監察法：反腐敗國家立法走上快車道

向治霖

11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》公布，并面向社會征求意見。事關國家重要政治制度的國家監察體制改革邁上立法的快車道。

草案公布背后，國家監察體制改革的工作同樣在緊鑼密鼓地進行—2016年12月，北京、山西、浙江三省（市）率先進行試點工作，在體制機制、制度建設上先行先試將滿一年之際，2017年11月4日，監察法草案公布的3天前，全國人民代表大會常務委員會決定，將改革試點工作在全國各地推開。

廣受關注的“兩規”即將成為歷史，以“留置”取而代之。擁有留置權限的新設機構—監察委員會，與紀委合署辦公，實行“一套工作機構，兩個機關名稱”，監委整合了監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的職能，行使監察權，獨立于行政權、司法權。

黨的十九大報告指出：深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

根據《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，今年底明年初召開的省、市、縣人民代表大會，將產生地方三級監察委員會。通過監察法草案和三省市的試點工作，監察委員會的形態大致清晰：由同級人大產生，對同級人大及其常委會負責，工作上接受上一級監察委員會領導，對所有行使公權力的人員實現全覆蓋監督。

定 位

監察體制改革和監察法草案，一個首要問題是監委的基本定位。根據監察法草案，中華人民共和國監察委員會是最高國家監察機關。各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。

根據這個基本定位，有兩個重要關系需要明確。第一個是監委和人大的關系。監委獨立出政府系統，一府兩院的格局變為一府兩院一委。監委最高機關為國家監察委員會，由全國人大產生，主任由全國人民代表大會選舉產生，副主任、委員由中華人民共和國監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免。中華人民共和國監察委員會對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監督。

地方監委由同級人大產生，其中，主任由同級人大選舉產生，副主任、委員由監委主任提請同級人大常委任免，監委對同級人大負責，并接受監督。草案規定，各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的“專項工作報告”，并組織執法檢查。

監委由人大產生，而人大機關的公職人員在監委的監督范圍內，如何理解兩者的關系？根據中央紀委監察部官網的說法，監察的是“公職人員”而非公職人員所在的“機關”。也就是說，監察的是公職人員行使公權力的職務行為，該公職人員所屬的單位不是監察委員會的監察對象。中國紀檢監察學院原副院長李永忠也認為，監委監督的是具體的行使公權力的人員，而非其所屬機關，監委和人大絕非互相監督的關系。“當然監委如何監督到產生它的具體人員，其中肯定有一定沖突，需要在草案修訂或細則中解決這個難題”。

至于監委和黨的紀檢機關的關系，監委同紀委合署辦公。根據中紀委副書記肖培的介紹，1993年黨中央決定中央紀委和監察部合署辦公，由中央紀委行使黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，由中央紀委對黨中央全面負責，這叫合署辦公。國家監察委員會和中央紀委合署辦公，是對此的延續。反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來。

當下中國反腐敗面臨的一個基本事實是，我國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，黨內監督和國家監察具有高度內在一致性，黨內監督失靈，其他監督必然失效。

監察全覆蓋

3月17日，浙江杭州市上城區委書記陳瑾在區監委報送的對涉嫌貪污的余某進行調查的《立案審批表》上簽下自己姓名，這是國家監察體制改革試點工作啟動以來，第一例留置措施的啟動實施。

地方監察體制改革試點工作的這個重要一刻，預告了監委監督人群的擴大—涉案人員余某并非黨員，屬于不適用黨紀處理的公職人員。

監察法草案顯示，監委監督覆蓋六大類人群（第六類為兜底項），除行政系統的公職人員外，增加“法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員”、“國有企業管理人員”、“公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員”、“基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員”和其他依法履行公職的人員。

三省市試點工作數據更為直觀：改革后，北京市監察對象達到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監察對象達到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監察對象達到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。

“監委實現了對所有行使公權力的人員的全覆蓋，這是監察體制改革的亮點之一。”李永忠認為，過去監察部（廳）在政府系統內，《行政監察法》的監督屬于系統的內部監督，改革后，監委不再是一個政府的部門，實現“異體監督”，便于覆蓋到所有形式的公權力人員，這是監委最大的優勢。

職 責

監察權獨立于行政權、司法權。監察法草案規定，監察機關“依法獨立行使監察權”，有監督、調查和處置三大職責。

根據中紀委監察部官網的說法，監察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，不能等同于司法機關的強制措施。反腐敗針對的職務犯罪區別于一般的刑事犯罪。如果公職人員涉嫌職務犯罪，待監察機關對其相關問題調查清楚后，按照有關規定，移送監察機關審查起訴，交由法院進行審判。

而處置有四種方式：對違法的公職人員作出政務處分決定；對在行使職權中存在的問題提出監察建議；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送檢察機關依法提起公訴。

第四種方式表明，監察權的行使，可能延伸至司法范圍內。在過去，紀委監察部門的證據材料不能直接作為司法證據上法庭，檢察院必須將紀委監察部門的材料轉換一次，即再審問一遍被調查人，重新取證。“現在試點單位優化了程序，監委和檢察院本來分開的軌道進行并軌，材料可直接作為司法證據移送。”李永忠介紹，監委取證與司法銜接起來有利于提高辦案效率。

在三地試點工作中，監委等部門對監督對象既涉嫌違紀又涉嫌違法的案件，執紀審查和執法調查同時啟動、同步進行，嚴把事實關、程序關和法律適用關，提高證據標準，使證據直接運用于司法審判。

試點經驗吸收進草案中，草案規定：對公職人員涉嫌職務犯罪，監察機關經調查認為犯罪事實清楚，證據確實充分的，制作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據一并移送檢察機關依法提起公訴，檢察機關依法對被移交人員采取強制措施。

對監察機關移送的案件，檢察機關認為犯罪事實已經查清，證據確實充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。檢察機關經審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。對于證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準，依法作出不起訴的決定。監察機關認為不起訴的決定有錯誤的，可以要求復議。

三省市的試點數據顯示：今年1至8月，三省（市）檢察機關共受理監委移送案件219件281人，僅2件3人退回監委補充調查達到審查起訴標準后再次移送。檢察院審查批捕和審查起訴的時間都大幅度降低。

留 置

監委人員在履行三大職責時，草案規定有12項措施。其中，留置作為取代“兩規”的措施，最受外界關注。

草案對留置權使用的前提做出規定：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查”，此外還需有四種情形之一：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；可能有其他妨礙調查行為的。

“兩規”在目前實施的法律上是沒有的，主要依據的是黨內法規，但“從我們現實的案件調查情況來看，‘兩規是非常有效的調查手段，可以對貪官形成強大的心理威懾力”，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水告訴《南風窗》記者，留置具有更強的震懾力的同時，主要進步在于有法有依了，最重要的是留置期限能夠折抵刑期，“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”，保護了被調查人的權益。

清華大學法學院教授張建偉則認為，留置取代“兩規”進步明顯，但“從試點工作來看，留置期間是不允許律師介入的，而留置最長可達6個月時間”，他表示，留置強制性限制人身自由，有司法強制措施之實，從司法領域角度，留置對被調查人的救濟不夠，其個人權益可能受到傷害，建議對此做出相應的補充修改。

三省市的試點重點探索了留置措施。北京、山西、浙江對留置的審批權限、工作流程和方式方法，乃至于對調查過程的安全、醫療保障等都作出明確規定，增強了留置措施的規范性和可操作性。比如，浙江省監委主任劉建超就介紹說，在留置場所上，實行“兩條腿”走路，將省、市紀委原“兩規點”和公安機關看守所辟出的留置專區均作為留置場所；在監管上，采取監察機關決定留置，公安機關具體負責管理和留置安全的模式，做到相互制約。

從三省市的試點的實際工作來看，對留置措施的使用十分謹慎：今年1至8月，三省（市）共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

同時，留置作為監委辦案的一種微觀措施，在三省市中都交由同級黨委書記簽字審批。李永忠認為，目前關于留置還需要更詳細的規定，留置在什么地方，如何留置，程序怎么定等等，既不可因噎廢食，也不能過于審慎，反而降低了辦案效率。