中國監察體制改革全面試點

霍思伊

根本目的就是要加強黨對反腐敗斗爭的統一領導，把黨執紀與國家執法有機貫通起來，

把過去分散的行政監察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來

10月29日，中共中央辦公廳印發《關于在全國各地推開國家監察體制改革試點方案》。此時，距離北京、山西、浙江三省市被確立為監察體制改革試點，已近一年。

《試點方案》進一步明確了監察委改革的主要工作：整合反腐敗資源力量，完成相關機構、職能、人員轉隸，明確監察委員會職能職責，賦予懲治腐敗、調查職務違法犯罪行為的權限手段，建立與執法機關、司法機關的協調機制。

中共十九大報告對監察體制改革給予了很大篇幅的關注，不僅提出“將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公”，還提出要制定國家監察法，“依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”

分析人士指出，這意味著，中國的監察體制改革，已從個別省市試點，進入了全面推進試點的階段。

“反腐敗九龍治水不行”

10月26日，中共十九大召開專題新聞發布會，中央紀委副書記肖培就紀委與監察委合署辦公、監察機關的職責權限和調查手段，以及留置將取代“兩規”等相關問題進行了回答。

肖培說，要想理解十九大報告有關監察體制改革的表述，需要抓住四個關鍵詞。

第一個關鍵詞是合署辦公。清華大學廉政與治理研究中心副主任宋偉告訴《中國新聞周刊》，監察委采取與紀委合署辦公的方式，一方面有其歷史根源，另一方面也是出于現實考量。

1986年12月2日，第六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復并確立國家行政監察體制，批準設立中華人民共和國監察部，以加強國家監察工作。實踐中發現，黨的紀檢機關與行政監察機關在監督對象上有較大的重合，在查處案件過程中存在職責不清、辦事重復、相互脫節、不夠協調等問題。

1993年1月，為了強化黨政監督機關的整體效能，全國各級黨的紀檢委和地方政府監察機構開始按中央要求調整機構，進行合署辦公，實行“一套人馬，兩塊招牌”，總稱為紀檢監察機關。

肖培指出，1993年的合署，是黨中央依據當時反腐敗斗爭嚴峻的形勢所作出的決策，“把分散的反腐敗力量集合起來，由中央紀委行使黨的紀律檢查和行政監察兩項職能，由中央紀委對黨中央全面負責，這叫合署辦公。”

2013年4月，習近平在聽取巡視工作五年規劃時提出，當前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜。肖培強調，嚴峻加上“復雜”，是對當前反腐敗斗爭形勢一語中的的精準概括。

肖培說，這次深化國家監察體制改革，根本目的就是要加強黨對反腐敗斗爭的統一領導，把黨執紀與國家執法有機貫通起來，把過去分散的行政監察、預防腐敗以及檢察機關的反貪、反瀆力量整合起來。“反腐敗九龍治水不行，必須把拳頭攥起來。”

宋偉告訴《中國新聞周刊》，通過職能融合，整合反腐敗力量，其實質是通過體制機制改革，強化形成一個黨統一領導下的更加專業化、獨立化、更高效的反腐敗機構。

為了實現這個目標，本次合署采取了一種徹底的模式，即“化學融合”。

中紀委監察部特邀監察員、北京航空航天大學廉政研究與教育中心主任任建明告訴《中國新聞周刊》，紀委和監察委的內設機構只有一套，負責人也是一個，由紀委書記兼任監察委主任。

“無論是原本的紀委或監察部門成員，還是檢察院轉隸過去的人員，每人都是雙重身份，既是紀委，也是監察委的工作人員。”

從目前試點地區的實踐來看，為了實現深度融合，監察委沒有單獨設立具有職務犯罪偵查職能的部門，而是將從檢察院轉隸過來的人員全部打散，分配至不同的紀檢監察室，和原有的紀委人員一起辦公。

一位不愿具名的北京市監察委內部人士告訴《中國新聞周刊》，以前在檢察院職務犯罪部門時，是個法律人，只用和法律打交道，轉隸至監察委后，開始學習《中國共產黨紀律處分條例》等規章制度，既執紀又執法，邊學習邊辦理案件。

在內設機構的配置上，紀委監察委內部主要分設執紀監督部和執紀審查部，下設不同處室，按照編號排序。

2017年1月，時任中紀委書記王岐山在十八屆中央紀委七次全會上指出，在推進紀檢和監察體制改革的同時，要探索內部機構改革。創新組織制度，調整內設機構，將執紀監督和執紀審查部門職責分開，使執紀監督、執紀審查、案件審理各環節相互協調、相互制約。

據任建明介紹，原來的紀檢監察室權力很大，執紀過程中的所有環節，從對領導干部的日常監督，發現問題線索后決定是否立案，到立案后的審查和調查取證，以及查后的處置，全部由具體的紀檢監察室負責，相當于一個“小紀委”。

紀委內部機構改革后，據十八屆中央紀委七次全會審議通過的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》（簡稱《工作規則》），執紀監督部門負責聯系地區和部門的日常監督，執紀審查部門負責對違紀行為進行初步核實和立案審查。

監察委和紀委合署辦公后，執紀監督部門的監督對象，擴大為“所有行使公權力的公職人員”。執紀審查部門對接收到的案件進行調查取證和審查，涉嫌違規違紀的案件轉交案件審理室，涉嫌職務犯罪的違法案件移交檢察院進行起訴。

這樣，一方面，原來權力過于集中的紀檢監察室成為整個辦案流程中的具體一環，在內部實現了執紀監督、執紀審查和案件審理的相互制衡。另一方面，對于涉嫌職務犯罪的案件，改變了原有調查權和起訴權全部屬于檢察院的局面，監察委組建后，由監察委負責調查，檢察院起訴，法院審理，實現了調查權、起訴權和審判權的相互分離和相互制約。

另外，紀委內部機構改革后，案件監督管理室的職責增加，既完善了紀委監察委的自我監督，也保障了執紀監督和執紀審查分設后權力運行的合理性。

據《工作規則》，案件監督管理部門負責對監督執紀工作的全過程進行監督管理，履行線索管理、組織協調、監督檢查、督促辦理、統計分析等職能。

任建明指出，以前的案件監督管理部門只負責案件信息的統計，現在把調查的總體調度和過程的管控權剝離給這一部門，使調查權一分為二。從信訪室以及各種渠道獲得的線索，會首先匯總到案件監督管理部門，由案件監督管理部門對問題線索實行集中管理、動態更新、定期匯總核對，提出分辦意見，報紀檢機關主要負責人批準，按程序移送承辦部門。

其最核心的管控調度手段，在于按照“四種形態”統一對案件進行分流，嚴把入口關。

這“四種形態”，按照中共第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產黨黨內監督條例》，指的是：第一，開展批評和自我批評、約談函詢；第二，黨紀輕處分、組織調整；第三，黨紀重處分、重大職務調整；第四，嚴重違紀涉嫌違法的進行立案審查。

在監委會成立以后，涉嫌違法的職務犯罪案件，即可被歸為“第四種形態”。

據任建明介紹，案件監督管理部門通常將可能涉及第一種形態的案件分給執紀監督部門，后三種分給執紀審查部門。

深度融合是一個漸進的過程，由于監察委的監察是對國家公職人員的全覆蓋，因此查處案件的范圍更大，需要從制度上重新設計的細節也就更多。前述北京市監察委工作人員感慨：“別的部門的人到我們（檢察院轉隸人員）這學習，我們也交流出去一部分人去他們那兒學習。以前的建制理論上不在，這個融合會很漫長。”

清華大學廉政與治理研究中心副主任宋偉認為，監察委和紀委的合署辦公，不僅要求機構上融合，還需要通過內設機構的制度設計，使監察委的監督、調查、處置三種職責得到更明晰的劃分，從而在內部產生更有效的制衡。

他指出，目前還有很多疑問亟待回答。比如，執紀監督部門覆蓋的監督對象如何細分？案件管理部門發現線索后，應該轉交給執紀審查的誰來負責？如何對接？在哪個環節開始分割？賦予了執紀監督和執紀審查這兩個部門什么職能？紀委和國家監察委的不同職能有沒有明確的界限？

“如何找到那個細節分割點，然后明確這部分職責是你的，這部分是我的。”宋偉表示，在職能、職權明晰的基礎上，深度融合的第二個挑戰，在于如何將現有的調查手段納入到國家監察委的體制框架中，在合署辦公過程中如何運用這些手段，是否有嚴格程序對其限制，嚴格的制度對其規范，這些問題都需要深入研究。

權限與手段

習近平十九大報告強調，要依法賦予監察機關職責權限和調查手段。

據第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《國家監察體制改革試點工作的決定》（簡稱《決定》），國家監察機關“履行監督、調查、處置職責”。

具體而言，監察委的職責確定為以下三類：其一，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為；其三，對職務違法和職務犯罪行為作出處置決定，對涉嫌犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

中紀委副書記肖培指出，國家監察委員會不是司法機關，它的職責是監督、調查、處置，反腐敗所涉及的重大職務犯罪也不同于一般的刑事犯罪，國家監察法因此就不能等同于刑事訴訟法，調查也就不能等同于偵查，所以不能將一般的對刑事犯罪的偵查等同于對腐敗、貪污賄賂這種違法犯罪的調查。

肖培說，十九大報告中對于監察體制改革的第二、第三個關鍵詞，分別是職責權限和調查手段。

根據《決定》，全國人大常委會授權在北京、山西、浙江三地開展監察體制改革試點，賦予了談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項調查措施。

肖培指出，這些手段都是實踐中實際使用又比較成熟的權限。

這12項措施，又大體可以分為兩類：第一類是現行的行政監察法中規定的監察機關的調查手段和權限，如查詢、復制、凍結、扣留、封存等。從全國人大去年的試點決定看，未來要把它修改完善為查詢、凍結、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等手段，都是現有手段。第二就是把紀委實際使用的談話、詢問等措施確定為法定權限，寫入法律，完善調查手段，將所有調查手段法治化。

宋偉表示，紀委手段入法非常有必要。他說，如果不將其法治化，監察委采取上述手段時，未來可能會受到制約，不利于開展工作。并且，與凍結、留置等涉及到人身自由和財產權利的強硬調查措施相比，談話和詢問屬于柔性手段，有利于調查措施的完備和細化。

另外，肖培還強調，技術偵查仍然按照現有規定，由嚴格的審批程序決定以后，交有關部門實施，監委不重復、不替代。

在12種調查手段中，留置措施既不屬于監察機關現有的手段，也不屬于紀委慣常使用的措施，且因涉及到被調查人的人身自由，因此引起社會各界的廣泛關注。

肖培指出，這是第四個關鍵詞。在十九大報告中，首次用“留置”取代“兩規”。

“兩規”誕生于反腐斗爭形勢嚴重的特殊時期，是紀檢監察機關查辦案件的特殊調查。其并非正式司法程序的一部分，而是一個先于司法程序的黨內措施。

習近平在2013年參加十八屆中央紀委二次全會時曾提出，要用法治思維、法治方式懲治腐敗。

任建明指出，多年以來，中國一直強調紀在法前，而當前，中國正處于不斷強化法治的過渡期。“留置措施一方面兼顧中國重視紀律的傳統，又通過國家監察法對其進行相應的法律約束，相當于一個紀、法折中的產物。”

肖培指出，要制定的國家監察法，對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限做出嚴格的法律規定，并對調查過程的安全、醫療保障等也做出相應規定，進一步推動反腐敗工作法治化。

此前，時任中紀委書記王岐山在十八屆中紀委七次全會上透露，2018年3月的十三屆全國人大一次會議，將會審議通過國家監察法，設立國家監察委員會，產生國家監察委員會組成人員。