芻議我國地方政府公共危機決策能力建設

□ 何永珍

（中共遼源市委黨校，吉林 遼源 136200）

芻議我國地方政府公共危機決策能力建設

□ 何永珍

（中共遼源市委黨校，吉林 遼源 136200）

近年來，我國公共危機事件有所增多，對其的認識和把握不應僅局限在管理及預防層面。作為公共危機決策主體之一，地方政府提升公共危機決策能力關乎到國家政治經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與發(fā)展。本文簡要介紹了地方政府公共危機決策能力建設的構成要件，并對當前地方政府公共危機決策能力建設中存在的問題進行了分析，在此基礎上提出了增強地方政府決策者對公共危機的應對能力、夯實地方政府公共危機決策能力基礎、完善地方政府公共危機決策信息系統(tǒng)、健全地方政府公共危機決策體制機制等應對之策。

地方政府；公共危機事件；公共危機決策

新常態(tài)下，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會信息的集散地和公眾輿論的放大器，地方政府公共危機管理面臨著更多的不確定性因素，這直接考驗著它們的公共危機決策能力，［1］也為提升和拓展其公共危機管理能力創(chuàng)造了新條件。

一、地方政府公共危機決策能力建設的構成要件

公共危機是指“那些突然發(fā)生的、攸關公共利益的、對于組織的生存和發(fā)展具有重大影響的、急需管理者快速應對的事件”，［2］主要涉及到自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生、社會安全等四大類事件。［3］公共危機事件嚴重威脅著社會系統(tǒng)的價值規(guī)范、基本架構和共同利益，需要政府部門尤其是地方政府在極短時間內(nèi)作出果斷決策并迅速展開行動。

公共危機決策能力是指決策者為了有效應對公共危機事件，在相當有限的時間、資源和人員等不確定性因素的約束條件下，以控制公共危機蔓延為目標，調(diào)動有限決策資源，從多種可能的備選方案中作出選擇和決斷所具備的能力。［4］公共危機決策能力是各級政府部門均應具備的核心能力和基本職能之一，它既是政府執(zhí)政能力的一個重要體現(xiàn)，也是公共危機決策者應具備的基本素質。對地方政府來說，其公共危機決策能力建設的構成要件主要包括五個方面：一是公共危機識別能力。即地方政府公共危機決策機構根據(jù)已有的數(shù)據(jù)及資料，運用科學方法對公共危機事件發(fā)生的時間、地點、規(guī)模、影響、趨勢、規(guī)律等進行分析和預測，并通過上述分析和科學預測具體指導政府職能部門的實際行動，有針對性地預防各種公共危機事件的發(fā)生和擴散。二是公共危機信息捕獲能力。其主要包括公共危機的信息來源、信息收集和信息整理等基本內(nèi)容。地方政府決策者要善于從上述信息中對復雜情況、龐雜消息、突發(fā)事態(tài)等進行系統(tǒng)掃描，及時提取并科學分析有價值的信息，然后作出最優(yōu)決策，形成最佳行動方案。三是公共危機快速決斷能力。地方政府決策者要具備公共危機快速決斷能力，即在時間緊迫之時能夠當機立斷、果斷行動。這就要求地方政府決策者具有更高的智慧和較強的創(chuàng)新精神，能夠在信息不充分和條件不完全具備的情況下迅速作出決策。四是靈活應變與協(xié)調(diào)能力。公共危機事件的突發(fā)性和不確定性及由此造成嚴重后果的難以預測性要求地方政府必須制定應對公共危機事態(tài)的各種預案，在既定的條件下，能夠做到及時靈活地處理公共危機事件，并根據(jù)事態(tài)和環(huán)境的變化及時調(diào)整應急預案。五是公共危機決策研究能力。當公共危機事件發(fā)生時，及時調(diào)配各種資源，組織專家學者進行綜合性分析和研究，盡快制定符合實際情況的事態(tài)應對預案，這是地方政府公共危機決策研究能力建設的題中應有之義。任何一項重大決策都是集思廣益的結果，科學的公共危機決策也同樣離不開決策者、專家學者、社會公眾、輿論媒體的共同參與。

二、我國地方政府公共危機決策能力建設中存在的問題

我國現(xiàn)有的公共危機管理及其相關的體制機制建設主要是以2003年 “非典”危機為分水嶺，［5］由此開始逐步涉及到公共衛(wèi)生事件、食品安全事件、特大洪澇災害事件、惡性生產(chǎn)和交通安全事故等方面。經(jīng)過20多年的不懈探索，我國已經(jīng)形成了從具體制度到明確法規(guī)的公共危機管理體系。但應看到，現(xiàn)階段我國地方政府的公共危機決策能力建設仍然存在著一系列的突出問題。全面分析并切實解決這些突出問題，既是為國為民謀福謀利的根本要求所在，也是增強其應急決策能力、優(yōu)化執(zhí)政質量的職責任務所在。

（一）公共危機風險意識較弱

⒈公共危機識別能力較弱。盡管公共危機事件具有突發(fā)性和不確定性，但其從形成到爆發(fā)再到擴散卻是一個漸進式發(fā)展的過程。在此過程中，如果政府部門具有敏銳的危機洞察力以及較高的危機意識和風險意識，就能夠對潛在的公共危機事態(tài)進行有效識別，從而在危機爆發(fā)前爭取到有利時機并采取切實行動解決問題。目前，由于我國地方政府仍然或多或少地受到傳統(tǒng)觀念和體制慣性的影響，致使其在公共危機決策中風險意識不強，公共危機識別能力較弱。如：一些地方政府出于政績觀的考量大搞“面子工程”，從而誘發(fā)了一些重大生產(chǎn)和安全事故。又如：當遇到人民內(nèi)部矛盾和各種潛在隱患時，一些地方政府的決策者不是從根本上尋求解決問題之路，也沒有深入思考 “治標不治本”可能會帶來的風險，致使一些小的突發(fā)事件演變?yōu)榇蟮娜后w性事件。

⒉公共危機信息捕獲能力不強。作為直接參與和保護民生的管理者，地方政府要時刻牢記基本國情并抓住經(jīng)濟社會發(fā)展動態(tài)，及時捕獲并全面掌握公共危機信息，為制定妥善應對方案奠定基礎。然而，現(xiàn)實中，或是危機事態(tài)擴大化后，或是大眾媒體報道后，地方政府才會獲取相關信息，從而造成了公共危機事件發(fā)生后地方政府疲于應對的尷尬局面。

（二）公共危機決策信息系統(tǒng)不完善

公共危機決策信息系統(tǒng)是地方政府進行公共危機決策的基礎性支撐。隨著網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展，準確、有效地收集和處理各類信息成為建設公共危機決策信息系統(tǒng)的重中之重。目前，盡管我國政府相關部門比較重視公共危機決策信息系統(tǒng)建設工作，但在地方政府層面，受制于各方面因素，公共危機決策信息系統(tǒng)建設的步伐相對緩慢，難以滿足應急管理的迫切需要。

⒈信息報告制度不規(guī)范。公共危機信息報告既是政府部門之間上傳下達公共危機信息的重要途徑，也是公眾了解公共危機信息及其處理進展的公示途徑。現(xiàn)階段，我國政府部門對公共危機的信息報告制度建設的內(nèi)容、方式、時限和機構等缺少明確的法律規(guī)定和細致的制度設計。另外，由于公共危機事件的牽涉范圍比較廣，針對不同類型的公共危機事態(tài)形成更加具體化的信息報告制度與規(guī)范有很大難度，這也使地方政府公共危機決策能力建設受到了一定的影響。

⒉機構人員數(shù)量不足。在公共危機信息收集方面，一些地方政府為了節(jié)省行政成本，對其機構設置和人員編制進行了嚴格管控。對此，筆者認為，如果只考慮到行政成本而一味地縮減機構和人員，將會極大地制約公共危機信息收集的數(shù)量和質量。在公共危機決策過程中，信息具有至關重要的作用。如果機構人員數(shù)量不足，就會降低地方政府對公共危機信息的收集能力，這必然會對地方政府的公共危機決策造成嚴重影響。其后果是不僅拖延了地方政府進行科學決策和及時行動的寶貴時間，而且極易誘發(fā)公共危機事態(tài)的進一步惡化和擴大。

（三）公共危機決策體制及法制不健全

⒈公共危機決策體制不完善。公共危機管理活動要緊緊圍繞著公共危機決策體制來進行。通常，公共危機決策體制主要包括中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、制度系統(tǒng)四個方面。［6］當前，我國地方政府公共危機決策體制不完善主要體現(xiàn)在三個方面：一是公共危機決策中樞系統(tǒng)決策人員的危機應對能力不強。二是公共危機決策的咨詢系統(tǒng)建設不夠充分，其只是在發(fā)生重大公共危機事態(tài)時才會得到重視和發(fā)揮作用。三是公共危機決策的責任追究制度不完善，而明確權責一致的責任追究制度則能夠促進地方政府公共危機決策更具責任性和科學性。

⒉公共危機決策的法律法規(guī)有待完善。公共危機決策的制定和出臺要有法可依，有法可循。地方政府在應對一系列的公共危機事態(tài)時，要制定明確的法律法規(guī)，這是推動依法治國進程的內(nèi)在要求。但目前除了《戒嚴法》《防洪法》《防震減災法》等相關領域的具體法律法規(guī)之外，我國對公共危機事態(tài)下政府部門緊急行政權力及其職責范圍等缺乏系統(tǒng)規(guī)定，尤其是對地方政府在公共危機事件發(fā)生之時處置權責范圍的相關規(guī)定不夠明晰，直接影響到了地方政府對公共危機決策的制定和執(zhí)行。

（四）公共危機決策執(zhí)行能力不足

⒈快速決斷和靈活應變能力有待提升。作為公共危機的直接管理者和公共危機決策的執(zhí)行者，地方政府必須要具備快速決斷和靈活應變的執(zhí)行能力，而這離不開地方政府對公共危機管理各個環(huán)節(jié)的有效統(tǒng)籌和協(xié)力作用。現(xiàn)階段，由于地方政府公共危機決策體制存在一定的缺陷，因此在實際決策和執(zhí)行過程中，地方政府決策者往往難以根據(jù)公共危機事態(tài)變化及時進行變通處理，從而使黨和政府在國家治理中的權威性和公信力受到一定影響。

⒉地方政府對公共危機決策研究能力欠缺。公共危機決策研究能力體現(xiàn)了地方政府對公共危機事態(tài)的整體把握程度，它在公共危機管理過程中占有重要地位。由于公共危機事件的牽涉面比較廣，往往涉及到各方面利益，因此需要決策者、專家學者、社會公眾等一起探討和研究。目前，我國大多數(shù)地方政府并未充分意識到發(fā)揮社會各界力量的重要作用，獨斷專行、“拍板決策”現(xiàn)象仍時有發(fā)生。

三、我國地方政府公共危機決策能力建設的路徑選擇

（一）增強地方政府決策者對公共危機的應對能力

⒈樹立公共危機決策的風險意識和責任意識。地方政府決策者是公共危機決策及管理過程中直接的權力行使者和方案制定者，其在公共危機決策體系中居于核心地位。地方政府決策者要時刻樹立對公共危機事件的風險意識和責任意識，只有這樣，才能在公共危機事件發(fā)生前做好充分的應對準備，防患于未然。此外，應培養(yǎng)正確的公共危機決策理念，不斷提升地方政府決策者的自身素養(yǎng)和整體競爭力。

⒉提高公共危機識別和捕獲能力。由于我國的國情狀況比較復雜以及國際社會發(fā)展形勢的快速變化，使得公共危機的來源難以及時掌控，其發(fā)酵程度也遠遠超出了可預計的范疇。因此，地方政府決策者必須要具備較強的公共危機識別和捕獲能力，在公共危機事態(tài)的復雜信息中找出線索，努力控制公共危機事態(tài)的擴散。

（二）夯實地方政府公共危機決策能力基礎

⒈推進地方政府公共危機預警監(jiān)測能力建設。預警監(jiān)測是公共危機管理的首要環(huán)節(jié)。為了有效預防和避免公共危機事件的發(fā)生，要建立健全地方政府公共危機預警監(jiān)測網(wǎng)絡體系。要明確相關機構和人員的責任與職能，做到常規(guī)預警監(jiān)測與動態(tài)預警監(jiān)測相結合，運用各種方法獲取公共危機信息。同時，通過常態(tài)化的預警監(jiān)測來增強地方政府應對公共危機事件的實際能力，有助于地方政府在突發(fā)事態(tài)下及時掌握相關信息并做出正確決策。

⒉推動地方政府公共危機應急保障能力建設。現(xiàn)階段，我國的應急保障體系還不健全，主要涉及到資金、物資、技術等方面。［7］目前來看，應急資金包括兩個部分：一是公共財政預算，二是社會各界捐款。顯然，單靠公共財政投入用于公共危機處理及后續(xù)救助是遠遠不夠的。此外，對地方政府的應急專項資金管理及使用也存在一定的漏洞。因此，應加強對應急資金的管理，確保專項資金落實到位。同時，地方政府應常態(tài)化地儲備應急物資，并在第一時間內(nèi)用于應急處理。從以往的物資供應來看，地方政府應對公共危機的物資種類雖有增加但仍不豐富，且地區(qū)分布不均衡。如自然災害多發(fā)的西南地區(qū)，其應急物資儲備相較于東部地區(qū)就偏少，有些地區(qū)仍然以單一的棉被、帳篷、食品為主要的物資儲備種類。應急技術水平的高低，決定了中央及地方政府應對公共危機事態(tài)的能力高低。通常，應急技術的運用包括科技支撐體系和應急信息平臺兩個方面。對此，筆者建議，除了加強對遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、網(wǎng)絡通信技術等先進技術手段的運用外，地方政府之間應對信息網(wǎng)絡資源進行整合，真正做到信息共享。

⒊加強地方政府公共危機應對管理方面的培訓。實踐證明，對公共危機管理方面的宣傳和教育能夠進一步提高公眾的公共危機意識。地方政府應定期組織救災演習、危機演練、應急避險等實踐科目，這不僅有利于增強地方政府決策者和工作人員的公共危機意識，還能夠把應對公共危機事態(tài)的知識、技能等內(nèi)容傳授給公眾，提高全社會抵御公共危機的實際能力。

（三）完善地方政府公共危機決策信息系統(tǒng)

⒈健全公共危機信息管理與指揮系統(tǒng)。當前，我國的公共信息機構比較分散，主要有統(tǒng)計局、信息中心、信訪部門等，信息的整合處理難度較大。為此，可以考慮建立一個直接隸屬于地方政府公共危機處理機構的信息情報系統(tǒng)，這樣不僅能夠顯著提高地方政府公共危機信息的搜集、匯總和統(tǒng)計能力，還能夠精簡之前分散化的機構設置，在節(jié)省行政成本的同時還可以形成一個權責分明、高效的公共危機信息管理與指揮系統(tǒng)。

⒉完善公共危機信息報告與公開制度。目前，我國突發(fā)事件報告與信息發(fā)布制度主要由應急報告制度、通報制度、信息發(fā)布制度三個部分構成。［8］實際上，公共危機信息報告與公開制度有著更加寬泛的內(nèi)容。因此，應以法律的形式把公共危機信息報告與公開的內(nèi)容、傳輸渠道、發(fā)送機關、發(fā)送時限等要素確定下來，使之真實地呈現(xiàn)在地方政府決策者的面前，并始終以為人民負責的端正態(tài)度如實報告與公開公共危機信息及內(nèi)容。只有時刻掌握正確的公共危機信息，才能減少公共危機決策的誤差或錯誤，做出科學準確的公共危機決策，為妥善處理公共危機事件創(chuàng)造有利條件。

（四）健全地方政府公共危機決策體制機制

⒈切實保障公眾有序參與。目前，我國對公眾如何有序參與公共危機決策和管理沒有明確的規(guī)定，在應對公共危機事態(tài)時，地方政府與公眾群體之間的良性互動還有待提升。［9］公眾既是公共危機事件的直接威脅對象，也是地方政府公共危機決策的受用者。因此，應積極引導公眾有序參與公共危機決策和管理，使其了解到公共危機事件的真相，消除不必要的社會恐慌。同時，公眾自身也應不斷提升應對公共危機的意識和能力，積極建言獻策，真正參與到公共危機決策和管理的過程之中。

⒉健全公共危機決策監(jiān)督問責制。公共危機決策的監(jiān)督問責制既是對地方政府公共危機決策能力的考察，也是對其決策執(zhí)行效果的一種檢驗。筆者認為，要健全公共危機決策監(jiān)督問責制，應從兩方面著手：一是健全地方政府決策監(jiān)督約束機制，包括人大監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、執(zhí)政黨監(jiān)督、民主黨派和無黨派人士監(jiān)督、大眾媒體監(jiān)督等。二是健全地方政府決策責任追究機制，明確可追究的責任內(nèi)容和相關法律法規(guī)。

［1］牛艷莉．后網(wǎng)絡時代下的縣級政府公共危機管理面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇［J］．前沿，2012，（24）：30．

［2］汪玉凱．公共危機與管理［M］．中國人事出版社，2006．

［3］蔡詠萍．我國地方政府危機信息公開制度研究［D］．天津大學碩士學位論文，2010．

［4］［5］帥濤．我國地方政府公共危機決策能力提升研究［D］．鄭州大學碩士學位論文，2010．

［6］孔祥偉．我國地方政府公共危機決策能力提升探析［D］．山東師范大學碩士學位論文，2015．

［7］范丁元．轉型期我國地方政府公共危機管理問題研究［D］．山東師范大學碩士學位論文，2014．

［8］楊鄧紅，劉翠林．突發(fā)公共衛(wèi)生事件的報告與信息發(fā)布制度［J］．理論界，2006，（07）：17．

［9］萬朝珠．公共危機決策中的公民有序參與［J］．行政論壇，2012，（04）：62．

（責任編輯：劉亞峰）

On Building the Public Crisis Decision-Making Ability of Local Governments in China

He Yongzhen

Public crisis has been a threat to people＇s lives and possessions，testing the abilities of governments at all levels which involves with the managements and strategies for the urgent and dangerous conditions．With the increasing events about public crisis happened in recent years，it is extremely urgent to strengthen the ability construction of the local governments＇public crisis decision-making，which should not be limited to supervision and precaution．As a major part in solving public crisis，the improvement of the decision-making capacity of local governments really matters．For one thing，it is related to the stable development of our nation＇s social economy and politics；for another，it makes deep significance in defending people＇s lives and possessions，enhancing public faith and authority of the Communist Party and government and establishing and improving the mechanism for public crisis management．Facing the serious problems about public crisis-weak risk awareness，incomplete information-decision system，poor mechanism and law in decisionmaking and insufficient executive abilities-what we need to do in solving it is beyond imagination．Firstly，strengthening the local government decision makers of public crisis of ability；secondly，tamping local government public crisis decision-making basis；thirdly，improving the local government public crisis decision information system；fourthly，enhancing the local government public crisis decision-making mechanism．

local governments；public crisis events；decision-making of public crisis

D630．8

：A

：1007-8207（2017）07-0015-05

2017-04-02

何永珍 （1966—），女，吉林遼源人，中共遼源市委黨校副教授，研究方向為科學社會主義、公共管理理論。