區(qū)域政策實施效果保障體系研究

◎蔡之兵

區(qū)域政策實施效果保障體系研究

◎蔡之兵

區(qū)域政策在實現(xiàn)縮小區(qū)域差距和區(qū)域均衡發(fā)展目標上具有無可替代的重要意義。在實踐中，區(qū)域政策重疊和區(qū)域政策泛化現(xiàn)象大量出現(xiàn)，致使區(qū)域政策效果逐漸下降。本文從區(qū)域政策實施的要求、環(huán)節(jié)、依據(jù)、對象、過程和目的六個方面探析區(qū)域政策實施效果保障體系建設(shè)問題。

區(qū)域政策；實施效果；保障體系

區(qū)域政策是由中央政府給予欠發(fā)達地區(qū)在發(fā)展地位、稅收比例、對外貿(mào)易、資金、人才要素和招商引資等方面的優(yōu)惠政策，旨在提高欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度，從而縮小欠發(fā)達區(qū)域與發(fā)達區(qū)域間差距，最終實現(xiàn)區(qū)域間的均衡發(fā)展。在包括財政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等在內(nèi)的宏觀調(diào)控政策體系中，區(qū)域政策在中央政府層面受到的重視程度以及在地方政府層面受到的歡迎程度都是其他政策難以比擬的。在實踐中，區(qū)域政策重疊和區(qū)域政策泛化現(xiàn)象大量出現(xiàn)，致使區(qū)域政策效果逐漸下降。本文從區(qū)域政策實施的要求、環(huán)節(jié)、依據(jù)、對象、過程和目的六個方面探析如何保障我國區(qū)域政策的實施效果。

實施要求的差異化

區(qū)域政策能否實現(xiàn)預期目的很大程度上取決于欠發(fā)達區(qū)域所獲得的優(yōu)惠待遇程度。與其他區(qū)域相比，區(qū)域政策作用對象區(qū)域所獲得政策待遇優(yōu)惠程度越高，其發(fā)展速度超過其他區(qū)域的可能性就越大，反之作用區(qū)域獲得政策待遇優(yōu)惠程度越低，其發(fā)展速度超過其他區(qū)域的可能性就越小。因此，區(qū)域政策必須具有差異性，全局普惠導向的區(qū)域政策很難發(fā)揮其促進部分區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的作用。

然而在當前實踐過程中，區(qū)域政策的差異化特征逐漸喪失，區(qū)域政策普惠特征日益明顯。最為典型的表現(xiàn)是當某一個地區(qū)獲得中央某項區(qū)域政策支持時，其他地區(qū)都會謀求獲得同樣的待遇，不管是跨省份層面的東北振興、西部大開發(fā)、東部率先發(fā)展和中部崛起等政策，還是只涉及個別省份的各種綜合試驗區(qū)、高新技術(shù)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)等政策，都有類似情況。以自由貿(mào)易區(qū)為例，2013年8月份，上海成為我國第一個自由貿(mào)易區(qū)，自此之后幾乎所有省市都開始申請自由貿(mào)易區(qū)政策，截至2016年9月，全國已經(jīng)有11家自由貿(mào)易區(qū)，同時還有10余省市在申請，普惠特征極為明顯。

區(qū)域政策這種全面普惠特征實際上反映了隨著保持經(jīng)濟高速增長壓力的增大和經(jīng)濟高速增長潛在空間的縮小，中央政府希望通過實施大量區(qū)域政策促進地方經(jīng)濟發(fā)展，從而保持整個國家經(jīng)濟發(fā)展的意圖。但是筆者認為，喪失差異化特征的區(qū)域政策不僅不能實現(xiàn)這一目標，反而會造成資源的極大浪費和地方政府之間的無序競爭。這是因為區(qū)域政策始終是一個局部政策，它只能通過作用局部區(qū)域來帶動整體區(qū)域發(fā)展，而無法直接作用于整體區(qū)域發(fā)展。因此，未來區(qū)域政策仍應(yīng)堅持差異化原則，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展實際情況與需求，實施不同時序、不同優(yōu)惠程度、不同政策工具和不同發(fā)展路徑的區(qū)域政策。

實施環(huán)節(jié)的程序化

某種程度上，政府政策的實施同企業(yè)項目的實施是相似的，都應(yīng)該具有一套嚴格、全面和科學的流程。就區(qū)域政策而言，區(qū)域政策的實施過程至少應(yīng)該包括問題區(qū)域的識別→區(qū)域政策目標的確定→政策手段的選取→政策資源的保障→政策的具體實施→政策實施過程的監(jiān)督→政策效果的評估與反饋等幾個步驟。然而在實踐過程中，存在明顯的“重口號輕實質(zhì)”“重開頭輕結(jié)尾”“重立項輕評價”“重投入輕產(chǎn)出”等弊端，整個政策的實施流程并不完善，存在一定缺陷與漏洞。

在區(qū)域政策實踐中，由于政府尤其是中央政府和各部委掌握著大量的資源，地方政府為了獲得這些資源，會采取各種方式和途徑去申請區(qū)域政策，這直接導致地方政府在爭取區(qū)域政策落地階段形成激烈的競爭。而當?shù)胤秸@得區(qū)域政策，各種政策資源下放到地方后，區(qū)域政策的其他環(huán)節(jié)，如區(qū)域政策的實施過程監(jiān)督、最終實施效果評估等環(huán)節(jié)都或多或少被忽視了。其中，區(qū)域政策的績效評估環(huán)節(jié)被忽視的程度最為嚴重，如西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略都已經(jīng)實施了10余年，然而相關(guān)政府部門很少對這些政策的投入產(chǎn)出效益、實施效率和效果進行研究并向社會發(fā)布研究成果，實際上學界對區(qū)域政策的績效進行評估的研究也是相對較少的。這充分表明目前社會各界對區(qū)域政策實施效果的關(guān)注度不夠。

區(qū)域政策的效果保障需要所有環(huán)節(jié)的完善，尤其是實施效果的績效評估環(huán)節(jié)更為重要。這是因為，績效評估環(huán)節(jié)一方面能夠為區(qū)域政策實施的整個流程提供評價基準，為未來其他區(qū)域政策的實施提供參考和借鑒；另一方面科學的績效評估有助于完善區(qū)域政策的實施流程，避免有損區(qū)域政策實施效果的環(huán)節(jié)一再出現(xiàn)而影響區(qū)域政策的實施效果。區(qū)域政策必須堅持走嚴格的程序化道路，區(qū)域政策實施流程的每個環(huán)節(jié)都應(yīng)有比較清晰和固定的模式并予以監(jiān)督，同時對于任何一項區(qū)域政策都應(yīng)該堅持進行績效評估，記錄和分析評估結(jié)果，并在未來區(qū)域政策實踐過程中予以改進，最終實現(xiàn)提高區(qū)域政策效益的目標。

實施依據(jù)的法制化

區(qū)域政策的法制化指的是，在各級政府制訂針對下一級區(qū)域的區(qū)域政策時，都應(yīng)該有相關(guān)法律予以支撐。

當前區(qū)域政策的制訂和實施過程存在明顯的法制化缺陷，主要表現(xiàn)在三個方面：一是區(qū)域政策的整個實施流程缺乏明確的法律支撐。從實踐看，區(qū)域政策多由政府和部分職能部門制定，隨意性較大，由于缺乏法律保障，區(qū)域政策實施環(huán)節(jié)的完整性難以得到保障。二是對于一個完整區(qū)域而言，由于早期區(qū)域發(fā)展過于重視經(jīng)濟發(fā)展而忽視法律制度等環(huán)境建設(shè)，導致部分地區(qū)制定的區(qū)域政策存在連續(xù)性、強制性與約束性不夠的問題。如區(qū)域政策多涉及區(qū)域規(guī)劃，但是目前國內(nèi)并沒有出臺《區(qū)域規(guī)劃法》，這使得很多區(qū)域在發(fā)展過程中經(jīng)常遇到制約自身發(fā)展的因素，但是由于無法找到合適的法律依據(jù)進行適時調(diào)整而陷入發(fā)展困局，如義烏市的“小馬拉大車”現(xiàn)象。三是區(qū)域關(guān)系的治理也需要區(qū)域政策的法制化。一段時間以來，行政區(qū)域之間的經(jīng)濟競爭是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的典型特征之一。一方面激烈的區(qū)域沖突導致了地方惡性競爭、零成本招商引資行為以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同等現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)；另一方面，即使在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展程度較高的區(qū)域，由于缺乏區(qū)域關(guān)系法律引導，區(qū)域間的沖突也始終存在。以長三角為例，自1990年以來，長三角區(qū)域三個省、直轄市級地方立法主體和五個較大市的立法主體（南京、無錫、蘇州、杭州和寧波）共制定了900余件地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這些法規(guī)和政府規(guī)章為本地經(jīng)濟社會的發(fā)展提供了有力的法制保障。但是隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，區(qū)域內(nèi)地方立法的不協(xié)調(diào)性和沖突開始逐步顯現(xiàn)。

加強區(qū)域政策的法制化，就是通過制定明確的法律依據(jù)來促進區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域自身的健康發(fā)展。未來應(yīng)該考慮完善包括區(qū)域經(jīng)濟含義的法律界定、區(qū)域經(jīng)濟立法形式及其決策機制、區(qū)域經(jīng)濟管理體制、區(qū)域經(jīng)濟管理基本原則、管理職責與權(quán)限、管理制度、跨地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作主體地位、權(quán)利義務(wù)及其實現(xiàn)形式的界定、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展涉及的法律責任等內(nèi)容在內(nèi)的法制化體系。

實施對象的標準化

在決定區(qū)域政策實施效果的諸多因素中，準確識別區(qū)域政策的作用對象是重要因素之一。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟學理論，可以將區(qū)域發(fā)展問題分為膨脹病、落后病與蕭條病三種。北京、貴州和東北地區(qū)是這三種區(qū)域發(fā)展問題的各自典型代表。但是這并不意味著這三種區(qū)域是區(qū)域政策的作用對象。實際上，如果以北京市、貴州省和東北地區(qū)作為區(qū)域政策的作用區(qū)域并實施相關(guān)政策，是很難保障最終政策效果的。這是因為：一方面這種區(qū)域政策作用區(qū)域面積過大，其內(nèi)部各次級區(qū)域所遇到的問題并不相同。以北京為例，雖然北京整體上遇到的是膨脹病，但是從區(qū)縣級甚至街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的區(qū)域分析，這些區(qū)域不可能都面臨膨脹問題，對所有區(qū)域?qū)嵤┫嗤瑓^(qū)域政策無疑會使得部分區(qū)域發(fā)展受到影響；另一方面，以省一級完整行政區(qū)域作為區(qū)域政策實施對象具有較大弊端，這是因為省級政府已經(jīng)具備較強的發(fā)展獨立性，區(qū)域政策的實施可能會受到這種獨立性的抑制，另外如果按照省級行政區(qū)來實施區(qū)域政策無疑會加劇行政區(qū)之間的激烈經(jīng)濟競爭。因此，目前的區(qū)域政策選擇作用區(qū)域思路是需要改進的。實際上，根據(jù)國外發(fā)達國家區(qū)域政策實施經(jīng)驗，通過構(gòu)建標準區(qū)域體系來實施區(qū)域政策是比較合適的思路。

標準區(qū)域指的是按照一定的標準對國土進行全面和詳細劃分而形成的內(nèi)部均質(zhì)區(qū)域。標準區(qū)域的劃分是區(qū)域政策實施和管理過程的前提和基礎(chǔ)，是保障區(qū)域政策實施效果的關(guān)鍵。標準區(qū)域是區(qū)域經(jīng)濟研究的主要對象。包括美國、歐盟在內(nèi)的諸多國家都對自身區(qū)域進行了標準區(qū)域劃分。1977年，美國經(jīng)濟分析局（BEA）將美國全國劃分為183個標準的經(jīng)濟地區(qū)（EA），后調(diào)整為179個標準的經(jīng)濟地區(qū)；而歐盟的地域統(tǒng)計單位命名法（Nomenclature ofTerritorial Units for Statistics，NUTS）標準區(qū)域劃分案例更為經(jīng)典，NUTS是由歐洲統(tǒng)計局建立，旨在為歐盟提供獨一無二和統(tǒng)一的區(qū)域單元劃分。截至2016年，NUTS按照區(qū)域規(guī)模的不同，將歐盟劃分為98個NUTS1區(qū)域、273個NUTS2區(qū)域、1324個NUTS3區(qū)域，并隨著各國的行政區(qū)劃調(diào)整而實時更新。歐盟的NUTS體系在區(qū)域統(tǒng)計資料收集與分析、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展問題研究以及為構(gòu)建共同的區(qū)域政策提供資料參考等方面發(fā)揮了極大的作用。

與我國區(qū)域政策選擇作用區(qū)域不同，美國與歐盟的標準區(qū)域體系是由比較微觀的區(qū)域組成的，這種體系的好處有二：一是作用區(qū)域面積小，使得區(qū)域內(nèi)部同質(zhì)程度更高，區(qū)域政策的實施精度就能提高。二是作用區(qū)域面積較小有助于區(qū)域政策效果的發(fā)揮，同樣的資源投入到一個省和投入到一個縣所能發(fā)揮的作用程度肯定有天壤之別。因此未來應(yīng)該盡快構(gòu)建至少細化到縣一級行政區(qū)的中國自身標準區(qū)域體系，以提高區(qū)域政策實施的精準度，從而提高區(qū)域政策實施效果。

實施過程的協(xié)同化

區(qū)域政策的協(xié)同化要求指的是區(qū)域政策的實施應(yīng)該同其他政策協(xié)同發(fā)揮作用，形成一個有機的政策系統(tǒng)。根據(jù)政策類型的不同，本文將政策分為兩種：空間政策和非空間政策。空間政策指的是政策實施過程具有明顯的空間載體或者空間差異的政策，如城市發(fā)展政策、城市規(guī)劃政策、土地政策、主體功能區(qū)政策和交通政策，區(qū)域政策也屬于空間政策的一種。非空間政策指的是沒有空間載體特征以及空間差異特征的政策，如貨幣政策、信貸政策、人口政策、稅收政策、國企政策和環(huán)境政策等。因此區(qū)域政策實施途徑的系統(tǒng)化包括區(qū)域政策與其他空間政策的協(xié)同發(fā)揮作用，也包括與其他非空間政策協(xié)同發(fā)揮作用兩種方式。

一是建立區(qū)域政策與其他空間政策的協(xié)同作用機制。由于空間政策都具有同樣的空間屬性，不同的空間政策間會存在一定的相互制約作用。在這種背景下，區(qū)域政策必須注意協(xié)調(diào)不同空間政策之間的限制性和沖突性。以城市發(fā)展政策與區(qū)域政策為例，對于一個城市而言，其城市發(fā)展政策的目的在于吸納周邊區(qū)域要素從而促進自身經(jīng)濟發(fā)展，最終的結(jié)果是形成極化非均衡發(fā)展的區(qū)域類型。與此相反，區(qū)域政策的作用在于均衡區(qū)域發(fā)展，形成均衡的區(qū)域類型，注意并協(xié)調(diào)這兩種不同目的的空間政策，有助于降低空間政策之間的無謂消耗。

二是建立區(qū)域政策與非空間政策的協(xié)同作用機制，強調(diào)不同屬性政策之間的配合和疊加效應(yīng)。非空間政策的實施會對整體區(qū)域產(chǎn)生影響，雖然這種影響也會因為區(qū)域本身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政府能力等因素的不同而存在差異，但是從政策機理分析，非空間政策的目的在于調(diào)整整體區(qū)域的發(fā)展方向，是其他空間政策的實施前提與背景。因此區(qū)域政策的實施應(yīng)該充分考慮這種整體背景并依此為約束條件，調(diào)整區(qū)域政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)與實施思路，最大限度地利用非空間政策的導向作用，提高區(qū)域政策效果。以貨幣政策和環(huán)境政策為例，當中央政府實施比較寬松的貨幣政策時，區(qū)域政策的實施就應(yīng)該充分利用這種政策背景下資金要素充足的優(yōu)勢去大力發(fā)展經(jīng)濟；當中央政府實施比較嚴格的環(huán)境保護政策與標準時，區(qū)域政策的實施就應(yīng)該強調(diào)區(qū)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，避免區(qū)域政策與環(huán)境政策的沖突。

實際上，在一個國家的宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策體系中，不同政策雖然“小目標不同”，但是“大目標”都是保持經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，所以應(yīng)該按照政策的屬性有機組合不同政策，構(gòu)建一個和諧的政策系統(tǒng)。在該系統(tǒng)內(nèi)，包括區(qū)域政策在內(nèi)的任何一項政策的實施都會具有協(xié)同作用加成，收到事半功倍的效果。

實施目標的內(nèi)生化

目前區(qū)域政策的外生性比較明顯。首先，區(qū)域政策的內(nèi)涵決定了區(qū)域政策具有外生性，對于作用區(qū)域而言，區(qū)域政策的來源是上級政府，如以省為作用區(qū)域的西部大開發(fā)政策，其實施主體是中央政府；而一個省內(nèi)部的區(qū)域政策則以地級市為作用區(qū)域，其實施主體為省政府。其次，從區(qū)域政策的實施思路看，區(qū)域政策所需政策資源來源于上級政府和相關(guān)職能部門，地方政府“跑政策”現(xiàn)象比較突出，同時由于地方政府間存在激烈的競爭，一個區(qū)域獲得了某項區(qū)域政策，其他區(qū)域都會想方設(shè)法獲得這種政策，這充分說明區(qū)域政策的外生特征比較明顯。

區(qū)域政策的外生特征至少導致兩個問題出現(xiàn)。第一個問題是不利于區(qū)域政府能力的提高。政府能力對于提高區(qū)域發(fā)展水平，保障區(qū)域政策效果具有決定性的作用。但是由于區(qū)域政策外生特征明顯，地方政府更多地關(guān)注如何獲得政策以及政策的經(jīng)濟效應(yīng)，往往忽視了培育政府能力，這種局面使得地方政府自身發(fā)展能力不強，對區(qū)域發(fā)展實踐中遇到的問題往往束手無策而只能寄希望于中央政府來解決。這種發(fā)展結(jié)構(gòu)極大地增加了中央政府的政策負擔，也不利于區(qū)域的整體可持續(xù)發(fā)展。第二個問題是導致區(qū)域政策作用期限短期化。根據(jù)發(fā)展實際情況調(diào)整區(qū)域政策內(nèi)容是必須的，但是整體上看，區(qū)域政策通過賦予部分區(qū)域特殊地位來促進部分區(qū)域優(yōu)先發(fā)展的這一過程應(yīng)該是一個長期過程，從區(qū)域政策的制定、出臺、實施、見效和評估等環(huán)節(jié)看，每一項區(qū)域政策都應(yīng)該是經(jīng)過科學集體決策、統(tǒng)籌規(guī)劃的，不能輕易變動。然而在實踐中，區(qū)域政策的變動明顯不符合這一規(guī)律，前一個區(qū)域政策是否發(fā)揮效果尚不得而知，下一個區(qū)域政策又隨之而來的現(xiàn)象屢見不鮮。同時區(qū)域政策也往往隨政府領(lǐng)導層更替而發(fā)生重大變化。

區(qū)域政策外生特征既導致地方政府忽略了政府能力和自我發(fā)展能力的培育，又導致區(qū)域政策實施期限的短期化，最終使得區(qū)域政策效果難以得到保障。因此，未來區(qū)域政策應(yīng)該著眼于提高地方政府內(nèi)生能力的建設(shè)，提高地方政府自我發(fā)展能力，為整體區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。同時應(yīng)該通過程序化和法制化等途徑提高區(qū)域政策的科學性，強化區(qū)域政策的內(nèi)在約束性，避免區(qū)域政策頻繁變動導致的區(qū)域政策效果下降。

（作者單位：國家行政學院經(jīng)濟學教研部）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.000 ■ 編輯：云霞