經濟新常態下農業供給側結構性改革的多重困境及路徑選擇

丁 澤

（中國計量大學，浙江 杭州 310018）

經濟新常態下農業供給側結構性改革的多重困境及路徑選擇

丁 澤

（中國計量大學，浙江 杭州 310018）

經濟新常態下，我國經濟發展速度放緩，農產品消費結構轉型升級，有效供給不足，農業供給側結構性改革在此背景下被提出。在農業供給側方面，我國農產品生產成本高企，國家為保護農民的收益，對部分農產品實行最低收購價政策以及臨儲政策，致使國內農產品價格高于進口農產品完稅價，形成價格倒掛。經濟新常態下，我國消費者更傾向于安全、優質的農產品，而我國農業在優質農產品方面嚴重供給不足?！皠⒁姿埂惫拯c的出現，人口紅利的消失，進一步加劇我國農業供給側面臨的困境。要消除上述困境，需要積極審慎推動土地制度改革，明晰土地權屬關系；發展適度規模經營，有效整合利用閑置土地，調整農業種植結構，引進農業新技術，提高農產品的品質，降低農產品的生產成本，增加農民收入；加大創新驅動力度，積極推動農業產業鏈重塑，促進農產品流通體系轉型升級，構建“互聯網+”農業新業態。

農業供給側結構性改革；經濟新常態；農產品結構性產能過剩

一、農業供給側結構性改革的提出背景

在2013年的中央經濟工作會議上，“經濟新常態”這一概念首次被提出，我國的經濟新常態體現在以下四個方面：首先，我國經濟正在由高速增長轉向中高速增長，背后則是結構、動力、體制政策環境的轉換，由此也可以稱其為“轉型再平衡”，即由高速增長平臺上的供求平衡轉向中高速平臺上的供求平衡[1]。根據國家統計局統計數據，1991—2011年期間，我國GDP高速增長，最高增長速度甚至高達14%。但是，自2005年開始，我國經濟發展增長速度趨緩，2012年以后GDP的增長速度維持在7%左右。其次，我國經濟發展方式要從規模速度型轉向質量效率型。以規模、速度為目標，是我國經濟發展一直以來的產業戰略，這種發展戰略對于經濟發展起步階段有著重要意義。但是，目前我國經濟發展面臨結構調整，規模速度型的發展方式已經不適應我國經濟發展新形勢。隨著我國城鄉居民消費結構的不斷升級，對中高端產品的需求不斷加大。我國經濟發展方式不得不從規模速度型轉向質量效率型以應對不斷升級的消費結構。再次，我國經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做到優增并舉。一方面，我國一些行業和產業產能嚴重過剩，而大量關鍵裝備、核心技術、高端產品還依賴進口；另一方面，我國不是需求不足，而是供給跟不上消費結構升級的速度，有效供給能力不足帶來大量“消費外溢”，消費能力嚴重外流。最后，我國經濟發展動力要從主要依靠資源和廉價勞動力等生產要素投入轉向技術創新驅動要素。一方面，我國早先經濟發展以依靠資源的粗放型增長方式為主，但是資源是有限的，粗放型的增長方式不僅浪費資源，且對環境造成污染，是不可持續的。另一方面，“劉易斯”拐點的出現，也意味著我國勞動力從過剩轉向短缺。農村富余勞動力向非農產業逐步轉移，人口紅利逐漸消失。當資源和人口紅利不足以支撐我國經濟快速發展，為使我國經濟能夠可持續發展，經濟發展動力不得不轉向創新驅動。中國經濟進入新常態以后，雖然需求側政策也能在短期內通過調節稅收、財政支出、貨幣信貸等來刺激或抑制需求推動經濟增長，但是，要解決中國經濟當下面臨的轉型期結構性問題，需求側政策所刺激起來的很可能是短期內無現金流和經濟效益、長遠效益和社會效益也難以確定的低效或無效投資[2]。在這種情況下，通過供給側政策激發經濟增長動力，優化要素配置和調整生產結構來提高供給體系質量和效率，進而推動經濟長期發展，則顯得更為必要。

供給側結構性改革在農業領域中表現為農業供給側結構性改革，其推進理應置于經濟新常態之下。農業供給側結構性改革是從宏觀政策和制度層面推進農業整體產業結構的優化調整，增強農業供給整體效能和質量，充分滿足人們對農產品數量、質量和品類等方面的更高要求，形成供需平衡、結構合理的農產品供給體系，化解農業結構性矛盾，增強我國農業的整體競爭力，促進農民收入[3]。當前，我國農產品存在結構性產能過剩的問題，例如玉米、棉花等農產品在臨儲、托市政策的推動下產能過剩，而大豆、糖等農產品卻嚴重供給不足，對外依存度很高[4]；我國農產品競爭力不足，農產品成本高企、內外價格倒掛，農業發展仍以粗放型發展為主，綠色農業發展不足；土地資源方面，因農民進城務工導致大量耕地被閑置荒廢；農業生產的比較效益遠低于其他產業[5]，且隨著經濟增速下行，農業生產效益呈現出不斷下降的趨勢，農民收入不能得到有效保證。在此背景下，2015年底中央農村工作會議上首次提出農業供給側改革，主要強調去庫存、降成本和補短板。2016年進一步提出加大創新驅動力度，在確保國家糧食安全的基礎上，以增加農民收入、保障有效供給為主要目標，以提高農產品供給質量為主攻方向，以體制改革和機制創新為根本途徑。而在2017年的中央政治局常委會會議中再一次強調了農業供給側改革應被作為農業農村工作的主線，延續了2016年底的政策思路。

二、經濟新常態下農業發展的多重困境

經濟新常態下，一方面，消費者對于農產品的需求從溫飽需求轉向對優質、安全農產品需求，因此帶來的消費結構變化，使得農產品的有效供給不足，農業深層次結構性矛盾日益凸顯[6]，導致農產品結構性產能過剩。另一方面，我國傳統農業粗放型的生產模式以及小農經營模式使得農業資源過度消耗、生態環境污染加劇等農業結構性問題涌現，農產品生產成本高企，農產品競爭力不足[7]，農民收入不高，農村勞動力的大量流失使得農業發展前景愈發堪憂。

（一）農產品競爭力不足

我國農產品競爭力不足體現在農產品價格以及農產品質量兩個方面。農業有其自身的短板，作為弱質性產業，農產品生產成本高企，農業生產的比較效益相較于其他產業要遠遠低得多[8]，農民的收益得不到保障。為保護農民的利益，政府推出最低收購價政策及臨時儲備政策。而在農產品國際市場價格下行的背景下，國際農產品成本和國內農產品價格之間的矛盾凸顯。替代農產品和國外低價農產品的雙面夾擊之下，唯有以“質”取勝。然而，大量使用的化肥和農藥使得農產品質量低下，進一步降低我國農產品競爭力。

首先，我國農產品生產成本高企，農產品的生產成本包括種植成本及其他成本。農產品的種植成本主要包括種子的費用、化肥投入的費用、用工的費用以及其他費用，其中以用工費用和化肥投入為主要投入。例如，2006年玉米的種植成本為411.77元/畝，之后持續上漲，到2015年已漲至844.97元/畝，每畝增長433.2元，漲幅高達105.2%。其中，種子費用雖然也呈現出穩定增長的趨勢，但是占總的種植成本的比例保持穩定?；食杀驹?006—2012年間從85.2元/畝持續增長到142.79元/畝，而在2012年之后呈現出微弱的下降趨勢，到2015年降至131.17元/畝。相反的，用工成本在這十年間呈現大幅度的增長，除去2006年221.87元/畝的用工成本，2007—2015年期間，用工成本從147.92元/畝持續增長到468.72元/畝，漲幅高達216.87%，遠遠超過種植成本的漲幅，用工成本在種植成本中的占比也從32.89%增長到55.47%，是玉米種植的主要成本。2010—2013年間，農民工進城務工的工資平均增長率12.6%，之后雖有所下降，但農民工工資仍穩定上漲，農民工勞動力市場相當活躍，農村務農勞動力空缺是用工成本上漲的主要原因，目前單日的雇工成本至少要80元以上，高的達到200元。致使農產品生產成本高企的原因除了農產品的種植成本不斷上漲以外，土地流轉價格上漲、農業貸款使用成本上升等各種因素也導致農產品的生產成本上漲，粗放型農業生產模式也是我國農產品生產成本高居不下的原因之一。

圖1

圖2

其次，我國自2004年起對部分農產品實行最低收購價政策。最低收購價政策系國家每年在糧食播種前，制定臨時收儲價格，對于規定區域的糧食進行按收儲價格的不限量收購。該政策的目的是在糧食收購市場開放的背景下，保護農民利益，保證糧食供應，主要起托市作用。然而，托市政策及臨儲政策雖有利于保障農民收入和提高農民的種糧積極性，但是也在一定程度上扭曲了農產品的市場價值。以小麥為例，自2006年小麥的價格下行，國家啟動執行最低收購價政策和臨儲政策，混合麥的最低收購價在2006年時為每噸1 380元，之后收購價不斷上調，2013年漲至2 360元每噸，之后維持穩定狀態，直到2017年一直維持在2 360元每噸。白小麥的最低收購價從2006年的每噸1 440元持續上漲至2013年每噸2 360元，之后直到2017年一直維持在2 360元每噸。同樣，紅小麥的最低收購價從2006年1 380元每噸持續上漲至2013年2 360元每噸，之后直到2017年一直維持在2 360元每噸。自2012年起，混合小麥、紅小麥和白小麥實行統一最低收購價。與國內高價形成對比的是，自2014年起，美麥到港完稅價持續下跌，幾乎沒有超過2 400元每噸，在2016年甚至一度跌至1 597元每噸，與國內小麥穩定的2 360元每噸的最低收購價相比，美麥在價格上具有更優的競爭優勢。而國際小麥價格在2008年一度飆至480美元每噸以后近幾年持續走低，進一步拉大國內外小麥差價，國內外價格倒掛明顯。

圖3

不僅小麥國內外價格倒掛，國內主要農產品稻谷、玉米等均呈現出同樣的趨勢，國內大米價格包括早秈米、中晚秈米以及梗米自2007年以來價格上揚趨勢較大，雖然2012年以后上揚趨勢變緩，然而大米平均價格已經維持在一個較高的價位。同時期出口的泰國、越南、巴基斯坦大米的價格要遠低于國內大米的價格。同樣，玉米自2008年啟動最低收購價以來，玉米種植者在政策的保護之下大量種植玉米，玉米的價格不斷上漲，要遠高于進口玉米完稅價。

圖4

最后，從上述可知我國農產品生產成本高企，國內農產品價格高企，導致我國國內外價格倒掛，與國外農產品相比，國內農產品在價格上的競爭劣勢很明顯。若國內農產品在產品質量上相較于國外農產品更優的話，那么，國內農產品仍是有競爭優勢的。然而，在目前的農業產業中，農民為提高農產品的產量等原因在農業生產過程中大量使用農藥與化肥，化肥的使用量在1978年時僅為884萬噸，之后該數額不斷上漲，至2015年農用化肥施用量高達6 022.6萬噸，增幅581.3%，遠遠高于其他國家。大量使用的農藥與化肥使得我國農產品的質量與安全得不到保障，與我國不斷升級的消費結構不相匹配。

（二）農產品結構性產能過剩

我國農業產業面臨的另一困境是農產品存在結構性產能過剩。產能過剩在經濟學意義上是指產能利用程度的一種狀態，是實際產量與實際生產能力之間的比率。當產能利用率低于80%時，我們通常認為此時已經發生產能過剩。長期技術創新乏力、經濟增長動力不足，形成低端產品供給嚴重過剩而高端產品供給不足，供給與需求不相對應，有效供給不足，可稱為結構性產能過剩。

我國農產品面臨有效供給不足與高庫存并存雙重壓力[9]。我國糧食產量連年增長，在2015年達到62 143.9萬噸。然而，我國的糧食進口量卻接近1.5億噸，創歷史最高記錄，不僅如此，我國糧食庫存在2015年達到新高，形成三量齊增的現象。一方面，這是因為目前，我國農產品以中低端農產品數量居多，高質量農產品偏少。以種植水稻為例，種糧利益受到最低收購價的保護，雖然優質稻和普通稻的差價是0.2～0.3元，中晚稻差0.5元，但是大部分農戶主要是種植普通稻，依靠最低收購價政策保證收益。但是隨著消費結構的升級，消費者更加青睞低價優質的泰國、越南、柬埔寨大米，最終進口水稻入市，國產水稻入庫。另一方面，我國臨儲、托市政策扭曲市場價格機制，引發盲目擴產，導致部分農產品產能過剩，部分農產品供給不足，對外依存度很高。例如，一方面，到2017年為止，玉米的庫存有239 889.47千噸，2017年的玉米的消費總量為22 400萬噸，包括口糧消費1 150萬噸、工業消費6 500萬噸、種用消費180萬噸以及飼用消費14 000萬噸，庫存消費比為107.09%，這意味著即使一年不生產玉米，國庫仍可支撐我國的消費需求。然而，2016年玉米的產量仍有21 955.40萬噸，種植面積有55 139.55萬畝，相較于2015年的57 178.50萬畝，雖有所下降，但是仍居于高位，意味著我國玉米供給嚴重過剩，而農民仍在大規模生產玉米，與市場需求不符。另一方面，從《國內食糖生產及消費》一表中可以看出我國長年以來食糖的產量遠遠低于消費量，2016年白糖的產量為9 300萬噸，而消費量達14 500萬噸，缺口達5 200萬噸，嚴重供給不足，巨大的缺口依賴于進口白糖或替代品。下游深加工廠商的消化能力不足進一步加劇了我國農產品結構性產能過剩的問題。雖然農戶在政策扶持之下，農產品得以維持高價，而與市場定價分裂開來，然而，農產品的下游深加工商們所加工的產品卻價隨市定，加工商們將更愿意選擇低價的進口農產品或替代農產品。例如，玉米消費中最主要的消費是用于飼用消費，國產玉米價格高導致其他谷物包括進口谷物將其替代，最終導致國產玉米被迫進入庫存。以往長年進口主要用于釀酒的高粱和大麥在200～300萬噸，由于國產玉米價格較高以及相對控制玉米進口后，飼用大麥和飼用高粱進口大幅度增加，2015年大麥和高粱的進口量合計達到2 158萬噸，扣除300萬噸釀酒用量，1 858萬噸用于替代玉米，加上進口的473萬噸玉米，這意味著僅2015年一年就合計替代國產玉米2 331萬噸。由此可見，我國農產品庫存高企還與同類農產品以及進口農產品的替代有關，而造成這種結果的根源是國內外價格倒掛，國產國內農產品競爭力不足[10]。綜上，我國農產品生產結構并未跟上消費結構升級以及國外農產品的沖擊是我國目前農產品結構性產能過剩的原因。

圖5

（三）農業產業勞動力不足

“劉易斯”拐點的出現，意味著我國勞動力從過剩轉向短缺。農村富余勞動力向非農產業逐步轉移，人口紅利逐漸消失。2000年我國從事農業的人員有36 043萬人，2015年已減少至21 919萬人，平均增長速度為-3.3%。不僅如此，在高速城市化下，農業兼業化、副業化、老年化趨勢日益突出，大量農村強壯勞動力投入到非農產業中，而把農業生產留給了婦女、兒童和老人，或者僅在農忙時期回家務農。農業勞動力流失與農民種糧收益低有關。2015年農村居民人均可支配收入11 421.1元，包括工資性收入4 600.3元，占比40.28%，經營凈收入4 503.6元，占比39.43%，財產性收入251.5元，占比3.95%，轉移凈收入2 066.3元，占比16.34%，可見工資性收入已超過經營凈收入，成為農戶的主要收入。而農戶經營收入低與我國農產品的種植效益低有關，以稻米、玉米、小麥、大豆等主要農產品為例，2005年和2006年稻谷和小麥價格下行，我國先后啟動執行了最低收購價政策，2008年玉米和大豆的價格下行，我國再次啟動最低收購價政策。從表中可見，玉米自2008年啟動最低收購價政策，種植效益從159.22元/畝一度漲至270.5元/畝，后又下跌至-134.18元/畝。大豆的種植效益自2008年啟動最低收購價政策至15年取消對大豆的臨儲政策，種植效益從178.45元/畝波動下跌至-40.74元/畝；稻谷的種植效益從2005年的192.75元/畝漲至2012年的285.72元 /畝后下跌至 2015年的 175.40元/畝，小麥的種植效益從2005年的68.88元/畝曾在政策剛出來的時候緩慢上漲，至2008年達164.51元/畝，然而2008年玉米、大豆等農產品的政策支持亦出來，小麥的種植效益開始下跌，至2015年僅有17.14元/畝。種植效益的不確定性和收益變小一定程度上降低了農民的種糧積極性，進而導致我國農業勞動力流失。

三、經濟新常態下農業供給側結構性改革的路徑選擇

在經濟新常態下我國農業發展主要面臨著農產品競爭力不足、農產品結構性產能過剩以及勞動力不足的困境。以困境為導向，農業供給側結構性改革可以推動土地制度改革促使農村土地流轉，建立市場化的交易體系，提高農業土地規?；⒓s化程度；推動農業適度規?；洜I，有利于調整農業種植結構，提高農產品的品質，降低農產品的生產成本，提高農業生產機械化程度，推動農業生產的專業分工與服務外包；加大創新驅動力度，積極推動農業產業鏈重塑，規?；洜I模式使得農業主體能與上下游產業鏈有效對接，促進農產品流通轉型升級，構建“互聯網+”新業態。

（一）積極審慎推動土地制度改革

土地是進行農業生產的最基本生產要素，是農業供給側結構性改革的首要問題。上世紀實行家庭聯產承包責任制確實符合時代的要求，促進了農村經濟的發展。然而一方面，隨著城市化進程，農民更多的是通過家庭內部分工，大量的壯年農民進城務工，留守在家里的老人、婦女和兒童則負責農業生產，更有甚者攜家進城致使大量的耕地被閑置。另一方面，傳統的土地承包模式導致土地分散化現象突出，降低了農業規模經營水平和利潤率[11]?，F行的土地制度已經不能適應農業發展的要求，土地制度改革勢在必行。深化土地制度改革，首先要落實農村集體土地權屬，清晰完整的土地權屬關系是發展土地流轉市場的重要條件，有利于土地流轉制度的落地，進一步放活土地經營權，使得農村集體土地進入市場自由流轉，建立市場化的交易體系，解決因土地權屬不明，土地經營權轉讓信息不流通等問題，為土地經營權轉讓方與受讓方提供平臺進行交易，避免土地經營權轉讓陷入僵滯的狀態，優化配置農村集體土地資源，提高土地資源利用率。深化土地制度改革一方面能夠促進和適應農村勞動力向第二、三產業遷移的趨勢，保障農民的土地財產權益，另一方面可以提高農業土地規?；⒓s化程度，提高生產效率，實現土地合理長效經營使用，有利于培育農業生產經營新主體，發展農業適度規模經營[12]。

（二）發展適度規模經營

以家庭聯產承包責任制為核心的土地制度導致土地分散化現象突出，且隨著人口的增加，土地承包制不斷將土地細分，目前中國人均耕地面積已縮小至1.5畝，14個省區的人均耕地面積不足1畝，其中6個省區的人均耕地面積低于0.5畝。一方面，這種小規模的農戶經營獲取市場信息具有滯后性，生產農產品亦具有盲目性，容易致使農產品生產出現結構性問題。另一方面，小規模的農戶經營采用新技術的積極性不高，農業機械使用率低，其更偏向于采用粗放型生產方式，大量使用化肥、農藥來提高農產品產量，農產品的安全得不到保障，亦難以追溯。這些弊端造成我國農產品競爭力低下、農產品生產結構與消費結構不相匹配。小規模的農戶經營模式已經不再適應現代農業的發展。不僅如此，對于絕大多數農民來說，農用土地一直是他們經濟收入的重要來源，然而，隨著城市化進程和鄉鎮企業的快速發展，非農業收入在經濟收入中的占比越來越多，農業兼業化、副業化、老年化趨勢突出，農村閑置土地不斷增多，將這些閑置的土地通過流轉形成土地規模經營，亦可保障農民的土地財產權益。

發展適度規模經營，為農業供給側結構性改革提供有效載體。之所以發展農業適度規模經營，而非全面規模經營，一方面系土地收入系大多數農戶的重要收入來源，土地對于農戶來說兼具生產資料及社會保障雙重功能[13]，部分農民不愿意轉讓土地經營權。另一方面系因為農業生產與生產的地域生態環境有著緊密的聯系[14]，有一些生態環境并不適宜規?；a，而有些農產品并不適宜規?；a。首先，發展適度規模經營，有利于調整農業種植結構。規模經營主體相較于小規模經營主體而言，對于市場的敏感度會更高，更容易獲得市場信息，以市場需求為導向，依據地區資源稟賦因地制宜，優化、調整農產品種植結構。規模經營主體為合理長效經營使用土地，亦有更為充分的資金和技術推進耕地輪作休耕制度[15]，養護地力。其次，發展適度規模經營，有利于提高農產品的品質。隨著經濟的發展，人們對于農產品的需求已經從溫飽需求轉向優質、安全需求。小規模農戶經營模式下，農產品從農戶處脫手進入市場以后，很難再追溯至生產者，農戶對農產品的安全并不負有保證責任。而在規模經營模式下，農產品即使流入市場，消費者也能夠追溯至生產者，規模經營主體不得不對農產品的安全、品質負責。此外，規模經營主體對于新技術有著更高的積極性，通過創新技術等推動農產品標準化生產，優化農產品的品質結構，進一步滿足市場多元化消費需求。再次，發展適度規模經營，有利于提高農業生產機械化程度，降低農產品的生產成本。農業勞動力大量流失以及在用工費用構成農產品生產最主要成本并且不斷上漲的情況下，在農業生產中大量引入農用機械是規模經營模式下的必然選擇。推動農產品生產機械化水平，從勞動密集型農產品種植結構轉向機械化程度較高的種植結構，減少用工成本，從而降低農產品的生產成本。最后，推動農業生產專業分工和服務外包。規?；洜I通常包含多種農事活動，農業經營將會更加復雜，需要專業化的處理方法。若僅有一個經營主體獨自處理則會導致農戶經營的有限性，專業分工是規?；洜I的必然趨勢。橫向上生產經營權可以分割為經營決策權和生產處置權；縱向上可以根據農業經營環節進行不同形式的專業化細分，例如生產性服務、技術性服務、營銷服務等。不同的專業服務也可通過外包的形式分包給專業人員。不同類型的專業化不僅有利于推進農業的技術進步，也能有效化解那些轉讓了土地經營權的農戶通過提供專業服務等迂回投資的方式化解投資風險，增加收益。

（三）加大創新驅動力度，積極推動農業產業鏈重塑

在傳統的農業產業鏈中，我國農業各產業之間融合程度低，在農戶生產到消費者消費之間存在儲運、加工、銷售等，一方面，農戶常被收購商壓低價格，另一方面，消費者無法就農產品的安全、質量問題追溯到生產者。而在經濟新常態下，經濟發展從對規模速度的追求轉向對質量效率的追求。隨著規模經營模式的推進，發揮規模經營主體在資源整合、技術創新、市場運作上的優勢，與上下游產業鏈主體實現有效平等洽商對接，有利于農業產業鏈的重塑以及產業融合，也有利于解決“公司+農戶”模式中毀約率高的問題，提高農業各產業鏈的效率。一方面推動農產品從生產、儲運、加工到銷售、消費的全過程的體系化建設，促進農產品流通體系轉型體系，推動產業經營縱向一體化。另一方面在信息化時代，將“互聯網+”引入農產品銷售領域，使得生產者與消費者有效對接，農產品的消費便捷性大大提高。構建“互聯網+”農業新業態，不僅將農業供給側結構性改革與信息時代相適應，而且通過互聯網使生產者與消費者直接對接，既有利于農民收入的保障，也有利于消費者對農產品的安全問題進行追溯。

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（責任編輯：C 校對：R）

F320.1

A

1004-2768（2017）10-0055-05

2017-08-10

丁澤（1992-），女，浙江人，中國計量大學碩士研究生，研究方向：經濟法學。