“兩規”終結，留置登臺

徐天

中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發布會上表示，

以留置取代“兩規”措施，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗

中共十九大報告提出，要制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。

“兩規”，是《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第四章第28條第三款所規定的：“調查組有權按照規定程序，采取以下措施調查取證，有關組織和個人必須如實提供證據，不得拒絕和阻撓。”其中一項措施是“要求有關人員在規定時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。

《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》誕生于1994年。業內人士認為，在當時反腐形勢嚴峻的情況下，為了辦案需要，“不得已使用了‘兩規”。

中國紀檢監察學院原副院長李永忠曾在接受媒體采訪時說，這種行為屬于“打法律擦邊球”，應慎用、少用，甚至停用。

而以留置取代“兩規”措施，中央紀委副書記肖培在十九大報告解讀專題發布會上表示，這是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

他表示，將要制定的國家監察法，將對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限都會作出嚴格的法律規定，乃至于對調查過程的安全、醫療保障等等都會作出相應的規定。

而在過去的十多個月，山西、北京、浙江三個試點地區均對留置措施作出了各自的探索。

留置程序不斷完善

2016年12月25日，全國人大常委會作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下文簡稱《試點決定》），中國監察體制改革正式啟動。

試點決定提出，監察委有監督、調查、處置三項職權，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗、檢查、鑒定、留置12項措施，“全覆蓋”監督公職人員。

作為12項措施之一，探索留置措施的審批權限、工作流程和方式方法，探索建立監察委員會與執法機關、司法機關的協調銜接機制，是中央交給改革試點地區的重點任務。

根據今年6月中國紀檢監察報對三地試點情況的報道，浙江省專門制定了《浙江省監察留置措施操作指南》，共計7章136條，涵蓋監察范圍、監察職責、監察權限、監察程序、監督管理等內容。北京和山西則在調查措施使用規范中明確了留置措施。

有關實施留置措施的條件，此前一直得到學界、業界的關注。《浙江省監察留置措施操作指南》明確，留置條件必須是已立案并且案件具有重大、復雜等四種情形。

而有關留置措施的審批權限、工作流程等備受討論的話題，三省也作出了相似的規定。浙江省規定，凡采取留置措施的，需監察委領導人員集體研究、主任批準后報上一級監察委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批。

北京的規定類似。根據北京市的《調查措施使用規范》，區級紀檢監察機關對處級或相當于處級的監察對象采取留置措施的，需報區委主要領導批準，市紀委市監察委機關對局級或相當于局級的監察對象采取留置措施的，需報市委主要領導批準。

2017年4月7日，北京市通州區永樂店鎮財政所出納李某因涉嫌利用職務便利，挪用公款人民幣761萬元歸個人使用，進行股票交易，被通州區監察委報經區委同意后立案調查，并采取留置措施。

在這一案件中，對留置措施的使用和解除，都是由通州區委書記楊斌審批的。在留置調查期間，他也多次聽取情況匯報。

有關留置措施的備案流程，三個試點地區也做出了相應的規定。浙江省提出，凡使用、延長、解除留置措施的，市縣兩級監察機關都需報省級監察機關備案，而省監察委則需報中央紀委備案。

《山西省紀委監察委機關審查措施使用規范》中也規定，山西省監察委確需采取留置措施的，應提交省監察委執紀審查專題會議研究決定，并由案件監督管理室報中央紀委備案。

按照目前所披露的情況看，山西省還對留置的適用對象和使用條件、留置場所和時限、審批權限和程序、留置場所的安全保障、被留置人合法權益保護等作了系統規范。

比如，使用留置措施，應當在指定的專門場所實施，提前做出安全預案，與被留置人談話、訊問，應在專門談話室進行；使用留置措施時間不得超過90日，特殊情況下經批準可延長一次，時間不得超過90日。

山西省監察委第一案的當事人，是山西煤炭進出口集團有限公司（山煤集團）原董事長郭海，他涉嫌國有公司人員失職罪和受賄罪。

山西省紀委、監委第十紀檢監察室有關負責人曾披露，在郭海案中，他們嚴格維護被留置人的人身權、財產權和申辯權等合法權益，專門為郭海制定了合理的日常起居計劃，嚴格按計劃進行調查和訊問，充分保障了郭海的飲食和必需的休息時間。

9月1日，山西省運城市鹽湖區人民法院在中國裁判文書網公布了《被告人衛典臣犯受賄罪一案刑事判決書》。

衛典臣是原任運城市水務局防汛抗旱指揮部辦公室主任，政協運城市第四屆委員。因涉嫌犯受賄罪，于2017年3月27日被運城市監察委員會留置，同年5月15日被運城市人民檢察院決定逮捕，同日被運城市公安局執行逮捕，羈押于鹽湖區看守所。

判決書顯示，運城市監察委員會出具的《關于被調查人衛典臣在被調查期間的有關情況說明》證明，在被調查期間，衛典臣沒有自首情節，沒有檢舉揭發他人犯罪問題情節；運城市監察委員會出具的《關于被調查人衛典臣的問話筆錄及同步錄音錄像有關情況說明》證明，辯護人申請調取的衛典臣在被留置期間的全部問話筆錄及所有同步錄音錄像已裝訂成冊，并已隨案移交，均作為支持判決的證據列出。

與此同時，運城市鹽湖區看守所出具的關于在押人員衛典臣收押情況說明、運城市鹽湖區看守所收押體檢表、入所人員傷情檢查登記表、在押人員入所24小時首次談話記錄，證明在押人員衛典臣入所體檢無外傷、神志清楚、語言表達正常、入所24小時首次談話未反映其他特殊情況。

留置一日折抵刑期一日

在中共十九大召開期間，在北京、浙江兩團的開放日上，媒體記者分別提問兩省（市）紀委書記、監察委主任。

據北京市委常委、市紀委書記、市監察委主任張碩輔介紹，試點期間，該市留置了46名對象，都是嚴格按照相關規定執行，目前工作順暢；浙江省委常委、省紀委書記、省監委主任劉建超介紹，浙江留置人員113人，其中60多人已經移送司法機關。

而在今年6月，根據《中國紀檢監察報》披露，北京、山西、浙江的被留置人員人數分別是9例、9例和7例，共25例。分析人士認為，三試點地區在留置的規定與實踐方面正在走上正軌。

在這個過程中，有關監察委如何辦理案件、監察程序和司法程序如何銜接、案件流程有何變化，也是學界討論的焦點。

全國首個留置案例實施于浙江。今年3月17日，涉嫌貪污的余某被杭州市上城區監察委留置。留置調查一個月后，杭州市上城區監察委于4月17日將關于余某的《起訴意見書》連同案卷材料移送區檢察院案管中心。4月20日，區檢察院正式決定逮捕余某。被留置34天的余某，此時留置措施自動解除，實現了監察程序和司法程序的銜接轉換。

上文所述的北京市通州區某鎮財政所出納李某涉嫌挪用公款炒股一案，李某從2016年1月到12月間，先后挪用了761萬元公款至個人賬戶炒股。12月26日、29日，李某將所有挪用公款項歸還至原賬戶。2017年1月，他主動向單位領導交代了上述事實，此后一直配合辦案機關調查，如實供述所犯罪行。

2017年4月7日，經通州區監察委員會決定，李某被留置，5月5日，經通州區人民檢察院決定逮捕，留置時間28天。

對于學界此前探討的留置時間是否可以折抵刑期，以及如何折抵的問題，山西省在兩例判決的監察委留置案件中做出了探索。

山西夏縣人民法院于8月30日發布《張某受賄一審刑事判決書》，張某犯受賄罪判處有期徒刑三年零六個月，并處罰金25萬元，依法追繳違法犯罪所得88.2萬元，予以沒收，上繳國庫。

判決顯示，張某的刑期從判決執行之日起計算，判決執行以前先行留置或羈押的，留置或羈押一日折抵刑期一日。

張某于2017年3月20日被運城市監察委員會立案調查，3月27日被留置，5月15日經山西省運城市人民檢察院批準逮捕。

根據判決，張某三年零六個月的刑期自留置當日，即2017年3月27日起，至2020年9月26日止。

此前所述的山西省運城市原水務局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛典臣犯受賄罪一案的判決書也顯示，被告人判處有期徒刑三年，并處罰金20萬元。刑期從判決執行之日起計算。判決執行以前先行留置、羈押的，留置、羈押1日折抵刑期1日。衛典臣自2017年3月27日被留置，刑期從那日算起，至2020年3月26日止。

目前，三地區均在進一步探索留置措施的使用。不久前，中央紀委副書記肖培表示，將要制定的國家監察法，將對留置的審批程序、使用條件、措施采取的時限作出嚴格的法律規定，乃至于對調查過程的安全、醫療保障等等都會作出相應的規定。