中國企業在歐亞經濟聯盟面臨的貿易制裁問題

文/張寧

歐亞經濟聯盟是由俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦、亞美尼亞和吉爾吉斯斯坦五國形成的統一大市場。為維護市場秩序和保護成員國企業利益，聯盟已對中國部分商品實施了貿易保護調查和反傾銷措施。其中影響較大的案例是關于油氣井鉆探和開采用無縫鋼管的反傾銷案。本文根據此案，分析聯盟關于傾銷的界定和認定過程，以及中國企業在應訴過程中的常見問題。

關于調查啟動程序

歐亞經濟聯盟規定：歐亞經濟委員會貿易部內部市場保護司是聯盟貿易救濟的調查機構。調查機構自申請書登記之日起30個日歷日對申請書進行審議，該期限可延長，但不得超過60個日歷日。審議結果分為三種：（1）拒絕申請；（2）接受申請但拒絕調查；（3）接受申請并啟動調查程序。正常的反傾銷調查期限不超過12個月，延長期不能超過6個月。

在針對中國的油氣井用無縫鋼管案中，歐亞經濟委員會2014年3月31日決定啟動調查后（在歐亞經濟委員會官方網站發布啟動調查公告之日），向中國商務部、16家中國企業和9家中國企業的俄方合作伙伴發出調查通知。

中國企業通常存在三種態度：一是積極應對，積極主張自己的權利；二是消極等待，對調查函沒有任何反應；三是一些未列入調查函發放范圍的相關企業意識到此舉將影響本企業在歐亞經濟聯盟的市場銷售，因此主動要求配合調查。

實踐表明，是否配合調查結果差別很大。本案中，歐亞經濟委員會決定征收5年反傾銷稅（2015年9月25～2020年9月24日），但稅率分別是：（1）對于遞交反傾銷問卷答復的企業適用12.23%～31%的進口稅率；（2）對于同意參與調查，但調查材料未被抽中的企業適用23.18%進口稅率（即針對被選中的中國生產商所確定的單獨傾銷幅度的加權平均值）；（3）對于其他中國企業均適用31%的反傾銷稅。

實踐中，救濟調查總是實施“倒推”的工作方法，即先分析是否造成了損害或損害威脅，然后判斷此損害或損害威脅是否與中國商品有因果關系，最后調查中國商品的正常價格和出口價格。因聯盟調查機構主要依靠書面材料分析審理，極少外出做實地調查，因此中國企業宜重視填寫調查答復函，爭取被聯盟調查機構采信。

關于同類商品

同類商品的界定直接關系被調查商品范圍、涉事企業的數量、案值規模、傾銷幅度，因此成為各方爭論的焦點之一。歐亞經濟聯盟規定：同類商品是與已成為調查對象的商品或可能成為調查對象的商品完全相同的商品，或由于沒有完全相同的商品，而選擇的其特性與被調查商品特性近似的其他商品。歐亞經濟委員會內部市場保護司確定被調查商品范圍時，主要依據聯盟技術標準或其他技術標準文件（包括企業內部標準），比較兩國關于商品制造的技術標準，認為具有可比性。

在本案例中，歐亞經濟委員會認為被調查的無縫鋼管既可用于油氣井鉆探和開采，也可用于地質工程調查、巖心鉆探和無巖心鉆探中鉆井以及固體礦產和水的勘探，具體包括泵壓管、套管、鉆桿。理由是這三種產品之間具有互換性和技術一致性，比如相同的鋼材冶煉和澆鑄過程；相同的卷管機及軋制技術；使用相同的各種強度的鋼材；使用相同的管材熱處理加工生產線和無損檢測；相同的試驗方法和合格評定等。

中國鋼鐵工業協會則認為油氣井鉆探和開采用無縫鋼管擁有不同技術特性的變形產品，有一系列鋼管（如高強度鋼管、鉆桿等）不應屬于調查對象。理由是：（1）只有以正面證據為基礎并客觀分析聯盟產業狀況，才符合世貿組織《適用1994年〈關稅和貿易總協定〉第6條的協議》的規定；（2）鉆桿與泵壓管套管的可比性應從最終用戶的視角，而不是從生產工藝過程的角度來審視，并應考慮它們的物理特性、技術特性和用途；（3）至于鉆桿與泵壓管套管的互換性，由于套管可用于油氣井開采，但該開采方法并非唯一，且沒有廣泛使用；（4）鋼材市場上存在高強度鋼管和標準鋼管兩個不同市場，這兩種鋼管之間不存在可替代性。高強度鋼管的物理特性、技術特性和用途區別于按照API標準制造的普通鋼管，可用于普通鋼管無法保障連續工作的艱苦條件和腐蝕環境，通常以特殊訂貨方式銷售。因此，高強度鋼管不應該成為被調查商品。

中方的請求遭到拒絕。歐亞經濟聯盟的理由主要有三：（1）被賦予廣泛的自由裁量權的調查機關有權獨立決定被調查對象的范圍；（2）確定商品為調查對象時，應考慮最終商品的主要物理特性和技術特性及其最終用途，與其使用的原材料無關。中國鋼鐵工業協會評述中列出的鋼管（包括鉆桿）的技術和物理特性及用途與被調查的商品完全符合上述識別特征，可視為相同商品；（3）內部市場保護司已考慮申請人提交的有關鉆桿、泵壓管套管的技術和工藝相同的數據，并參考可以將上述鋼管類型中的某一種用于其它種用途的案例。

從本案例可知，歐亞經濟聯盟對界定同類商品具有較大自由裁量權，界定時比較關注商品的物理性能和生產方法，而不是商品的用戶對象。本案例中，被調查商品不僅包括用于油氣井鉆探和開采的鋼管，還有相關的套管和鉆桿等高強度鋼管等。由此，凡是生產并向歐亞經濟聯盟出口這些商品的企業均受波及（銷售對象不局限于油氣開采企業），這也是部分中國企業主動應訴的原因之一。

關于傾銷幅度

傾銷簡而言之就是企業的外銷價格低于正常價格的不正當競爭行為。本案例中，雙方爭論的焦點問題有二：一是關于正常價格；二是關于數據采集期限。

第一，關于正常價格。歐亞經濟聯盟規定商品的正常價值是調查期間在出口國國內市場上正常貿易過程的競爭條件下銷售給非利害關系人買方的、在出口國關稅區內使用的同類商品。正常價值可以是：（1）調查期間，被調查商品出售給獨立買方的加權平均價；（2）調查期間，被調查商品出售給每一位獨立買方的價格；（3）如果以低于平均生產費用（即包括管理、貿易和一般費用在內）的價格銷售商品的銷售份額超過國內市場銷售量的20%，則在計算正常價值時該銷售量不計在內；（4）若上述方法無法確定，則可將聯盟商品進口價格與該出口國向第三國出口同類商品的可比價格進行比較。

由于歐亞經濟聯盟主要實施俄制標準，與中國標準存在一定差異，導致生產方法、工藝財務制度不同，由此在確定正常價格時，調整項是各方爭論的焦點之一，包括供貨條件和特點、稅收、貿易階段、數量、物理特性以及任何其他差異，并提交這些因素對價格可比性產生影響的證據，比如傭金、貸款、商品從庫房運輸至邊境口岸或港口的運輸費用、出口信用保險等。

本案中，出口退稅是重點之一。起初，歐亞經濟聯盟未考慮出口退稅因素，認為商品定價（包括如何利用稅收優惠政策）是企業自身經營行為，售價高則利潤大，售價低則利潤少，售價低于成本就是傾銷。中國鋼鐵工業協會和相關企業則依據財政部的出口退稅政策，充分說明和解釋退稅屬于政策范疇，不是企業的個別行為。雙方最后商定價格調整項是出口商品增值稅的不予返還部分（即增值稅稅率為17%與出口時的增值稅返還稅率13%之間的4%的差額）。

另外值得注意的是，在計算商品利潤率時，歐亞經濟聯盟通常針對企業的整體銷售利潤而言，而不是專門出口到歐亞經濟聯盟市場的利潤率。如果企業實行差別化市場營銷策略，比如為打入拉美市場而對相關產品實行低成本和低利潤策略，則可能整體拉低歐亞經濟聯盟計算的正常價格，反之則抬高正常價值。

第二，關于分析數據所采用的“分析期”和“調查期”。歐亞經濟委員會調查報告的統計數據的起止期限（又稱為調查申請報告的“報告期”）包括三個期間：（1）往期（又稱為“分析期”），通常是指申請書提交前的3個日歷年，必要時可延長至5年；（2）調查期，即受理調查的當年的官方統計數據；（3）與調查期已發布數據同期的上一年度數據。在確定上述指標時，必須使用歐亞經濟聯盟成員國海關機構公布的官方統計數據。

由于市場環境不斷變化，采納不同時段的數據分析，得出的市場占有率、平均價格、銷售規模等數據就會不同。本案中內部市場保護司將2010年1月1日～2013年12月31日確定為“分析期”，將2013年1月1日～2013年12月31日確定為“調查期”，用這兩個時期的聯盟市場趨勢數據來確定存在傾銷性進口以及導致聯盟成員國產業受到的損害狀況。對此，中國鋼鐵工業協會指出，由于自2014年起，聯盟統一關稅區自中國進口的商品數量已經開始減少，中國商品在聯盟市場的份額也減少，因此沒有必要使用反傾銷措施。但聯盟內部市場保護司仍以該期間內的數據為依據作出調查結論。

關于造成損害的因果關系

“產業受到損害或損害威脅”的證據來自歐亞經濟聯盟相關產業的經濟狀況惡化的客觀事實。受到“損害”的具體分析指標包括同類商品和同類商品生產商兩方面數據。受到“損害威脅”的主要分析指標是能夠說明外國生產商（或出口商）的生產能力（或出口能力）的指標。證明傾銷與“損害”二者間存在因果關系的分析指標主要有市場份額、價格和其他因素（例如補貼造成消費者改變消費偏好等）。本案中，雙方爭論的問題有二：一是如何保障價格對比時使用統一的貿易條件？二是如何確定造成損害的原因是中國商品，而不是其他國家的商品？

第一，關于貿易水平調整項。中國鋼鐵工業協會認為：在對比分析價格時，必須考慮貿易水平，即中國生產商和歐亞經濟聯盟生產商均能實施具有可比性的銷售行為。如果這些銷售行為是通過不同的銷售方式并在不同的貿易水平上實施，則內部市場保護司須采用相應的價格調整項。本案例中，由于內部市場保護司未能分析聯盟生產商降低價格后的銷售量和提高價格后的銷售量，因此判斷中國商品對聯盟商品造成損害，即存在規模性降低價格的說法毫無根據。

歐亞經濟聯盟則認為：在分析傾銷進口對成員國市場同類商品價格產生影響時，聯盟法律并未明確規定必須使用何種方法來分析。為分析是否存在價格降低的現象，內部市場保護司將中國商品CIF/CIP聯盟邊境交貨價格與聯盟生產并在聯盟關稅區內銷售的商品價格（考慮運輸費用）進行對比，鋼管在技術特性上的差異通過各分類產品的價格比較方法來體現。可以說，內部市場保護司對中國產商品與聯盟產商品進行的價格對比是以正面證據為基礎，具有客觀性。

第二，關于第三方的影響因素。中國鋼鐵協會認為：內部市場保護司所說的聯盟相關產業遭受損害主要由其他因素造成，如自烏克蘭的進口、俄羅斯加入WTO后進口關稅大大降低、聯盟成員國產業出口量減少、聯盟成員國產業的產品不符合用戶技術要求、與公司經營活動有關的原因等，與中國商品的低價格無關。

內部市場保護司則認為：歐亞經濟聯盟在評估損害原因時已考慮各種因素，在本報告很多章節中均有所體現。另外從進口價格統計數據看，進口至歐亞經濟聯盟關稅區的商品的加權平均價格中，來自第三國的商品價格自2010年起始終呈上升趨勢，但來自中國的進口商品的價格起初呈增長趨勢，但2013年后不升反降。從進口實物數量看，2010～2013年，歐亞經濟聯盟關稅區商品進口總量增長了59.7%，但同期來自中國的進口商品數量卻增加了2倍多，來自第三國的進口量則不升反降。這意味著，來自中國的進口量增速遠高于聯盟總進口量增速，也侵占了原本來自第三國的份額，其原因就是中國的低價傾銷。

從本案可知，歐亞經濟聯盟在判定傾銷行為及其損害后果時，“只看結果，不看過程”，具體方法由調查機關來確定。實踐中，只要存在“價格低”和“損害事實”這兩個證據，通常就可判定存在損害因果關系。

關于價格承諾

價格承諾是進口方的授權部門在認定存在傾銷行為并做出初步裁決后，接受被調查商品的生產商（出口商）關于提高被調查商品的出口價格或停止以傾銷價格出口的承諾，并決定不采取臨時或征收反傾銷稅等措施，中止或終止傾銷調查程序。

本案最后的審議結果中，經過中國鋼鐵工業協會和部分企業努力，部分企業達成價格承諾協議。歐亞經濟聯盟同意接受參加確定單獨傾銷幅度選拔并在調查過程中如期提交所需材料的四家中國公司的價格承諾。原因是這些企業提交的調查材料完整，其答復函能夠確定商品的正常價值，其他中國企業提交的材料不完整，無法確定也無法保證這些企業的價格承諾水平是否與這些其他中國公司的商品的正常價值相符。

根據價格承諾，歐亞經濟聯盟根據這些公司在2011～2013年向歐亞經濟聯盟關稅區供應商品的年平均數量，同意在價格承諾的框架內每家公司向聯盟的出口量限額為每年7.9689萬噸。超出限額部分則需依照歐亞經濟聯盟確定的傾銷幅度，征收反傾銷稅。價格承諾框架內的商品供應的價格不應低于價格承諾中的最低價格。企業承諾的最低價格每6個月根據生產1噸商品的原材料價格變化進行調整。

反傾銷調查的原因分析

中國商品在歐亞經濟聯盟市場遭遇反傾銷調查，原因與在世界其他地區大體相同，主要有二：一是同業競爭嚴酷，被調查的商品均是調查國企業可以大量生產（只是價格相比貴一些）的商品，可替代性強，品質差異小，競爭主要靠價格，對價格敏感；二是忽視中國企業的生產實際，習慣用當地的生產經營管理方法去理解中國企業的行為，對中國的工藝技術、財務制度、經營方法等存在諸多不認可。

實踐證明，貿易穩定的意義并不亞于貿易增長。雖然減少貿易救濟措施與增加貿易額之間并無必然聯系，但雙方協商解決問題時制定產生的新規則，肯定會改善貿易環境，有利于貿易合作，讓雙方合作更穩定。為此，除官方層面加強協調相關規則和制度外，中國企業也應盡快適應歐亞經濟聯盟市場規則，宜靠質量而非價格取勝，生產國內產業無法取代的技術密集型產品，出口活動才具有可持續性。