遙感衛(wèi)星領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作模式研究

盧曉軍 （中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司）

遙感衛(wèi)星領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作模式研究

Study on the PPP Model for Remote-sensing Satellite

盧曉軍 （中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司）

《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用，鼓勵(lì)民間資本研制、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)商業(yè)遙感衛(wèi)星，提供市場(chǎng)化、專業(yè)化服務(wù)。本文分析了美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)的遙感衛(wèi)星商業(yè)化發(fā)展的思路和方法，結(jié)合政策性文件，梳理了鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資開(kāi)展遙感衛(wèi)星領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）建設(shè)的思路與方法。

1 引言

政府和社會(huì)資本合作（Public Private Partnership，PPP）模式是指公共部門與私人部門之間，為提供社會(huì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而開(kāi)展的一種全過(guò)程、長(zhǎng)時(shí)期的合作。中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部相繼出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》等政策性文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)投資利用政府和社會(huì)資本合作模式開(kāi)展國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

近年來(lái)，我國(guó)遙感衛(wèi)星應(yīng)用由行業(yè)化應(yīng)用向大眾化應(yīng)用發(fā)展，衛(wèi)星遙感應(yīng)用產(chǎn)業(yè)顯示出勃勃生機(jī)，國(guó)家也將出臺(tái)積極開(kāi)放的數(shù)據(jù)政策，培育擴(kuò)大應(yīng)用范圍，促進(jìn)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)的商業(yè)化發(fā)展。2015年我國(guó)衛(wèi)星應(yīng)用產(chǎn)業(yè)規(guī)模超2000億元，國(guó)產(chǎn)衛(wèi)星數(shù)據(jù)與服務(wù)已廣泛應(yīng)用于資源環(huán)境、城市管理、安全保障、防災(zāi)減災(zāi)、旅游交通、民生關(guān)愛(ài)、文化教育、大眾消費(fèi)等眾多行業(yè)和領(lǐng)域，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。在目前應(yīng)用水平和商業(yè)化發(fā)展程度都較低的遙感衛(wèi)星領(lǐng)域，已有北京二十一世紀(jì)公司、長(zhǎng)光衛(wèi)星技術(shù)有限公司、中國(guó)四維測(cè)繪技術(shù)有限公司等采用商業(yè)化投資與運(yùn)作模式，發(fā)射或計(jì)劃發(fā)射商業(yè)遙感衛(wèi)星，初步具備了衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)、遙感數(shù)據(jù)處理與增值服務(wù)能力。

在此基礎(chǔ)上，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，可以拓寬空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政府的市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能與社會(huì)資本的管理效率和技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力有機(jī)結(jié)合，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

2 遙感衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況

天基對(duì)地觀測(cè)市場(chǎng)是衛(wèi)星市場(chǎng)的重要組成部分，隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)在對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的應(yīng)用與創(chuàng)新，該市場(chǎng)發(fā)展日漸活躍，產(chǎn)業(yè)規(guī)模保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。

2016年全球在軌衛(wèi)星占比一覽

2017年6月，美國(guó)衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SIA）公布了2017年《衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)狀況報(bào)告》。截至2016年底，全球所有在軌運(yùn)行衛(wèi)星共1459顆，從數(shù)量上看，遙感衛(wèi)星占比為19%。

2016年全球衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)總收入為2605億美元，其中衛(wèi)星服務(wù)業(yè)總收入為1277億美元，在衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)總收入中的份額最高。全球衛(wèi)星產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從2007年的1220億美元到2016年的2605億美元，10年間增長(zhǎng)約2倍。2016年，全球遙感衛(wèi)星市場(chǎng)業(yè)務(wù)收入約為20億美元，同比增長(zhǎng)率為11%。

當(dāng)前，全球?qū)Φ赜^測(cè)市場(chǎng)正處于由傳統(tǒng)市場(chǎng)向新興市場(chǎng)轉(zhuǎn)型階段，更加強(qiáng)調(diào)開(kāi)放、創(chuàng)新和商業(yè)化發(fā)展，遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)價(jià)格持續(xù)下降，大量高分辨率遙感衛(wèi)星項(xiàng)目不斷進(jìn)入市場(chǎng)，優(yōu)于1m的高分辨率光學(xué)遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)成為市場(chǎng)主流，占據(jù)了65%以上的市場(chǎng)份額，優(yōu)于1m的高精度SAR數(shù)據(jù)應(yīng)用越來(lái)越多，占據(jù)了約15%的市場(chǎng)份額。

根據(jù)中國(guó)資源衛(wèi)星應(yīng)用中心發(fā)布的數(shù)據(jù)，近幾年我國(guó)每年優(yōu)于2.5m分辨率的衛(wèi)星原始數(shù)據(jù)采購(gòu)規(guī)模超過(guò)5億元人民幣，每年保持約8%的增長(zhǎng)率。其中，國(guó)外數(shù)據(jù)約占75%市場(chǎng)份額，國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)約占25%市場(chǎng)份額，優(yōu)于1m的高分辨率衛(wèi)星數(shù)據(jù)基本被國(guó)外遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)壟斷。

3 國(guó)外遙感衛(wèi)星商業(yè)化發(fā)展思路與方法

從國(guó)際航天發(fā)展趨勢(shì)看，以應(yīng)用為導(dǎo)向，軍、民、商結(jié)合發(fā)展航天，已成為世界各主要航天國(guó)家重要共識(shí)和一致行動(dòng)。美國(guó)、歐盟通過(guò)不斷完善空間政策，采用社會(huì)資本參與為主、政府投資引導(dǎo)為輔的發(fā)展模式，大力推動(dòng)空間活動(dòng)與應(yīng)用的商業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，一般有政府大訂單采購(gòu)服務(wù)和政府和社會(huì)資本合作兩種模式。

美國(guó)、法國(guó)：政府大訂單采購(gòu)服務(wù)模式

美國(guó)多次以預(yù)付費(fèi)方式支持商業(yè)遙感衛(wèi)星公司投資建設(shè)新型衛(wèi)星，政府既在衛(wèi)星研制和發(fā)射方面給與指導(dǎo)和幫助，又是衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)的優(yōu)先滿足方和最大用戶。美國(guó)2003年實(shí)施“清晰視景”（ClearView）計(jì)劃，授予數(shù)字地球公司（DigitalGlobe）和空間成像公司（Space Imaging）總額為5億美元的數(shù)據(jù)采購(gòu)合同；2004年，美國(guó)政府實(shí)施“未來(lái)視景”（NextView）計(jì)劃，分別授予數(shù)字地球公司和軌道圖像公司（Orbimage）5億美元和4.35億美元的數(shù)據(jù)采購(gòu)合同；2010年，美國(guó)政府批準(zhǔn)了新一代“增強(qiáng)視景”（EnchancedView）國(guó)家觀測(cè)計(jì)劃，由美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局（NGA）與美國(guó)商業(yè)公司簽約，在未來(lái)10年采購(gòu)高達(dá)73億美元的高分辨率衛(wèi)星影像，授予地球眼公司（GeoEye）總額為38億美元數(shù)據(jù)采購(gòu)和衛(wèi)星研制合同，授予數(shù)字地球公司總額為35.5億美元數(shù)據(jù)采購(gòu)合同，為美國(guó)商業(yè)遙感衛(wèi)星良好運(yùn)營(yíng)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。以數(shù)字地球公司為例，其2011年總收入3.365億美元，其中77%收入均來(lái)自美國(guó)國(guó)防和政府用戶，2009年和2010年比例更高，分別為81.9%和78.3%。

法國(guó)國(guó)家空間研究中心（CNES）聯(lián)合法國(guó)國(guó)家地理研究所和航天制造商于1982年創(chuàng)建了視寶公司（Spot Image），主要提供衛(wèi)星圖像和地理信息專業(yè)服務(wù)。從1982年開(kāi)始，法國(guó)政府啟動(dòng)了SPOT系列1-5號(hào)衛(wèi)星的研制，視寶公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，提供圖像產(chǎn)品和信息服務(wù)。在此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，視寶公司都是一個(gè)半官方的商業(yè)公司，不需要承擔(dān)衛(wèi)星制造與發(fā)射的巨額費(fèi)用，投入成本不高，主要服務(wù)客戶是歐洲及歐洲以外的政府和國(guó)防用戶。2008年之后，視寶公司逐漸可以自主盈利后，才自行投資建造并發(fā)射SPOT-6和SPOT-7衛(wèi)星。至今為止，視寶公司每年仍從法國(guó)國(guó)家空間研究中心獲得約1.5億歐元的衛(wèi)星運(yùn)行補(bǔ)貼費(fèi)用，其70%以上營(yíng)業(yè)收入來(lái)自國(guó)防和政府用戶。

德國(guó)、加拿大：公私伙伴合營(yíng)模式

RapidEye公司是德國(guó)航空航天中心（DLR）支持的一家公司，該公司采用公私伙伴合營(yíng)模式運(yùn)營(yíng)，其中20%的資金來(lái)自于德國(guó)航空航天中心和歐洲發(fā)展基金（ERDF）的財(cái)務(wù)資助，80%的資金來(lái)自于私人企業(yè)。2008年8月，5顆5m分辨率的RapidEye衛(wèi)星發(fā)射成功，RapidEye公司向市場(chǎng)提供利用RapidEye小衛(wèi)星星座數(shù)據(jù)，由于具有較高分辨率、較好利用率和較快重訪周期，在民用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)明顯。

加拿大1995年發(fā)射了民用雷達(dá)成像衛(wèi)星雷達(dá)衛(wèi)星-1（RadarSat-1）。1998年，加拿大政府與麥克唐納-德特威勒聯(lián)合公司（MDA）通過(guò)公私伙伴合營(yíng)模式啟動(dòng)雷達(dá)衛(wèi)星-2衛(wèi)星項(xiàng)目，將其視為實(shí)現(xiàn)遙感商業(yè)化的階段性嘗試，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)分發(fā)和銷售，以保持雷達(dá)衛(wèi)星數(shù)據(jù)連續(xù)服務(wù)，解決市場(chǎng)銷售問(wèn)題并與政府簽訂數(shù)據(jù)采購(gòu)合同。在該合作模式下，加拿大航天局和MDA公司分別投資4億美元和0.9億美元，加拿大航天局承擔(dān)了約80%的投入，主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星研制和發(fā)射，MDA公司出資約20%，主要負(fù)責(zé)衛(wèi)星管理運(yùn)行和服務(wù)。

4 基于政府和社會(huì)資本合作的遙感衛(wèi)星領(lǐng)域建設(shè)思路

根據(jù)國(guó)外情況分析，遙感衛(wèi)星公司依靠自身力量完成遙感衛(wèi)星發(fā)射和運(yùn)營(yíng)服務(wù)的難度很大，商業(yè)遙感衛(wèi)星具備一定的商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)值，但經(jīng)營(yíng)收費(fèi)普遍不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補(bǔ)貼部分資金或資源實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，可以定位為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。依據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過(guò)政府授予經(jīng)營(yíng)權(quán)附加部分補(bǔ)貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）等模式推進(jìn)，建立投資、補(bǔ)貼與價(jià)格的協(xié)同機(jī)制，為投資者獲得合理回報(bào)積極創(chuàng)造條件。

針對(duì)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性遙感衛(wèi)星項(xiàng)目，國(guó)外一般有政府大訂單采購(gòu)服務(wù)和公私伙伴合營(yíng)兩種模式。美國(guó)、法國(guó)主要采取政府采購(gòu)服務(wù)模式；德國(guó)、加拿大主要采取公私伙伴合營(yíng)模式。綜合比對(duì)上述兩種方案，考慮到我國(guó)遙感產(chǎn)業(yè)商業(yè)化水平較低，遙感數(shù)據(jù)政策、政府采購(gòu)遙感數(shù)據(jù)服務(wù)政策等尚不夠明確，針對(duì)我國(guó)遙感衛(wèi)星領(lǐng)域的政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)項(xiàng)目，提出以下兩種主要的思路和方法。

一是建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交模式。由政府負(fù)責(zé)衛(wèi)星系統(tǒng)的研制、建設(shè)和發(fā)射，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)租賃衛(wèi)星使用權(quán)并完成衛(wèi)星數(shù)據(jù)產(chǎn)品的分發(fā)服務(wù)。該模式下，一般由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府。合同期限一般為20～30年。該模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目移交。

二是建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)模式。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)衛(wèi)星系統(tǒng)的研制、建設(shè)、發(fā)射和運(yùn)營(yíng)服務(wù)，由政府通過(guò)大訂單采購(gòu)數(shù)據(jù)和服務(wù)的模式，給予企業(yè)經(jīng)營(yíng)補(bǔ)助或補(bǔ)貼，扶持遙感產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該模式下，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目所有權(quán)，由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)職責(zé)。該模式運(yùn)行程序包括：確立項(xiàng)目階段、招投標(biāo)、成立項(xiàng)目公司、項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理。

毛凌野/本文編輯