全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢*

孫伊然

全球發展治理：中國與聯合國合作的新態勢*

孫伊然

全球發展治理已成為中國與聯合國合作的重點領域。在國家領導人、相關部委、企業及社會組織等三個層次，中國與聯合國的合作呈現出不同于以往的新態勢和鮮明的時代特征。中國與聯合國合作深化拓展的根本動因，在于雙方之間核心目標的一致性，以及關鍵能力的互補性。這種一致與互補同時體現在規范與實踐層面，成為合作的堅實基礎。未來一段時間，在政府及非政府部門層次，均存在提升雙方合作績效的著力點。

全球發展治理 中國 聯合國

進入21世紀以來，國際社會對有效全球治理的需求有增無減。尤其是發展治理愈發受到矚目，成為全球治理的重要組成部分。作為新興發展中大國，中國在全球發展治理上的態度和立場備受關注。習近平主席在2016年二十國集團(G20)工商峰會上系統闡述了中國的全球經濟治理觀，其中全球發展治理被明確列為當前全球治理的重點之一。*習近平：“中國發展新起點 全球增長新藍圖”，《人民日報》，2016年9月4日。以此為背景，中國參與全球發展治理成為兼具理論與實際意義的重大問題。本文擬從新時期聯合國在全球發展治理中的主導地位入手，重點考察中國與聯合國全球發展治理合作的新態勢及其動因；在此基礎上，就如何推動中國與聯合國之間的全球發展治理合作提出政策建議。

一、全球發展治理：新時期聯合國主導作用的凸顯

“全球發展治理”已經愈來愈多地見諸多種正式、非正式場合。但是，對這一用語的清晰界定尚不多見。以聯合國文件關于“全球經濟治理”、“國際發展合作”、“發展方面業務活動”等術語的定義為基礎，*UN Document, A/66/506, Global Economic Governance and Development, October 10, 2011, p. 2; UN Document, E/2016/65, Trends and Progress in International Development Cooperation, May 10, 2016, p. 3; UN Document, A/71/63-E/2016/8, Implementation of General Assembly Resolution 67/226 on the Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System, December 31, 2015, p. 6.本文對“全球發展治理”作出如下界定：多邊機制或進程以促進發展中國家發展與福祉、加強發展中國家自主權為主要目標，在塑造全球發展理念、規則、政策等方面所起到的作用。從分析角度看，這一界定明確了治理主體、治理目標和治理進程，基本涵蓋了政界、學界在提及“全球發展治理”時所指的核心要素。

以2008年全球金融危機為界，在此之后的近十年間，全球發展治理中意義最為深遠的變化可能是聯合國主導作用的凸顯。這一變化始于金融危機對布雷頓森林機構地位的沖擊、以及對“華盛頓共識”所代表之發展理念的削弱，隨后歷經里約峰會、可持續發展目標談判等進程，最終凝聚為《2030年可持續發展議程》，獲得國際層面的一致認可。聯合國秘書長在關于全球經濟治理的報告中指出，《2030年可持續發展議程》《亞的斯亞貝巴行動議程》《巴黎協定》等成果文件的通過，為當前乃至未來相當一段時期內的國際發展指明了路線圖，“建立了全球層面的總體框架”，并且“體現了最高政治級別的共同承諾”；是聯合國在全球經濟治理領域核心作用得以加強的重要標志。*UN Document, A/71/378, The United Nations in Global Economic Governance, September 14, 2016, pp. 2-3.

聯合國的主導作用不僅體現在共識構建等層面，同時也在操作層面深刻影響著其他多邊機構的工作方向。自上述成果文件通過后，包括世界銀行、經濟合作與發展組織(OECD)在內的諸多發展行為體都按照聯合國主導達成的共識，對各自業務活動進行了相應調整。這一“前所未有的情況”*UN Document, A/71/378, p. 3.可謂聯合國在全球發展治理中主導地位的明證。2015年聯合國經濟和社會事務部的調查顯示：絕大多數國家都認為，聯合國對本國發展的幫助作用有所增強；其發展系統活動與本國發展優先事項相契合。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, pp. 84-85.如《亞的斯亞貝巴行動議程》所指出的，聯合國的主導地位從根本上源于其幫助各國實現可持續發展的“重要作用和比較優勢”。*UN Document, A/RES/69/313, Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development, July 27, 2015, p. 22.

聯合國在發展治理中的主導作用是通過相應機制架構來實現的。這一架構包含兩個層次：首先是聯合國六大主要機關之中的聯合國大會、聯合國經濟及社會理事會，它們主要在規范塑造、議程設定、政策導向等方面發揮總體意義上的引領作用；其次是聯合國系統內從事發展業務活動的基金、方案、專門機構，以及其他實體，它們被統稱為“聯合國發展系統”，*具體而言，聯合國發展系統包含12個基金與方案，13個專門機構，以及9個其他實體。參見UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 6.主要在發展實踐、業務操作等方面，運用資金、技術、專業資源來促進和實施國際發展合作。

就第一層次來看，作為主要的審議、決策與代表機關，聯大在全球性事務中擁有不可替代的權威與中心地位。*UN Document, A/RES/66/288, The Future We Want, July 27, 2012, p. 15.聯大對發展議題的關注由來已久，而發展治理至今仍是其發揮影響力的主要領域之一。與聯大相似，經社理事會是應對發展問題的另一個主要機構。*Katherine Marshall, “Global Development Governance”, in Thomas G. Weiss and Rorden Wilkinson eds., International Organization and Global Governance, New York: Routledge, 2014, p. 576; p.571.它在全球發展治理中的地位自20世紀90年代以來逐漸得以鞏固和提升。*UN Document, A/67/769, Global Economic Governance and Development, March 1, 2013, p. 15.隨著聯大與經社理事會框架下的“可持續問題高級別政治論壇”于2013年正式啟動，兩大主要機關的全球發展治理職能無疑得到進一步的支持和強化。

就第二層次來看，聯合國發展系統憑借其資源和業務能力，成為多個議題領域的關鍵行為體。據最新數據，2015年聯合國發展系統的業務活動資金為267億美元，占到聯合國全系統活動資金總額的近60%。*UN Document, A/72/61-E/2017/4, Implementation of General Assembly Resolution 67/226 on the Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System: Funding Analysis, December 28, 2016, p. 3.聯合國助理秘書長徐浩良指出，僅開發計劃署每年就提供5億美元無償援助；如果將不同機構支出加總，那么聯合國發展系統的貢獻度與世界銀行相比也并不遜色。*徐浩良：“全球治理與中國的責任和貢獻”，載張貴洪主編：《聯合國研究(總第三期)》，社會科學文獻出版社，2014年，第15頁。

聯合國發展系統各機構的專業能力是其在全球發展治理中發揮關鍵作用的另一支柱。2015年聯合國經濟和社會事務部的調查表明：聯合國發展系統在絕大多數具體領域內，均被各國視為首選合作伙伴；更值得注意的是，在這些具體領域內，聯合國發展系統的排名明顯高于其他可選合作伙伴，如世界銀行、OECD等。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, pp. 80-82.鑒于聯合國發展系統在各自業務領域內的專業能力和比較優勢，上述結果并不令人意外。

二、中國與聯合國全球發展治理合作的新態勢

隨著聯合國在全球發展治理中主導地位凸顯，中國與聯合國的合作明顯深化與拓展。總體而言，中國與聯合國全球發展治理合作的新態勢主要展現在三個彼此關聯、重點各異的層次，即國家領導人層次、部委層次、企業和社會組織層次。

(一)領導人層次的合作。中國領導人在聯合國峰會等重大場合，以及與秘書長等主要國際組織首腦會晤中，作出的相關宣示與舉措，構成了中國與聯合國合作的第一層次。中國以國家名義發布、就發展問題闡述本國立場與態度的官方文件，如落實2030年可持續發展議程的國別方案等，也可以歸屬于這一層次。近年來，領導人層次的合作在理念、實踐與重點方面，都表現出鮮明的時代特征。

首先，中國在明確支持聯合國發展治理觀念的同時，也通過聯合國向國際社會宣介和推廣“一帶一路”、產能合作等重要倡議，使中國特色的理念同聯合國的議程有機融合。一方面，中國高度認同2030年可持續發展議程。國家主席習近平在發展峰會上指出，該議程“為全球發展描繪了新愿景，為國際發展合作提供了新機遇”。*習近平：“謀共同永續發展 做合作共贏伙伴”，《人民日報》，2015年9月27日。另一方面，中國領導人在南南合作圓桌會議等場合頻頻提及“一帶一路”、亞洲基礎設施投資銀行等發展合作新機制，表明了中國愿通過多種途徑為發展治理做出更多貢獻的積極姿態。

其次，中國對聯合國的支持力度明顯加大，舉措更趨具體。習近平主席在第70屆聯大宣布設立為期10年、總額10億美元的“中國—聯合國和平與發展基金”。*習近平：“攜手構建合作共贏新伙伴 同心打造人類命運共同體”，《人民日報》，2015年9月29日。在2030年議程的后續落實方面，中國擬定了本國實施議程的國別方案，積極推動G20峰會將發展問題置于突出位置，首次就議程落實制定行動計劃；中國還將推動“一帶一路”建設與沿線國家落實發展議程實現對接，增進國際協同效應。

再次，在合作內容上以南南合作為重點，形式上則并不局限于援助。中國站在發展中國家整體立場上，堅持南北合作主渠道；更以發展中大國的身份，積極推動南南合作。諸如南南合作援助基金、應對氣候變化南南合作基金等，均是中國主動履行國際責任、貢獻更多公共產品的實質性舉措。*中國外交部：《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，第13、17頁，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/W020161012709956344295.pdf.(上網時間：2016年10月27日)除了提供資金援助之外，中國還以技術支持、能力建設等途徑，推進落實2030年議程。在聯合國發展峰會上，習近平主席宣布將設立首期20億美元的南南合作援助基金，還表示將設立國際發展知識中心。在中國與聯合國共同主辦的南南合作圓桌會議上，習近平主席宣布，中國將向發展中國家提供“6個100項目”支持；向其他發展中國家提供12萬個來華培訓和15萬個獎學金名額，為其培養50萬名職業技術人員；還將設立南南合作與發展學院。*杜尚澤、李秉新：“習近平在南南合作圓桌會議上發表講話”，《人民日報》，2015年9月28日。如今，“6個100項目”已進入實施階段，南南合作與發展學院也已正式掛牌并啟動招生，向其他發展中國家提供學位教育和短期培訓，交流和分享發展經驗。*“中國在聯合國作國別陳述：可持續發展是中國的基本國策”， http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=26523.(上網時間：2017年5月21日)

(二)部委層次的合作。中國各部委依照其職能定位、權限范疇，與聯合國專門機構開展的磋商談判，以及簽署的協議等，構成了中國與聯合國合作的第二層次。從既往情況來看，中國對該層次合作基本采取的是窗口管理方式，即根據議題屬性，主要由相關部委負責與聯合國機構的對口協商及互動合作。具體而言，商務部通常負責與聯合國開發署等機構相關的事宜，教育部負責與聯合國教科文組織相關的事宜，農業部負責與聯合國糧農組織、糧食署相關的事宜，等等。

首先，在與聯合國機構展開合作時，中國各部委均表現出將“一帶一路”倡議與2030年議程相銜接的明確意識，并且通過諒解備忘錄、聯合聲明等方式，使雙方發展理念的融合正式化、機制化。例如，中國國家發改委與聯合國開發署簽署的共同推進“一帶一路”建設的諒解備忘錄將作為戰略合作框架，共同落實“一帶一路”倡議和2030年議程。*“聯合國開發計劃署與中國簽署共建‘一帶一路’諒解備忘錄”，http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/pressreleases/2016/09/19/undp-and-china-to-cooperate-on-belt-and-road-initiative.html.(上網時間：2016年11月13日)中國—聯合國糧農組織三機構(聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、國際農業發展基金)南南合作圓桌會議發表了關于加強和拓展南南合作伙伴關系的聯合聲明。糧農三機構對“一帶一路”倡議表示歡迎，并指出其與糧農三機構的使命及戰略相契合，為相關合作提供了機遇。*魏登峰：“中國—聯合國糧農三機構南南合作圓桌會議在西安召開”，《農村工作通訊》，2016年第12期，第15頁。

其次，中國各部委與聯合國機構合作的深度、廣度及支持力度均明顯加大。這主要表現在機構高層任職、機構合作制度化水平、財政貢獻等三個方面。從任職狀況來看，中國籍公民出任聯合國專門機構最高職位的情況經歷了從無到有的實質性改觀。有學者指出，2005年之前，中國籍公民就任過非競選的聯合國副秘書長等職位，但未曾參加過高層職位競選。2005年之后，每年都有中國籍公民出任專門機構最高決策職位。*張貴洪：“聯合國面臨的主要挑戰和發展方向”，載中國聯合國協會編：《中國的聯合國外交》，世界知識出版社，2009年，第62頁。2013年，中國籍候選人李勇以明顯優勢當選聯合國工業發展組織新任總干事；在此之前，已有兩位中國籍公民獲任副秘書長級的聯合國實體首腦。*Stephen Browne and Thomas G. Weiss, “Emerging Powers and the UN Development System: Canvassing Global Views”, Third World Quarterly, Issue 10, 2014, p. 1895.

從機構合作來看，制度化水平迅速提升。一方面，原本設有駐華機構的組織，其代表處經歷了升級。如工發組織駐華代表處于2006年升級為區域代表處；教科文組織北京辦事處于2002年升級為東亞地區五國辦事處。原本未設駐華機構的組織，則多在近年間增設相應機構，如聯合國環境署于2013年設立駐華代表處；農發基金于2005年設立聯絡辦公室，等等。另一方面，各部委與聯合國機構之間的伙伴關系顯著提升。如2016年中國農業部與聯合國糧農組織共同簽署關于建立全面戰略合作伙伴關系的諒解備忘錄，中國農業部、財政部則與國際農業發展基金共同簽署關于建立合作伙伴關系的諒解備忘錄。

從資源提供來看，中國對聯合國專門機構的財政貢獻迅速增長。其中既包括會費繳納，也包括各種捐贈和捐款。以工發組織為例，2007年，中國尚未名列捐助額超過100萬美元的主要政府捐助方之中。*UNIDO, Annual Report 2007, Vienna: UNIDO, 2008, p. 12.到了2016年，中國已經在主要政府捐助方之中排名第5，捐助額達到350萬美元，僅次于日本、瑞士、意大利、奧地利。*UNIDO, Annual Report 2016, Vienna: UNIDO, 2017, p. 38.再以開發署為例，2013年中國向開發署捐助的資金達600萬美元；*徐浩良：“全球治理與中國的責任和貢獻”，第14頁。2016年，包括核心資源與非核心資源在內的捐資超過1230萬美元。*“People’s Republic of China’s 2016 Contributions to Regular Resources as of December 31, 2016”, http://open.undp.org/#2017/filter/donor_countries-CHN. (上網時間：2017年8月3日)在財政貢獻持續增長的同時，中國從“受助者”向“施助者”轉變的趨勢愈發明顯。2006年起，糧食署結束其在華常規援助項目，中國從該署的受援國轉為捐贈國。2015年，中國向該署捐贈500萬美元，以支持其在南蘇丹的緊急援助行動。*“中國向世界糧食計劃署捐贈500萬美元”，http://news.xinhuanet.com/2015-11/25/c_1117259130.htm.(上網時間：2017年8月3日)

再次，中國越來越多地以聯合國專門機構為平臺或渠道，通過合作中心、信托基金、培訓項目等多種方式，重點推進南南合作。以合作中心為例，2005年，中國國務院扶貧辦、商務部與聯合國開發計劃署正式簽署《建立中國國際扶貧中心項目議定書》。2008年，根據商務部與工發組織的協議，中國南南工業合作中心正式啟動。*陸喬夫：“國際形勢與南南合作——專訪聯合國工業發展組織中國南南工業合作中心主任譚偉文先生”，《大陸橋視野》，2009年第2期，第42頁。以信托基金為例，2006年中國與糧農組織簽署合作意向書、結成南南合作戰略伙伴，*“糧農組織與中國結成南南合作戰略聯盟”，http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=5690.(上網時間：2017年5月9日)隨后分別在2009年和2015年提供了3000萬美元和5000萬美元的兩筆信托基金，支持農業領域的南南合作項目。*韓秉宸：“中國連獲兩項聯合國大獎”，《人民日報》，2015年6月13日。再以合作培訓為例，商務部自2006年就開始與貿發會議合作，啟動面向發展中國家的國際人力資源合作培訓項目。*“聯合國貿易和發展會議十分重視與中國共同開展國際人力資源的合作培訓”，《對外經貿實務》，2012年第3期，第2頁。

(三)企業、社會組織層次的合作。中國企業、社會組織與聯合國機構開展的合作，構成了中國與聯合國發展治理合作的第三層次。與領導人、部委層次相比，這一層次的合作剛剛起步，但勢頭不容低估。目前合作呈現出政府引領、社會參與、企業發揮關鍵作用的基本態勢。其中，“政府引領”是指國家關于發展治理的大政方針，對部委、企業等行為體形成指引。企業與社會組織在遵循總體理念的同時，自主作出相應決策。習近平主席在發展峰會上提出“構建全球能源互聯網，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求”的倡議之后，中國國家電網公司作為聯合國“關注氣候倡議”的合作伙伴，于2016年發起成立全球能源互聯網合作組織。*郭紀文：“構建全球能源互聯網 共同推動綠色低碳發展”，《國家電網報》，2016年4月25日。此后不久，聯合國秘書長在會見合作組織主席時，明確指出能源互聯網這一“中國方案”應納入2030年議程，并現場指派經社事務部牽頭與合作組織溝通對接。*朱怡：“聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯會見劉振亞”，《中國電力報》，2017年1月12日。

在該層次的合作中，社會組織起到了促進政企之間溝通的重要作用。這方面的代表性案例是中國國際經濟交流中心、新華社瞭望周刊社與聯合國開發署共同發起的“一帶一路”可持續發展合作平臺。*“‘一帶一路’可持續發展合作平臺”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/articles/2016/11/11/the-belt-and-road-sustainable-development-cooperation-platform.html.(上網時間：2016年11月23日)與之性質相似的還有2015年中國國際貿易促進會與工發組織簽署的諒解備忘錄，就如何促進中國企業“走出去”達成諸多共識。*范麗敏、馬珂珂：“中國貿促會與聯合國工業發展組織簽署諒解備忘錄”，《中國貿易報》，2015年12月8日。另一個典型案例是開發署等主辦、中國社會化媒體與公益聯盟協辦的“2015年全球新媒體與公益峰會北京論壇”。該論壇通過社會化媒體平臺向中國公眾推廣可持續發展目標，使中國成為第一個全面啟動全球目標推廣活動的國家。*“2015年全球新媒體與社會公益峰會”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/ourwork/our_campaigns/social-good-summit0/social-good-summit/.(上網時間：2016年4月26日)

企業是該層次合作的關鍵參與者、貢獻者和受益者。當前，國內眾多部門的企業已開始關注、推進與聯合國機構的合作。2016年，聯合國開發署“可持續發展顧問委員會”在華成立，其宗旨是借助中國企業的知識、經驗及資源，支持可持續發展目標的落實。*“聯合國開發計劃署‘可持續發展顧問委員會’正式在華成立”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/pressreleases/2016/01/12/undp-engages-the-private-sector-to-become-the-driving-force-for-sustainable-development-in-china/.(上網時間：2016年4月9日)至于個別企業的合作案例更是不一而足。如中國銀行與工發組織簽署的聯合伙伴關系宣言，確認了雙方在綠色金融、能源效率等領域合作。*馮雪珺：“尋找工業化的可持續發展之路”，《人民日報》，2016年11月23日。再如中國互聯網企業百度公司與聯合國開發署合作研發的“百度回收站”智能手機應用，旨在解決電子垃圾的有效處理問題。*徐浩良：“在喬治城大學關于‘亞太地區落實2030年可持續發展目標’的講話”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/speeches/2016/02/03/haoliang-xu-remarks-at-the-2030-agenda-implementation-in-asia-and-the-pacific-event-at-georgetown-university/.(上網時間：2017年1月1日)

三、中國與聯合國全球發展治理合作的動因

中國與聯合國在發展領域合作的深化，有其深層原因。面對國際發展新格局的挑戰，中國與聯合國相向而行，共同推進全球發展治理合作。從核心目標、關鍵能力來看，中國與聯合國之間存在著相當程度的一致性與互補性。這種一致性和互補性不僅體現在理念層面，同時也體現在利益層面。

(一)核心目標的一致性。中國和聯合國在參與全球發展治理時，均有各自重視的目標或需求。其中，一些目標更接近于規范層面，另一些更接近于實際層面。在這兩個層面的核心需求上，雙方表現出高度一致，為合作奠定了堅實基礎。

首先，規范層面目標的一致性集中體現在2030年議程、國際發展合作范式、以及中國的角色定位等三方面。對聯合國而言，2030年議程繼承與鞏固了此前數十年間聯合國的重大會議成果。*UN Document, A/RES/70/1, Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, September 25, 2015, pp. 4-5.對中國而言，2030年議程同樣反映了本國的重大關切。中國落實2030年議程的國別方案明確指出，2030年議程的落實，事關全面建成小康社會、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢。中國主動積極地參與了該議程從咨詢、討論到設定、啟動的各階段。與之前的千年發展目標(MDG)相比，2030年議程更多吸收了中國等發展中國家的呼聲與關切。

關于國際發展合作范式，中國與聯合國之間的共性遠較它們與發達國家之間的共性多。一方面，聯合國的發展觀歷來有別于OECD、布雷頓森林機構所奉行的傳統援助范式，對中國等新興援助國通常持相對寬容、開放的態度。*Silke Weinlich, “Emerging Powers at the UN: Ducking for Cover? ” , Third World Quarterly, Issue 10, 2014, p. 1831.另一方面，中國向其他國家提供的發展合作支持，有相當一部分是以并不完全符合OECD關于官方發展援助定義的形式提供的；這些“有中國特色的”發展合作不宜歸屬于OECD設定的框架與標準之內。*Deborah Brautigam, “Aid ‘With Chinese Characteristics’: Chinese Foreign Aid and Development Finance Meet the OECD-DAC Aid Regime,” Journal of International Development, Issue 5, 2011, pp. 752-764.因此，與其他許多發展中國家相似，中國對聯合國的“發展合作論壇”旗幟鮮明地予以認同和支持。*Paulo Esteves and Manaira Assuncao, “South-South Cooperation and the International Development Battlefield: between the OECD and the UN”, Third World Quarterly, Issue 10, 2014, pp. 1783-1789.中國派代表出席了論壇的多次全球籌備會議和部長級會議，表現出相當積極的姿態。

關于中國的角色定位，中國與聯合國之間同樣有著較高程度的默契。隨著中國整體國力的提升，一些發達國家越來越頻繁地要求中國承擔更多責任。面對大國與發展中國家的雙重身份，以及由此產生的“角色張力”，中國的應對之策是堅持“負責任的發展中大國”身份定位。該策略之所以能夠奏效，很大程度上是因為聯合國對此的認可。*羅斯瑪麗·芙特：“中國在聯合國中的責任與擔當”，《復旦學報(社會科學版)》，2014年第5期，第134～135頁。通過這一定位，中國在提供更多公共產品的同時，獲得了相對寬松的外部環境，得以在發展中化解“身份沖突”。另一方面，聯合國則為國際發展爭取到了更多資源，也因為中國的參與而提升了自身作為全球治理核心平臺的正當性。

其次，利益層面目標的一致性集中體現在可持續發展目標(SDG)、南南合作兩方面。對聯合國而言，實現SDG是今后15年間的重點事項，中國作為發展中大國的認同與支持顯然不可或缺；此外，中國在SDG上的進展也將對其他發展中國家起到表率作用。對中國而言，SDG的實現既是其國內發展需求外化的要求，亦是中國海外利益穩步擴展的必由之路。中國海外利益擴展的成敗，在很大程度上取決于如何尋找、培育與其他國家的利益匯合點。SDG恰恰為此提供了良好的參照與借鑒。例如，中國與拉美國家的合作規劃載明：力爭10年內雙方貿易額達5000億美元，雙邊投資存量至少達2500億美元；其中就有6處提及可持續或可持續發展。*“中國與拉美和加勒比國家合作規劃(2015-2019)”，《人民日報》，2015年1月10日。

南南合作是中國與聯合國具有共同利益的又一重要領域。2013年南南合作總值已超過200億美元；2014年的總值更有大幅提升。*UN Document, E/2016/65, p. 11.對聯合國而言，南南合作規模及重要性的迅速增長，給發展機構帶來了更多需求和相應壓力。2015年聯合國經濟和社會事務部所調查的25個聯合國機構中，絕大多數已將南南合作納入各自的戰略規劃。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 43.對中國而言，國家利益的向外延伸勢必意味著與其他國家、尤其是發展中國家的更多交集。中國海外資產積累已達數萬億美元，有3萬家中國企業遍布世界各地，*“就中國外交政策和對外關系答中外記者問”，《人民日報》，2016年3月9日。其中僅在非洲就有2000多家。*“China’s South-South and Global Cooperation,” http://www.cn.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/UNDP-CH-Fast%20Facts%20on%20South-South.pdf.(上網時間：2017年4月23日)應對南南合作的機遇和挑戰，需要中國在外交層面提出創造性的合作思路與方案。正如外交部長王毅所言，中國國際地位與影響力的提升，不僅取決于經濟發展，也需要依靠周詳的外交運籌。*曹元龍：“踐行中國特色大國外交理念 服務全面建成小康社會”，《光明日報》，2016年5月4日。與聯合國共同推進南南合作，就是新時期中國外交需要善加運籌的重要課題。

(二)關鍵能力的互補性。上述目標的實現，取決于如何運用相應能力或者資源。中國和聯合國在規范與實踐兩個層面均有著各自的優勢資源；其中，聯合國在規范層面的優勢資源相對更加明顯，中國在實踐層面的優勢資源更為突出。這種各有所長的能力結構形成了強烈的互補效應，成為雙方合作的另一堅實支柱。

首先，從規范層面來看，聯合國的優勢資源主要在于其作為思想庫的地位，以及對規范的影響力。許多學者指出，諸如規范、標準、政策等方面的工作，是聯合國最明顯的比較優勢和最出色的貢獻所在。*Thomas G. Weiss, “The United Nations: Before, During and After 1945”, International Affairs, Issue 6, 2015, p. 1229.具體到發展議題領域，聯合國更是相關規范得以成型、標準得以制定的主要場所。*Silke Weinlich, “Emerging Powers at the UN: Ducking for Cover?” p. 1837.正由于此，聯合國機構往往擁有其他國際組織難以比擬的道義權威，以及作為發展伙伴的合法性；*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 86; UN Document, A/RES/71/243, Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System, December 21, 2016, p. 4.聯合國對特定規范予以正當化的職能，在當今國際發展格局深刻變遷的背景下，尤為顯得意義重大。*Michael N. Barnett, “Bringing in the New World Order: Liberalism, Legitimacy, and the United Nations”, World Politics, Issue 4, 1997, p. 548.

對于中國來說，聯合國的優勢資源至少可在兩方面發揮關鍵助益。其一，面對發達國家有意無意“污名化”中國的現象，聯合國能起到至關重要的“正名”作用。以近年來的“中國糧食威脅論”為例，來自糧農組織、糧食署等聯合國機構的回應，有力地澄清、駁斥了此類不實之詞。*參見丁聲俊：“為何老調重彈——再駁‘中國糧食威脅論’”，《中國糧食經濟》，2014年第8期，第39頁；“聯合國糧農組織：中國糧食威脅論不負責任”，《農家之友》，2008年第6期，第4頁。其二，面對發展中國家的顧慮或誤解，聯合國的介入能夠增信釋疑，促進中國與其他發展中國家的良性互動。在中國對外援助的具體進程中，類似信息不完全等因素，有時會導致東道國合作伙伴的誤解甚至猜疑。*徐浩良：“全球治理與中國的責任和貢獻”，第16頁。例如，一些以基礎設施工程形式出現的雙邊援助，就容易被誤認為忽視當地民眾的需求。*張效民：“聯合國 2013年《人類發展報告》對中國對外援助的啟示”，《當代世界與社會主義》，2014年第2期，第129頁。對此，聯合國中立客觀的地位有助于淡化政治色彩、避免無謂爭議。*龍永圖：“中國與聯合國合作的戰略抉擇”，《管理觀察》，2015年第5期，第10頁。

中國在受益于聯合國資源的同時，也能以頗具特色的方式對聯合國做出貢獻。在與發展相關的規范層面，中國提倡的“人類命運共同體”“新型國際關系”等理念，正在成為聯合國發展觀的有力支持和重要補充。*2017年，“人類命運共同體”理念先后被聯合國社會經濟委員會、安理會等機構寫入決議，并且得到聯合國秘書長的高度贊同。參見劉峣、盧澤華：“中國理念獲國際廣泛認同”，《人民日報(海外版)》，2017年3月27日。中國等新興大國對發展權的重視和強調，也有助于聯合國更加注重發展中國家的呼吁和訴求。

其次，從實踐層面來看，中國的優勢資源體現在資金、技術、經驗等方面，且這些優勢隨整體國力的提升而愈發明顯。中國已是國際發展合作中重要的新興捐助方：2016年，中國對開發署的核心資源捐款在所有國家中居第19位，超過了奧地利、葡萄牙等發達國家。*“Regular (core) Resource Contributors for 2016”, http://www.undp.org/content/dam/undp/documents/partners/donors/Core%20contributions%20to%20UNDP%20in%202016.pdf. (上網時間：2017年8月4日)同時，中國對外援助資金的多邊性質也在逐漸加強，近年來設立的中國—聯合國和平與發展基金、南南合作援助基金等即屬此列。對于迫切需要擴大捐助方群體、解決供資結構失衡等問題的聯合國來說，*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 19; p. 26.中國的支持無疑是及時而必要的。

中國的技術、經驗對聯合國來說同樣具有重要價值。以技術為例，與發達國家相比，中國的一些技術在非洲等發展中國家和地區更有市場。*馮雪珺：“尋找工業化的可持續發展之路”。中國落實2030年議程的《國別方案》明確指出：將加強與工發組織等聯合國機構的合作，在南南合作框架下向其他發展中國家轉移先進技術。*《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，第45頁。這與許多發達國家回避技術轉移問題、輕視聯合國發展機構的態度形成了鮮明對比。再以經驗傳授為例，中國的許多成功經驗正在成為國際發展領域的重要資源。工發組織總干事指出，像建設工業園區、經濟特區、引進利用外資以推動發展等“中國經驗”，尤其值得欠發達國家借鑒。*馮雪珺：“尋找工業化的可持續發展之路”。中國還越來越多地與聯合國機構合作，向發展中國家提供技能培訓和經驗分享，如商務部、南開大學與貿發會議合辦的國際投資協定培訓班，以及商務部與貿發會議共同主辦的貿易能力建設研修班等等。*參見“發展中國家南南合作與非洲貿易能力建設研修班在京開幕”， http://gjs.mofcom.gov.cn/article/al/am/201210/20121008378297.shtml(上網時間：2017年5月19日)；李新玲、張國：“中國與聯合國貿發組織首次合作培養國際投資協定談判人才”，《中國青年報》，2004年7月20日。

有別于中國在資金、技術、經驗等方面的資源優勢，聯合國的優勢主要表現在機構的專業能力上。聯合國發展系統被眾多成員國視為機構能力建設的首選伙伴；其在環境資源、人道主義援助、農業發展、教育、減貧等領域的貢獻受到各國高度評價。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 35; pp. 82-83.中國與其他國家開展合作時，如能以聯合國專門機構為平臺或合作伙伴，切實汲取其意見和建議中的合理成分，那么援助資金的使用很可能會更加高效、相關方案的制定會更加順利、項目的推進也更容易被當地政府和民眾所接受。

四、政策建議

中國與聯合國的發展治理合作正處于前所未有的良性互動之中。從政策分析、建言獻策的角度，本文就中國籍公民在聯合國的任職、聯合國機構地區總部或中心的設置、中國國際發展政策的整合性、企業與社會組織在聯合國的角色、企業對聯合國采購的參與等五個方面，提出參考性建議。其中，前三點主要涉及中國政府與聯合國之間的合作，后兩點則主要涉及非政府部門與聯合國的合作。需要強調的是，這些建議雖然主要源自于對中國與聯合國在發展治理領域合作的審視及思考，但也同樣適用于雙方在其他多個領域的合作與互動。換言之，中國與聯合國在全球發展治理方面合作質量的提升、合作范圍的拓展，完全可以為其他領域的合作發揮引領、示范作用。從這一意義上說，發展治理合作的重要性并不局限于其自身，而是同時蘊含著更為深遠的全局性影響。

第一，加強國際公務員人才培養，充實中國籍公民在聯合國的中級、初級管理層或技術層任職比重。近年來盡管陸續有中國公民出任聯合國機構的領導職位，但中低層工作人員的中國籍員工比例仍然相當薄弱。中國在糧農組織的任職人數、職員級別構成，均遠遠低于眾多發達國家，在某些方面甚至低于肯尼亞等發展中國家。正如有學者所言，在國際組織的任職是中國國家權益、政治影響力的重要體現；中國代表性偏低的問題應得到認真對待。*夏敬源、聶闖：“聯合國糧農機構人力資源管理體制及增加中國任職人員工作的建議”，《世界農業》，2014年第11期，第13～14頁。從當前一些跡象來看，中國已開始注意到上述問題。*如2017年商務部與工發組織就派遣初級專業官員(JPO)達成合作協議、2014年留學基金管理委員會與教科文組織就派出專業研習人員達成合作協議等。今后重點應該是確保戰略關注不偏移、具體執行有保障。

第二，加強與聯合國各實體的機制化聯系，吸引其在華設立地區總部。中國領導人和高官在多個場合指出：中國重視且堅定支持聯合國，中國與聯合國的關系將迎來新起點。*杜一菲：“習近平會見聯合國秘書長潘基文”，《人民日報》，2016年7月8日；楊潔篪：“70年風雨兼程 70載春華秋實”，《人民日報》，2015年9月18日。爭取更多聯合國實體在華設立相應分支機構，是中國外交應予重視的著力點之一。有學者指出，聯合國機構總部多設在歐美發達國家；中國應在做好國內準備工作的同時，爭取發展合作、減貧援助等領域的機構總部、地區中心落戶中國。*張貴洪：“中國聯合國外交的轉型”，《中國發展觀察》，2016年第11期，第19頁。事實上，與機構總部所在地已是既成事實、難以更改不同，新設地區總部的目標，在政治上與發達國家之間并無直接沖突，對中國、聯合國而言實為彼此兩利的共贏之舉。

第三，提升國際發展合作相關工作的整合性。中國在與聯合國發展治理合作上采取的國內各部委歸口管理形式，有助于相應機構、部委根據自身權限范疇，劃定分工界限、各展所長。不過，隨著發展問題彼此交織、相互關聯的特征愈發明顯，對原有管理方式作出適當調整，使之更好地適應國際發展合作新格局，已是大勢所趨。聯合國一些機構也表達過類似關切，即中國提供援助的機構為數頗多，彼此間協調合作有待改進等等。*徐浩良：“全球治理與中國的責任和貢獻”，第18頁。考慮到中國今后很可能更多通過聯合國來推進發展合作，在當前歸口管理方式的基礎上，明確一種更易于監督、操作的統籌協調架構，可能是提升整合性的現實選擇。

第四，重視企業、社會組織等非政府部門的潛力，引導其發揮積極作用。盡管20世紀90年代以來，中國社會組織在聯合國的發聲逐漸增多，但整體程度仍明顯偏低。以聯合國全球契約為例，該組織在世界各地已建立100多個地區網絡，參與企業近萬家；其中，來自中國的企業和機構僅240多家，且多數是國有大型企業。*林波：“聯合國全球契約中國網絡在北京成立”，《WTO經濟導刊》，2011年第12期，第94頁。在全球治理主體漸趨多元化的形勢下，這一短板某種程度上已經制約了中國對全球發展治理的有效參與。首屆聯合國環境大會期間，中國代表提出參會非政府組織應具備聯合國授予咨商地位的提議，遭到不少發展中國家的異議，認為過高的資格門檻不利于非政府組織參與。*張海濱：“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行——隨中國代表團參加首屆聯合國環境大會有感”，《國際政治研究》，2014年第6期，第121～123頁。類似的，在發展峰會上，來自中國民間機構的聲音也付諸闕如。*周超：“少了中國民間聲音的世界交響曲——聯合國可持續發展峰會紀實”，《WTO經濟導刊》，2015年第10期，第60頁。對此，中國政府部門宜及時制定和調整相應標準、方案，積極引導企業和社會組織，使之成為發展治理的有序參與者和貢獻者。

第五，鼓勵企業充分利用聯合國平臺提供的機遇，更好地“走出去”。這方面最具代表性的例證，可能是中國企業對聯合國采購重視度、利用度的不足。2013年，聯合國系統采購的貨物與服務總值達160億美元，從中國采購的僅有1.78億美元。*魏峰：“聯合國要漲中國‘份子錢’，合理嗎？”，《廉政瞭望(上半月)》，2015年第11期，第63頁。對于中國企業而言，聯合國采購蘊含著可觀的商機。一方面，進入聯合國采購市場的企業可享受免稅待遇，提升本企業的國際聲譽、有助于進一步拓展海外市場。*江保國：“聯合國系統采購程序改革及中國企業的應對策略”，《大連海事大學學報(社會科學版)》，2015年第3期，第43頁。另一方面，聯合國明確表示在采購領域應更多考慮發展中國家的產品和服務，確保采購渠道公平惠及發展中國家。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 44.中國企業正處于“走出去”的重要時刻，善用聯合國采購提供的市場機遇，無疑是企業競爭力提升、國家利益海外擴展的關鍵助力。

中國與聯合國在全球發展治理方面合作的深化與拓展并非偶然。事實上，中國比以往任何時候都更加需要以聯合國為平臺，通過與其合作，在國際發展領域維護自身利益、保障世界經濟尤其是發展中國家的穩定增長。對聯合國來說，與中國的合作亦是大勢所趨。當前，發達國家深陷于諸多國內問題，在國際發展合作上日趨保守、退縮，來自中國等新興發展中大國的積極支持愈發顯得意義重大。展望未來，中國與聯合國的全球發展治理合作方興未艾、正當其時。○

* 本文系作者主持的國家社會科學基金項目“中國推動全球發展議程的戰略研究”(13BGJ028)的階段性成果，并且受到國家社會科學基金重大項目“中國參與全球治理的三重體系構建研究”(12&ZD082)、上海社會科學院哲學社會科學創新工程創新型學科“國際政治經濟學”的資助。作者感謝黃超博士的寶貴建議。

作者介紹孫伊然，上海社會科學院世界經濟研究所研究員，主要從事全球經濟治理研究。

孫茹)