轉變發展理念共建“彈性”城市

轉變發展理念共建“彈性”城市

2012年國家提出“海綿城市”概念，2017年“海綿城市”被寫入首部國家級市政基礎設施規劃。5年時間，在國家“五位一體”的戰略發展理念下，“海綿城市”已深入人心，成為大勢所趨，成效顯著。本期雜志特邀10位專家學者開展“圓桌會議”，探討如何從頂層規劃、設計、落實、籌措資金等各方面，共建有“彈性”、會“呼吸”的海綿城市。

“海綿城市”需更具彈性

國務院參事、前住建部副部長 仇保興

如何建設海綿城市？首先應該“彈性儲水”，即對水資源、水生態、水的敏感區采取保護，并在每一個環節上都能夠循環用水。城市應像海綿一樣在城市各個環節中儲存起來，在每一個區域上保護濕地、公園，使城市能夠彈性地應對降雨，彈性地應對水的短缺。

彈性城市建設具有以下三個特點：一是城市主要功能和生命線在內澇和外澇的干擾下，能保持、恢復正常運行的能力；二是城市系統在軟、硬件方面具有足夠的適應能力，抗洪水、內澇、極端氣候的沖擊能力、學習能力和自我調整恢復能力；三是從長期來說，城市系統在應對各種干擾（洪澇）的過程中，與干擾共同進化，改善自身的脆弱性。

建筑應該能夠把大部分降雨在內部吸收、利用、循環，這種“海綿建筑”可使地表凈流量減少80%。而將社區跟水景觀、人居關系改造結合在一起的“海綿社區”，通過層層過濾骯臟物質減少面源污染，通過碳交易抵消“海綿城市”的建設成本等，都是實現“海綿城市”的途徑。

“海綿城市”的實現與智慧城市密不可分。智慧城市手段可以把各種各樣分布式的能源、分布式的綠色設施和分布式的“海綿設施”協同起來，充分監測水的循環利用和可能出現的水污染，對暴雨預警和水生態、水系統進行充分應用。

彈性海綿城市本質是多模式、分布式、自組織、微循環。從多模式來看，當前將海綿城市建設標準進行梳理，一些技術已經標準化，新標準亦在建立。面對洪澇，應采用多樣化的洪水出路，將六字方針全面運用。如果活用標準化的具體技術，從建筑頂部持水，再到停車場、小區、排水管、滲水井，最后將多余的水通過排水井排出；通過多樣化、分布式將系統“做活”。

同時，任何一個海綿體必須有自組織的自凈能力，是一個自組織的系統。

每個海綿體自動地充分發揮作用是微循環的特征，但是工業大循環摧毀了很多微循環。微循環體現在具體細節上，城市是否是海綿體由細節決定，如果將細節（如排水設施）完善起來，城市的海綿體則可自動實現。

海綿城市的韌性規劃不僅涉及城市本身，還必須從流域整體來統籌抗洪防澇，從山河林湖城一體化來提高城市防災韌性。針對不同城市及地區，要以問題導向為主，經驗和目標導向為輔；充分發揮小型化、分散化、建筑、道路、廣場一體化的海綿體的功能，并盡可能設計成為標準模塊。切實將綠色基礎設施與傳統灰色排水系統效用協同起來；將氣候降雨量的預測與各海綿體儲水量的預調度密切結合起來，增強城市韌性。

海綿城市建設需回歸自然的水文理念

清華大學校長 陳吉寧

海綿城市建設與低影響開發傳統排水系統的最大區別，就在于“回歸自然的水文循環”這一理念創新，通俗來講，就是充分利用城市綠地空間、水系等，使其發揮“海綿”的積存、滲透、凈化、釋放作用。

要真正落實海綿城市建設與低影響開發雨水系統建設的要求，就要對城市空間進行重新認識、利用，因此必須將此提升到城市規劃層面以及職能部門相互配合的操作層面，即“規劃引領”、“生態優先”。也就是說，要以各層級規劃為控制途徑，一方面保護現有可能影響城市水生態的敏感區域，限制開發；另一方面將低影響開發這一理念植根于新開發或需要改造的城區。

海綿城市建設既要實現生態目標，也要滿足現有城市功能。因此，低影響開發設施建設必須要以建筑與小區、綠地與廣場、城市道路等城市基礎設施作為載體，這就要考慮城市基礎設施安全運行和城市水安全的問題、各地區水文條件差異性、規劃指標及項目操作層面的可實施性，這就是“安全為重”、“因地制宜”、“統籌建設”的含義所在。為此，各城市可根據自身的水文條件、水安全要求、水資源狀況，確定符合自身需要的海綿城市建設目標，創新建設和管理模式。

海綿城市建設重點在落實

中國城市規劃設計研究院黨委書記、副院長 邵益生

海綿城市建設不是一個部門、一個單位就能完成的，需要全社會共同參與。

首先，城市人民政府要扮演好“決策者”和“指揮者”角色。統籌協調規劃、國土、排水、道路、交通、園林等職能部門，充分發揮城市總體規劃的引領作用，因地制宜確定海綿城市 低影響開發控制目標，在控制性詳細規劃、修建性詳細規劃中分解和明確各地塊低影響開發主要控制指標，并通過相關專業或專項規劃編制及實施，具體落實建設任務。

其次，相關從業人員要扮演好“設計者”和“建設者”角色。在建設項目的設計、施工過程中，相關人員要嚴格落實各層級相關規劃中確定的低影響開發控制目標、指標和技術要求，統籌建設。低影響開發設施應與建設項目的主體工程同時規劃設計、同時施工、同時投入使用。

再其次，低影響開發設施維護運營單位要扮演好“養護者”角色。要做好低影響開發設施的檢修和維護管理，保障設施正常、安全運行。要配備相應的監測手段對設施的效果進行監測和評估，確保設施的功能得以正常發揮。

最后，社會公眾要做海綿城市建設的“支持者”、“參與者”。社會公眾可因地制宜“創造”各類低影響開發的新模式、新技術，如在房前屋后建設各類雨水花園、綠色陽臺、微型濕地、屋頂菜園，建設成千上萬的“海綿社區”、“海綿校園”、“海綿公園”……應大力加強宣傳教育和引導，在全社會普及海綿城市和低影響開發的理念，讓海綿城市建設蔚然成風，成為一種自發、自覺、自愿的行為。

城市總體規劃要細化

中規院城鎮水務與工程專業研究院副院長 謝映霞

城市總體規劃要解決哪些區域不能開發建設的問題，還要解決在允許開發建設的區域內需要控制多少雨水徑流量、哪些地方應建設低影響開發雨水系統、為這些設施預留多少用地空間等問題。因此，各地要因地制宜確定年徑流總量控制率及其對應的設計降雨量，將這個指標作為控制目標，并制定城市低影響開發雨水系統的規劃原則和實施策略，確定重點實施區域，優化土地利用布局。

低影響開發雨水系統規劃必須與城市水系規劃、綠地系統規劃、城市排水防澇綜合規劃等相關專項規劃相銜接。一方面，要針對城市道路、綠地、河湖水系等不同用地類型的特點，將低影響開發設施的量化要求納入專項規劃，明確各地塊的控制目標；另一方面，對城市總體規劃的用地提出調整建議，充分考慮用地性質的兼容性，優化用地布局。

在控制性詳細規劃層面，需要進一步細化城市總體規劃提出的控制目標。要綜合考慮不同用地的空間關系、建設主體、排水防澇要求等因素，明確每個地塊的年徑流總量控制率及其對應的設計降雨量。在進行修建性詳細規劃時，需要將上述指標作為各地塊的約束條件，詳細確定地塊內具體的低影響開發設施布局、規模、建設時序、資金安排等內容，確保各地塊實現低影響開發的目標。

新區老區建設需因地制宜

住房城鄉建設部城鄉規劃中心副主任 邢海峰

不同地區的城市以及城市中的不同地段，地質、土壤、水文等自然條件和建設現狀、拆遷難易、造價高低等社會經濟條件有很大差異，在確定海綿城市建設方案和措施時，要因地制宜，從實際出發，分類對待。

城市新區應以目標為導向。城市新區、各類園區、開發區，由于現狀制約條件較少，可以按照海綿城市建設的理想目標，制訂海綿城市規劃建設指標體系，將海綿城市建設的理念和目標要求系統地納入規劃，將雨水年徑流總量控制率作為剛性約束指標，并建立區域雨水排放管理制度。具體規劃和工程實踐中，要將海綿城市的建設技術和方法運用到場地規劃設計、工程設計和工程項目建設，政府相關部門要加強規劃建設管控，最終全面落實海綿城市建設的目標要求。

老城區改造應以問題為導向。應從經濟承受能力、輕重緩急、資金利用效率、建設時序和社會影響等方面綜合評估，避免不分輕重地全面開建。對老城區要避免盲目全面翻挖，應以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口，結合城鎮棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等工作同步推進，逐步消除老城區常見的“一雨就澇、污水橫流”的頑疾。如，在棚戶區改造過程中，可利用海綿城市建設的理念和技術，在小區內通過微地形設計，緩解內澇，美化環境。對既有建筑因地制宜采取屋頂綠化、在樓前屋后綠地內建設雨水調蓄與收集利用設施等方式，提高雨水積存和蓄滯能力。

抓好五大領域統籌建設

中國建筑設計院院長 文兵

在海綿城市建設中，要抓好有序推進海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、排水與調蓄設施、海綿型公園與綠地、水系保護與生態修復五大領域的建設。

推廣海綿型建筑與小區。因地制宜采取屋頂綠化、雨水調蓄與收集利用、微地形景觀水體、透水鋪裝等措施，提高建筑與小區的雨水積存和蓄滯能力。

推進海綿型道路與廣場建設。改變雨水快排、直排的傳統做法，增強道路綠化帶對雨水的消納功能，在非機動車道、人行道、停車場、廣場等擴大使用透水鋪裝，推行道路與廣場雨水的收集、凈化和利用，減輕對市政排水系統的壓力，有效控制徑流污染。

加快排水與調蓄設施建設。大力推進城市排水防澇設施的達標建設，加快改造和消除城市易澇點；實施雨污分流，控制初期雨水徑流污染，排入自然水體的雨水須經過岸線凈化；加快建設和改造沿岸截流干管，控制滲漏和合流制污水溢流污染。結合雨水利用、排水防澇、黑臭水體治理等要求，科學布局建設“綠色”與“灰色”雨水調蓄設施。

推廣海綿型公園和綠地。通過建設雨水花園、人工濕地、多功能調蓄水體或多功能蓄滲綠地等措施，增強公園和綠地系統的城市“海綿體”功能，消納自身雨水，并為蓄滯周邊區域雨水提供空間。

加強水系保護與生態修復。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體自然形態的保護和恢復，禁止填湖造地、截彎取直、河道硬化等破壞水生態環境的建設行為。恢復和保護河湖水系的自然連通，構建城市良性水循環系統，逐步改善水環境質量。加強河道系統整治，因勢利導改造渠化河道，重塑健康自然的彎曲河岸線，恢復自然深潭淺灘和泛洪漫灘，實施生態修復，營造多樣性生物生存環境。

重構“海綿”載體

上海市政總院總工程師、全國工程勘察設計大師 張辰

海綿城市建設，要以城市建筑與小區、城市道路、綠地與廣場、水系等建設為載體，城市規劃、設計、施工及工程管理等各部門、各專業要統籌配合，突破傳統的“以排為主”的城市雨水管理理念，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態化技術，構建低影響開發雨水系統。

對于建筑與小區，可以讓屋頂綠起來，在滯留雨水的同時起到節能減排、緩解熱島效應的功效；人行道、廣場可以采用透水鋪裝；有條件的小區綠地應“沉下去”，讓雨水進入下沉式綠地進行調蓄、下滲與凈化，而不是直接通過下水道排放；可將小區的景觀水體作為調蓄、凈化與利用雨水的綜合設施。

城市道路是徑流雨水及其污染物產生的主要場所之一，對城市道路徑流雨水的控制尤為重要。人行道可采用透水鋪裝，道路綠化帶可下沉，若綠化帶空間不足，還可將路面雨水引入周邊公共綠地進行消納。

城市綠地與廣場應建成具有雨水調蓄功能的多功能“雨洪公園”，城市水系應具備足夠的雨水調蓄與排放能力，濱水綠帶應具備凈化城市所匯入雨水的能力，水系岸線應設計為生態駁岸，提高水系的自凈能力。

維持和恢復城市綠地與水體的吸水、滲水、凈水能力，是建設海綿城市的重要手段。因此，在保證城市道路、綠地原有功能的同時，還要合理規劃用地布局與豎向設計，使低影響開發雨水設施與城市雨水管渠系統、超標雨水徑流排放系統有效銜接，充分發揮城市“綠色”基礎設施與“灰色”基礎設施協同作戰的能力。

“技術+資本”模式可降低融資成本

北京清控人居環境研究院院長 佟慶遠

海綿城市建設是技術的綜合集成和應用，而這種技術集成的能力，體現在投資、規劃、設計、建設和運營的每一個環節，只有具備技術和資本能力的責任主體才能承擔起投資、建設和運營的責任，并對最終效果負責。因此，可推行“技術＋資本”總承包方式建設海綿城市。這種模式責任主體相對單一，有利于中央和地方政府對于海綿城市建設和運營的績效進行考核；具有規模效應，有利于地方政府獲取更為優惠的融資條件；資產清晰統一，有利于地方未來的資產整理和再融資；所有權明晰，有利于設施的運營和管理；模式和效果清晰，有利于海綿城市的推廣并成為其他市政基礎設施建設的示范。

推行“技術+資本”模式，首先要整合零散建設項目。一方面，可以避免出現局部建設和運營良好但整體效果不佳的情況，確保海綿城市建設整體效果；另一方面，一定規模的項目體量，有利于吸引融資成本較低的社會資金投入，可大大降低融資成本。

其次，要建立基礎設施投資平臺。以此獲得項目運營和管理收費，確保社會資本的合理收入。建立基礎設施投資平臺，可以以規模優勢吸引保險、銀行等大型機構與專業耦合型投資人進入，降低融資成本；通過整體投資來規范單獨建設項目的招投標流程，有利于加強工程質量管理、降低政府的監管成本，避免腐敗機會，減少工程間的協調并縮短建設工期；便于資產統一歸口管理，簡化了資產移交和驗收的工作。

大型城市也可采用資產持有和建設運營相分離的做法。資產持有方將資產出租給社會資本，社會資本方通過使用者付費獲得收益，向資產所有人支付固定租金。同時，應設立租金調節機制和政府補貼機制，以保證社會資本獲得基本收益，吸引專業高效的產業資本進入。資產所有人也可以憑借獲得的穩定租金通過銀行貸款與資產證券化等形式實現再融資。

最后，要強化合同管理，嚴格績效考核并按效付費。在項目打包時就要建立績效考核機制。對于分塊、分排水流域相對整體打包的項目，要特別注意服務效果劃分的認定，避免出現局部項目合格、整體建設和管理無法滿足要求的情況。同時，政府應對項目平臺運行進行全過程監督，特別是建設過程中的子項目招投標、競爭性談判以及工程和運營管理的費用預決算工作。

海綿城市建設常態化、長期化

中國城市規劃設計研究院城鎮水務與工程研究分院院長 張全

海綿城市在我國還是比較新的概念，大力推進海綿城市建設，要規劃先行，要將海綿城市建設理念和要求系統地融入到城市總體規劃、控制性詳細規劃和各相關專項規劃。這是將海綿城市的建設常態化、長期化，避免“運動化”、“突擊化”的關鍵，也是體現海綿城市建設的科學性、合理性和可操作性的要求。

在城市總體規劃的編制中，要確定海綿城市建設的目標和指標，選擇城市建設用地要避開河湖、坑塘、溝渠和一些低洼地；在城市控制性詳細規劃的編制中，要將海綿城市的建設指標尤其是年徑流總量控制率落實到具體地塊。

除了科學編制規劃外，還需要嚴格實施規劃。尤其是城市“一書兩證”的發放，要明確將雨水收集利用、透水面積比例和藍線保護等海綿城市建設要求納入許可證的發放，以確保開發建設前后城市降雨的水文特征基本保持不變。海綿城市建設成效，在很大程度上取決于施工過程，因此在施工許可、竣工驗收等環節，也要重點審查相關內容。

以市場化方式推進海綿城市建設

上海濟邦投資咨詢有限公司董事總經理 張燎

建設海綿城市面臨投資巨大、復雜的系統性關聯、多頭管理、回報機制不明等挑戰，僅靠政府明顯力所不逮，以市場化方式調動更廣泛的社會資源推進海綿城市建設勢所必然。

以市場化方式推進海綿城市建設，要充分認識和積極運用PPP模式，政府要提供財政支持、明晰回報機制，如投資補助、貸款貼息、政府購買服務（或財務可行性補貼）等。同時，要積極培育“技術 資本”的骨干企業，鼓勵有實力的科研設計單位、施工企業、制造企業與金融資本組合，組建具備綜合業務能力的企業集團或聯合體，采用PPP、EPC等方式統籌實施海綿城市建設相關項目，在發揮整體效益的同時，盡量在內部實現收益平衡。

以市場化方式推進海綿城市建設，要從廣義角度看待社會資本的多種形式，有產業鏈各環節的設計、施工、制造和投融資企業，也有央企、民企、外企以及經過市場化改造剝離債務的地方國企，可謂“千軍萬馬，皆為我所用”。