方面，依據《暫行規定》，對黨政領導干部實行問責的方式分為：責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。在重大決策失誤行政問責方面，依據我國《公務員法》，公務員的處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。二是對于侵犯相對人合法權益和觸犯法律的重大決策失誤，應移送司法機關進行法律問責。法律問責包括行政法律責任、刑事法律責任和民事法律責任三種。［13］目前，黨政領導干部生態環境損害責任追究即充分運用了政治問責、行政問責及法律問責等三種懲處機制。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》中關于生態環境損害責任追究的形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法處理。

五、重大決策終身責任追究監督階段實現機制建設

（一）問責申訴和救濟機制

問責申訴和救濟機制是保障重大決策終身責任追究制度可持續發展的重要保障。被問責對象對問責決定機關作出的申訴處理決定不服的，可以再向作出問責決定機關的上一級機關提出申訴，以保證重大決策失誤責任追究決定的正確性和科學性。因為我國《公務員法》、《暫行規定》都規定問責對象擁有申訴以及陳述和申辯權。在當前的實踐中，我國黨政問責的救濟方式相對較少、途徑有限，因而需要針對重大決策終身責任追究制度建立專門的申訴和救濟機制。同時，還應建立減輕問責、免于問責機制。2016年，四川省《重大行政決策責任追究暫行辦法（草案代擬稿）》中提出，重大行政決策可以減輕或者免予責任追究的情形包括：重大行政決策參與者對違法違規決策持反對或保留意見，經查證屬實的；執行上級機關決定、命令，或者上級機關改變或者撤銷本級行政機關的決定從而導致決策失誤的；因改革試點需要，經法定程序并報上級機關批準或者備案，造成決策失誤的；法律、行政法規、規章規定的其他可以減輕或者免予責任追究的情形。

（二）問責監督機制

針對政府重大決策活動，我國雖然已建立起主體眾多、類型多元的監督體系（包括黨內監督、行政監督、人大監督、司法監督、輿論監督等），但監督手段或方式尚未形成合力，監督“盲區”和重復監督現象并存，因而監督效力還有待增強。在目前的行政問責實踐中，官員在短時間內復出現象依然存在，說明問責監督機制建設急需加快步伐。建立重大決策終身責任追究監督機制，要明確重大決策責任終身追究的監督主體、監督渠道、監督方式，而問責信息公開是進行問責監督的前提。因此，要建立重大決策終身責任追究信息公開機制，公開重大決策終身責任追究的責任者、懲處依據、懲處方式等信息，以接受社會和公眾的監督。

［1］FUKUYAMA F．The Origins of Political Order：From Prehuman Times to the French Revolution［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2012．

［2］FUKUYAMA F．Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy［M］．New York：Farrar，Straus and Giroux，2015．

［3］WANG X H．Assessing administrative accountability-Results from a national survey［J］．Am Rev Public Adm，2002，（03）：350-70．

［4］［9］夏金萊．重大行政決策終身責任追究制度研究——基于行政法學的視角［J］．法學評論，2015，（04）：19-29．

［5］［7］［13］徐繼敏，熊麗珠．領導干部重大決策終身責任追究制探析［J］．中國井岡山干部學院學報， 2015，（04）：105-111．

［6］劉峰．建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制［J］．理論視野，2015，（01）：15-18．

［8］［10］高洪成，姜瑞青．重大決策終身責任追究制度的現實困局及其破解［J］．理論導刊，2015，（08）：25-27．

［11］譚九生，趙友華．重大行政決策終身追責中“雙軌型”檔案制度的構建及應用［J］．浙江檔案，2015，（04）：14-17．

［12］胡良俊．論行政問責制［M］．北京大學出版社，2005：27．

（責任編輯：高 靜）

On Implementation Mechanism for Lifelong Accountability of Major Public Decision-making

Lai Xianjin

The establishment of effective implement mechanism is the key elements to promote lifelong accountability system construction for major public decision-making．Since the party＇s eighteen fourth plenary session proposed the establishment of lifelong accountability system for major public decision-making，Governments at all levels is actively exploring major decisions lifelong accountability system construction．But so far，it has not yet formed a mature and consistent mechanism to achieve lifelong accountability practically．Based on accountability theory，major decisions lifelong accountability system required four stages：preparation，initiation，punishment and supervision，in which the appropriate implementation mechanism should be constructed．

administrative accountability；decision accountability theory；lifelong accountability of major public decisionmaking；implementation mechanism

D630．9

：A

：1007-8207（2017）07-0001-08

2017-03-27

賴先進 （1986—），男，四川什邡人，中共中央黨校政法部公共管理教研室講師，博士，博士后出站，研究方向為公共管理與公共政策。

本文系中共中央黨校2015年校級課題 “重大決策終身責任追究制度研究”的階段性成果，項目編號：2015028。