環衛服務供給側結構性改革探索

◎張農科

環衛服務供給側結構性改革探索

◎張農科

在2016年1月26日召開的中央財經領導小組第十二次會議上，習近平總書記強調， “供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想”。不同于需求側的經濟刺激政策，供給側結構性改革的重點是優化經濟結構、提高全要素生產效率，從而解決國內消費結構升級與供給能力不匹配的問題。環衛公共服務作為供給側結構性改革的重要領域，與居民生活息息相關。伴隨著收入水平的不斷提高和環保意識的逐漸加強，城市居民對環衛服務的質量提出了越來越高的要求，也對我們的城市管理提出了更高的期待。落實習近平總書記 “城市管理應該像繡花一樣精細”、“城市精細化管理，必須適應城市發展”、 “普遍推行垃圾分類制度”等重要講話精神，必須加強環衛服務領域供給側結構性改革，提高供給側的勞動力、土地、資本和創新等要素生產效率，增加環衛公共產品和服務的有效供給，破除垃圾分類困局，推動城鄉環衛公共服務一體化和均等化。

一、環衛服務供給側改革的主要內容

環衛公共服務作為供給側結構性改革的重要內容，越來越受到公眾的廣泛關注。就北京環衛行業來看，近70年的發展過程中經歷了數次變革，已經從純粹保障型的單一業務發展成為綠色化科技型的重要支柱產業，在促進就業、改善民生、調整結構等方面發揮著重要的作用，對城鄉環境綜合整治、治理 “大城市病”具有突出的意義。但是，站在新的發展階段上，現有的環衛服務水平已經難以達到公眾需求，亟須通過推動環衛服務供給側結構性改革，釋放環衛服務要素活力，著力提升首都環衛產業集約化水平，提高環衛公共服務的品質和效率，從而保障城市高效安全運行，促進形成城鄉環衛公共服務一盤棋的格局。

環衛服務供給側改革的重點是優化配置環衛服務各生產要素，提高全要素生產效率，從而滿足現代社會對于環衛服務的更高需求。從供給方式來看，要改革政府提供環衛公共服務的方式，進一步推進環衛市場化改革，更好地與市場導向相協調，充分發揮市場在配置資源中的決定性作用；從供給結構來看，要著力改善供給體系的供給效率和質量，從勞動力、土地、資本、創新等要素出發，充分釋放要素活力，提高全要素生產效率；從政府改革來看，要進一步轉變政府功能，多方面降低公共政策在制定和執行上對環衛服務的供給約束。

二、我國環衛服務行業存在的問題

1.環衛市場呈現 “碎片化”，高質量的環衛服務有效供給不足。

從環衛服務供給方式來看，我國環衛服務市場仍以事業單位為主，各地對環衛市場化的認識不到位，環衛服務供給方式轉型升級滯后，使得環衛服務有效需求與供給脫節。以事業單位為主的環衛服務供給方式，在管理機制上存在諸多弊端，服務供給的定制化、多樣化和精準化程度較低，難以形成布局均衡、精準發力的環衛服務供應保障體系。同時，部分地區在引進市場化過程中，使得眾多非專業企業開始進入到環衛領域，特別是一些 “小散亂”企業進入門檻低，裝備投入不足，無法保證環衛作業質量。環衛市場呈現的 “碎片化”格局，導致各個市場主體各管一段，各管一區，形成 “多龍治水”的局面，沒有運營主體對環境衛生的整體質量負責。

2.環衛服務供給結構不合理，滿足不了當前環衛服務需求。

從環衛服務供給結構來看，現有的環衛服務供給顯然不能滿足環衛服務需求。主要表現在：一是環衛服務從業人員素質能力不高，受專業培訓較少，使得作業標準不統一，環衛作業質量上不去；二是由于區域條塊分割，環衛處理設施分散，環衛設施設備協同聯動能力差，使得環衛資源得不到充分有效的統籌利用；三是環衛服務整體裝備技術能力不強，道路機械化率有待進一步提高，滿足不了背街小巷高質量環衛保潔需求；四是環衛服務創新不足，生活垃圾分類效果不佳，分類模式有待進一步實踐探索。

3.環衛服務供給活力不足，受管理制度約束較大。

垃圾處理等環衛服務具有消費的競爭性但無排他性，屬于典型的準公共物品，其供給不同于公共物品。政府在環衛服務這類準公共物品的有效供給中扮演著重要角色。但長期以來，我國城市環衛服務作為一項公共事務，其服務費用主要來源于財政，這就使得消費者將外部不經濟性轉嫁給全社會負擔，從而導致資源效率的低效配置和 “公地悲劇”的出現。整體來看，我國垃圾處理費的開征率和實際收繳率較低，均等定額制收費模式明顯滯后于城市發展需求。同時，各地區管理固廢的部門眾多，固廢收運系統條塊分割嚴重，各種固廢的收集率不夠，多種廢物未能實現齊收共管。此外，政府垃圾付費制度的不合理，造成環衛服務領域出現市場失靈，環衛企業依賴于 “垃圾量”生存，不僅沒有進行垃圾分類及資源化減量的積極性和內生動力，甚至為了追求利益最大化，反而會阻礙垃圾分類及減量化工作的開展。

三、國內外城市環衛服務供給機制的啟示

發達國家城市公共服務供給機制改革的主要思路，就是引入市場競爭機制，建立以市場具體運作為依托、以政府宏觀管理為保障的公共服務運行機制。但這并不意味著城市公共服務是完全市場化，其本質還是立足于公共服務屬性。美國通過30多年來的積極實踐，城市公共服務的供給機制已實現了公共機制與市場機制的有機結合，在主體、形式、運作、效果上都呈現出與以往政府壟斷模式的不同。像巴黎、倫敦等一些國際大都市，在選擇城市環境衛生服務供應商時，都表現得十分慎重，并沒有把環衛市場徹底地放開。根據公開的報道，一般情況下，西方發達國家的代表性城市只會選擇一至兩家綜合實力較強的專業化企業提供環衛服務保障，政府部門只負責對服務質量進行監督和管理。從這些年的運作效果來看，這種寡頭競爭的局面有利于提高環衛保障的供給效率，在公共服務領域發揮著重要的作用。甚至很大一部分的國際大都市，都會向環衛專業化企業注入國有資本，以增強城市環衛公共服務的保障力度。

近些年來，北京市、上海市、杭州市、重慶市等國內大城市也在積極推進環衛市場化改革。在經歷了一段分散的市場化探索之后，基本上都是通過合并組建一家市屬環衛企業集團，來負責全市的環衛作業服務。以北京市為例，不少區以環衛資產入股市屬企業成立合資公司的形式，對原區屬事業單位進行企業化轉制，原作業人員全部由合資公司接收，區屬環衛資產得到有效盤活，環衛運行機制和環衛投融資機制實現轉變，最終使政府投入不增加的情況下，全區環衛作業質量、環衛作業專業化水平和一線員工收入都得到了大幅提高。2004年，上海市政府決定實施環衛市場化改革，將區縣環衛事業單位全面轉制為企業，市級層面通過整合市屬資源組建上海環境集團。2007年，上海市組建成立上海環境實業公司，承擔市區70%以上的生活垃圾 （糞便）中轉運輸、末端處置和水陸域保潔作業任務；上海環境集團則專注于生活垃圾焚燒業務，主要向外拓展。實踐證明，這些做法既有利于提升城市環衛公共服務的質量，也有利于促進城市環衛產業規模化。

四、我國環衛服務供給側結構性改革建議

我國環衛服務領域暴露出來的問題，既有歷史的原因，也有制度的原因，從根本上講，是對城市管理與社會發展規律的把握不到位，未能有機結合。環衛服務作為準公共產品，就必須要遵循客觀規律，既不能完全市場化，創造充分競爭的市場格局，也不能全部依靠政府調控這只強硬的手，計劃經濟下的公共服務供給是缺乏效率的。環衛服務供給側改革可以借鑒公共價值管理范式，提煉出公共服務供給側改革的可行性路徑，把握好城市管理與社會發展規律，豐富環衛服務的供給方式，提高環衛服務要素的結構效率，穩步推進政府功能轉變。

1.進一步推進環衛服務市場化改革

黨的十八屆三中全會提出，要全面深化經濟體制改革，其核心就在于處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用。從改革的意義上講，我國環衛體制亟待轉型，要在改革中解決前進中的問題，要從城市管理的高度，解決事業單位既 “管”又“干”的運營管理模式，加快推進城鄉環衛服務一體化和均等化。

環衛服務市場化改革，要進一步推進環衛作業事業單位的企業化轉制，豐富環衛服務供給主體，逐漸構建起政府購買服務、企業負責運營、監督機構負責監督的運行機制。同時，借鑒國外城市環衛公共服務運營經驗，環衛服務領域不應過度市場化。通過選取2～3家具有規模實力的專業化環衛企業，整合區域內所有環衛資源，能夠形成集約化效應，也有利于推進城鄉環衛服務均等化水平。

2.提高環衛服務供給結構的要素效率

供給側結構性改革要求不斷增加環衛公共服務供給的靈活性和適應性，糾正要素資源配置扭曲，供需兩端協同發力，切實提高全要素的生產率，滿足環衛服務不斷升級的需求。環衛服務供給結構，要立足于提高勞動、土地、設施、技術和創新等要素效率。目前，北京環衛集團在提供環衛供給服務方面做了大量的實踐探索，并取得了一定效果。

釋放勞動活力，提高環衛作業效率。傳統的環衛服務屬于勞動密集型行業，人工成本在整個運營成本中占有很大比重，環衛服務質量的高低基本上取決于環衛人員素質能力。城市精細化管理的要求以及城市居民環衛服務的多樣化需求，對環衛員工的從業素質、專業能力要求越來越高。環衛服務必須走精細化管理之路，控制人工成本，提高作業效率。一方面要大力引進專業管理人才，提升管理水平，通過劃分不同工種作業范圍，明確工作職責，細化日常的工作流程，將精細化管理的標準落實到每個職工、每到工序。另一方面，鼓勵環衛員工的一線創新行為，解決各環節的環衛作業難題，滿足多樣化的環衛服務需求結構升級。

整合現有土地、設施等環衛資源，提高有效供給水平。一是進一步整合區域內環衛資源，推動環衛服務產業從 “碎片化”向 “規模化”轉型；二是再造中國特色垃圾分類模式，推進生活垃圾體系與廢舊物資體系的融合，將廢舊物資回收納入垃圾分類體系，探索依托現有合法的廢舊物資集散中心、垃圾轉運站或垃圾處理園區，規劃建設規范化、規模化的廢舊物資集散分揀基地，實現園區化管理；三是探索以現有垃圾樓為基點建設或增設廢舊物資回收站點，城鄉統籌布設垃圾分類桶站及廢舊物資回收點等，提高土地、設施利用效率；四是在垃圾終端處理設施方面，探索在現有的填埋場基礎上，規劃建設污泥處理廠、病死動物處理廠、園林垃圾處理廠等多種固廢協同處置的循環經濟產業園區，實現園區共建、設施共享，確保處理的分質化、協同化、專業化、標準化和融合化。

借助技術研發，促進環衛服務供給水平的提升。通過環衛技術的改進和環衛裝備的升級，提升機械化作業水平，降低環衛工人勞動強度，提升作業質量，滿足環衛服務的不同需求。目前，北京市道路作業的機械化清掃率為67%，機械化清掃仍有很大上升空間，且主要集中于背街小巷區域。而背街小巷的作業需要多樣化的小型環衛裝備，才能滿足清掃保潔的需要，這就需要加強環衛裝備的技術研發。同樣，實現垃圾有效分類和分質處理，都需要借助技術手段，不斷提升環衛服務的水平和效率。

鼓勵創新發展，滿足多樣化環衛服務需求。通過創新發展，為城市精細化管理、改善環衛服務提供了新思路。創新環衛服務供給模式，能夠優化環衛服務供給結構，擴大有效供給水平。例如 “環衛+互聯網”的有機結合，既提高了環衛作業運營效率，也改變了廢舊物資回收利用的商業模式。

3.推進政府職能轉變，釋放環衛服務供給活力

供給側結構性改革是中國改革開放近40年來最深刻的一次政府職能轉變，環衛服務供給側改革也離不開政府職能的轉變。一方面，政府可以通過建立合理收費制度和配套征收管理辦法，轉變政府直接負擔環衛服務費用的職能，釋放環衛服務供給活力；另一方面，政府要通過行政手段統籌管理環衛服務，并調節出現的市場失靈問題，保證和維護社會公共利益。

（1）垃圾收費模式探索

垃圾收費是實現垃圾資源化的重要經濟制度，也是培育環衛服務市場化的重要手段。由于中國各地區經濟社會發展水平差距較大，哪怕是同一個省市也不宜采用單一的垃圾收費制度。因此，垃圾收費制度要在城市垃圾管理的總體思路下，堅持 “垃圾資源化減量”和 “污染者付費”原則，探索符合各地實情的垃圾收費模式，完善垃圾費征收配套管理制度。借鑒國外經驗，在征收方式上逐步從定額收費過渡到計量收費，既能在一定程度上解決政府經費不足的困境，也能促進個人垃圾減量和資源化利用率。

（2）垃圾付費模式優化

我國大部分城市的垃圾處理模式采用的是“以量計費”，即根據每處理一噸生活垃圾，政府支付給環衛企業相應的作業經費。相比之下，北京市早期為了控制運營成本，采用的是 “以量計費、分段付費”的模式。但是隨著近幾年城市的快速發展和環保政策的要求，現有的垃圾處理模式也越來越難以適應城市精細化管理的要求。

借鑒歐洲發達國家做法，垃圾付費模式優化要本著 “垃圾資源化減量”原則，通過轉變政府對垃圾收運處理的付費模式，來激發從事垃圾收運處理企業開展垃圾分類及減量化工作的積極性?？梢蕴剿髟诶者\源頭，政府將各環節的綜合處理費用一次性付費給垃圾收運企業，再由垃圾收運企業按購買服務方式，逐級向后端各環節支付相關處理費用，并由垃圾收運企業為垃圾的最終處理責任負責；同時，為鼓勵企業通過資源化來實現垃圾減量化，政府對通過資源化實現的減量垃圾按重量再給予企業一筆補貼。

（張農科，北京環境衛生工程集團有限公司黨委副書記、總經理/責編 張棟）