法院、檢察院組織法修訂草案中的司法責任歸屬與規制

◎拜榮靜

法院、檢察院組織法修訂草案中的司法責任歸屬與規制

◎拜榮靜

2013年，全國人大常委會將修改 《中華人民共和國人民法院組織法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》 （以下簡稱 “法院、檢察院組織法”）列入立法規劃，確定由全國人大內務司法委員會牽頭修改，內務司法委員會經過廣泛深入調查研究并聽取各方專家意見后，在最高人民法院、最高人民檢察院前期試點的基礎上，起草了兩個修訂草案。2017年8月，十二屆全國人大常委會第二十九次會議審議了全國人大內務司法委員會提請的 《中華人民共和國人民法院組織法 （修訂草案）》和 《中華人民共和國人民檢察院組織法 （修訂草案）》 （以下簡稱 “法院、檢察院組織法修訂草案”），于2017年9月4日至2017年10月3日在全國范圍內征求意見。這是現行人民法院組織法和人民檢察院組織法自1980年施行以來第一次全面修改。其中，人民法院組織法修訂草案擬定六十六條，人民檢察院組織法修訂草案擬定六十條，對應中共十八屆四中全會以來確立的司法改革進程需要。修改兩個基本法的目的是理順司法機關的縱向和橫向管理體制和審判權、檢察權運行機制以及與國家監察制度的改革銜接，以制定法的形式固定成熟和有效的司法體制改革成果和經驗。總體上，這兩個草案的核心就是厘清改革后的法官、檢察官辦案權力主體和責任承擔。

一、法院、檢察院組織法的修改背景

法院、檢察院組織法是規定人民法院和人民檢察院機構設置及其職責權限的重要法律，是我國司法制度的重要組成。現行法院、檢察院組織法在1979年7月頒布，于1980年1月施行，對于構建法院、檢察院組織體系、確立審判權、檢察權依法運行發揮了重要作用。改革開放以來，我國經濟社會快速發展對于民主法治建設的需求日漸提升，司法體制改革隨之不斷深化，法院、檢察院工作面臨許多新要求。因此，新形勢下全面修改法院、檢察院組織法已成為歷史必然。

本次提請全國人大常委會審議的法院、檢察院組織法修訂草案突出體現了貫徹落實中共十八大以來關于司法改革各項決策的落實。隨著司法改革逐步推進，我國法院、檢察院的內部機構設置、縱向和橫向組織結構、管轄職責權限等發生許多變化，積累了很多行之有效的經驗，本次法院、檢察院組織法修訂草案是對上述改革成果的充分肯定，也是完善中國特色社會主義法律體系的重要舉措。中共十八屆四中全會后，中央對全面深化司法體制改革作出一系列決策部署，通過試點和經驗總結，法院、檢察院司法體制改革取得重大成果。法院、檢察院組織法修訂草案將已有成果立法固定，以確保今后司法體制改革穩定有效。

另外，2012年以來，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等程序基本法不斷修改完善，法院、檢察院組織法修訂草案對與現行法律部分不一致的法條進行修改完善，符合立法法的規范要求。更為重要的是，為適應國家監察體制改革的需要，使人民檢察院組織法修改中的檢察權與深化國家監察體制改革中的監察權相銜接，草案根據現行人民檢察院組織法和刑事訴訟法等法律，對批準逮捕、提起公訴、對審判活動開展法律監督等檢察院職權作出規定，并進一步完善職權范圍。

二、法院、檢察院組織法修訂草案的司法責任歸屬

當前，全國范圍內的法官、檢察官員額制改革已經全部完成，充分發揮員額制的優勢性完善法官、檢察官司法責任歸屬也是此次法院、檢察院組織法修訂草案的主要任務之一。

一是貫徹中共十八屆四中全會關于完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責的要求。司法責任制是司法體制改革能否成功的關鍵，對提高司法審判質量、司法效率和裁判公信力具有重要意義。中央要求，要緊緊牽住這個牛鼻子，有權必有責，在保障法官、檢察官辦案主體地位的同時，加強監督制約，建立健全責任追究制度。法院組織法修訂草案第二十九條至三十四條規定： “法官組成合議庭的，其成員對案件的事實認定和法律適用承擔責任，獨任庭由獨任法官對案件的事實認定和法律適用承擔責任。審判活動有違法情形的，人民法院應當及時調查核實，并根據違法情形依法處理。”“審判委員會討論案件，合議庭對其匯報的事實負責，審判委員會委員對本人發表的意見和最終表決負責。” 與修改前的人民法院組織法相比，本次草案沒有規定庭長一級職務。草案二十九條至三十三條立法明確了法官的審判責任主體，誰辦案誰負責， 合議庭評議案件按照多數人的意見作出決定，少數人的意見應當記入筆錄。合議制的合議庭成員、獨任制的獨任法官分別對案件的事實認定和法律適用承擔責任。合議庭和獨任庭的審判活動有違法情形的，人民法院應當及時調查核實，并根據違法情形依法處理。草案三十六條至四十條立法明確了審判委員會的職能定位及司法責任，審委會討論決定重大或者疑難案件的法律適用，討論案件，合議庭對其匯報的事實負責，審判委員會委員對本人發表的意見和最終表決負責。

檢察院組織法修訂草案三十七條規定：“人民檢察院實行檢察官辦案責任制。檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任。” 保留了部分刑事案件的偵查權，明確了機構設置。與國家監察體制改革相銜接，在反貪、反瀆、職務犯罪預防等部門轉隸后，草案第十三條、十五條規定檢察院的職權為 “對依照法律規定由其辦理的刑事案件行使偵查權”，取消了原有 “地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構”的規定；草案二十四條、二十五條規定，人民檢察院可以設必要的辦案機構、綜合辦案機構，檢察官員額較少的市級人民檢察院和基層人民檢察院，可以不設綜合業務機構，打破了原有的處科體系。草案三十條、三十七條明確了檢察官的辦案責任主體，檢察官辦案組和獨任檢察官是檢察院主要辦案主體，根據 “誰辦案誰負責”的要求，檢察官對其職權范圍內就案件作出的決定負責。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任。草案三十二條到三十六條明確了檢察委員會的職能定位及責任承擔，檢察委員會討論案件實行民主集中制，檢察官對其匯報的事實負責，檢察委員會委員對本人發表的意見和最終表決負責。檢察委員會的決定，檢察官應當執行。

二是完善法院、檢察院縱向和橫向的設立程序。現行法院、檢察院組織法施行以來，為實現類型化的案件集中管轄和審理，統一裁判尺度，全國人大常委會分別于1984年和2014年作出設立海事法院、知識產權法院的決定。為明確新疆生產建設兵團法院、檢察院的法律地位，全國人大常委會1998年作出設立新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民法院和人民檢察院的決定。中共十八屆四中全會提出： “最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。”據此，法院組織法修訂草案第十二條、十五條、二十三條增加規定了海事法院、知識產權法院、新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民法院、跨行政區劃人民法院和最高人民法院巡回法庭。人民檢察院組織法修訂草案二十條、二十一增加規定了新疆維吾爾自治區生產建設兵團人民檢察院和跨行政區劃人民檢察院。草案二十二條至二十五對人民檢察院的辦案機構、綜合業務機構、檢察輔助機構和司法行政機構作出規定。人民檢察院根據工作需要，可以設必要的檢察輔助機構和司法行政管理機構，也可以讓社會力量參與檢察輔助工作和司法行政工作。

修訂草案對法院、檢察院內設機構的設置堅持精簡效能、服務審判和檢察工作原則。要求機構設置既要滿足工作需要，也要符合司法權運行機制，提高司法效率為目標。法院修訂草案二十六條規定： “人民法院根據審判工作需要，可以設必要的審判庭。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以設綜合審判庭或者不設審判庭。人民法院根據審判工作需要，可以設綜合業務機構。法官員額較少的中級人民法院和基層人民法院，可以不設綜合業務機構。”檢察院修訂草案四十五條也做了相關類似的規定，既符合深化司法體制改革要求，又為進一步改革留有空間。

三是確立司法人員分類管理制度。建立法官、檢察官員額制是司法人員分類管理制度的重要內容，是實現法官、檢察官隊伍專業化、職業化的重要保障。我國各級法院、檢察院案件、人員情況差別很大，各地員額比例理應在各地實行統籌、動態管理，防止有的法院、檢察院入額法官、檢察官辦案任務過重，有的法院、檢察院人均辦案數量過少等問題。據此，修訂草案四十五條、五十條分別規定， “法官實行員額制。法官員額根據人民法院審級、案件數量以及經濟社會發展情況、人口數量等因素確定。最高人民法院法官員額，由最高人民法院商有關部門確定。地方各級人民法院法官員額，在省、自治區、直轄市內實行總量控制，動態管理”； “檢察官實行員額制。檢察官員額根據人民檢察院層級、案件數量以及經濟社會發展情況、人口數量等因素確定。最高人民檢察院檢察官員額，由最高人民檢察院商有關部門確定。地方各級人民檢察院檢察官員額，在省、自治區、直轄市內實行總量控制，動態管理”。中央全面深化改革領導小組第三次會議通過的 《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》要求，實行司法人員分類管理，把法院、檢察院工作人員分為法官和檢察官、司法輔助人員以及司法行政人員。完善司法人員分類管理制度是深化司法體制改革重要舉措。本次法院、檢察院組織法修訂草案對此分別規定：“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”； “人民檢察院的檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員實行分類管理”。草案還進一步明確了人民法院院長、副院長，人民檢察院檢察長、副檢察長的職責。

四是保障法院、檢察院依法獨立、公正行使職權。中共十八大以來，中央采取一系列措施保障法院、檢察院獨立公正行使審判權、監督權，維護法官、檢察官的合法權益。草案設立有 “人民法院行使職權的保障”和 “人民檢察院行使職權的保障”專門章節，著重規定法院、檢察院有權拒絕從事違反法定職責的行為，加強法官、檢察官履職保護，完善法官、檢察官職業保障等內容，并對法院、檢察院經費、人員編制等作了規定。草案第五十八條至第六十一條規定人民法院應當采取必要措施，維護法庭秩序和審判權威。對妨礙人民法院依法行使職權的違法犯罪行為，依法追究法律責任。法官的人格尊嚴和人身安全受法律保護。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官及其近親屬等違法犯罪行為，有關機關應當及時制止，依法從嚴懲處。法官非因法定事由，未經法定程序，不被調離、降職、免職、辭退或者處分。人民法院商有關部門建立法官單獨職務序列和工資制度，完善職業保障體制。草案第五十三條至第五十七條還對人民檢察院行使職權作出制度保障，對檢察官履職、加強信息化建設、檢察官職業保障作出進一步規定。

三、法院、檢察院組織法修訂草案的司法責任規制前瞻

案件主審法官決定不了承辦案件的裁判結果是造成司法公信力下降的重要原因之一。因此，實行司法責任制改革， “讓審理者裁判、讓裁判者負責”，成為維護司法公正的根本需要。我們有理由、有信心對此次法院、檢察院組織法修訂草案擁有良好預期，并希望立法在以下諸方面取得成效，維護司法公正。

一是確保法院、檢察院組織法的修改要嚴格依據憲法進行。法院、檢察院的設立必須符合法治原則，修訂草案以憲法為依據。草案總則明確規定法院、檢察院依法設立，法律沒有規定的，由全國人大常委會決定設立。在深入研究審判權、檢察權的性質和運行規律，以及十八大以來中央對司法體制改革頂層設計的基礎上，草案總則規定了法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權、適用法律人人平等、司法公正、司法民主、司法公開和司法責任制等基本原則。這些原則的確立是法院、檢察院開展工作的指引和遵循。草案對人民檢察院的性質規定與憲法、現行人民檢察院組織法的規定是一致的，即 “人民檢察院是國家的法律監督機關，依法行使檢察權”。草案第二十六條、第二十七條堅持現行人民檢察院組織法對檢察工作體制的規定，體現檢察一體化原則，規定最高檢領導地方各級檢察院和專門檢察院的工作；上級檢察院領導下級檢察院的工作。同時規定檢察官在檢察長領導下開展工作，重大辦案事項由檢察長決定。還根據司法責任制有關 “誰決定誰負責”的要求，規定 “檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任”。

法院組織法修訂草案第二條至第四條規定了人民法院是國家的審判機關，依法行使審判權，還規定了人民法院的任務。修訂草案第五條至第七條規定了人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。對于人民法院工作的基本原則和工作機制，修訂草案第八條至第十一條規定了人民法院堅持司法民主，人民群眾對法院工作依法享有知情權、參與權和監督權。人民法院堅持司法公開，除法律另有規定外，審判信息一律公開。人民法院實行司法責任制，建立健全權責統一的司法權力運行機制。

二是法院、檢察院組織法修改要以進一步釋放法檢兩院組織結構的機制活力為導向。中共十八屆四中全會后，為進一步釋放法檢兩院組織結構的機制活力，北京、上海、廣州知識產權法院于2014年底相繼掛牌成立，這也是知識產權法院、跨區法院檢察院等即將入法的標志。知識產權法院成立后，為探索知識產權審判專業化道路、促進創新驅動發展發揮了重要作用。同樣是在2014年底，全國首批跨行政區劃法院、檢察院——上海市第三中級人民法院、上海市人民檢察院第三分院和北京市第四中級人民法院、北京市人民檢察院第四分院相繼成立。隨后，為解決司法易受地方保護和行政干預的痼疾，蘭州鐵路運輸法院自2015年成為全國首批在省、自治區層面跨行政區劃集中管轄行政案件的9個試點法院之一后，于2015年12月1日起，集中管轄原由蘭州市、白銀市、定西市所轄的20個縣 （區）基層人民法院和蘭州新區人民法院管轄的一審行政訴訟案件。蘭州鐵路運輸中級法院受理上訴案件以及被告為蘭州市縣處級以上行政機關 （人民政府除外）的一審行政案件。為了鞏固司法體制改革的成果，草案建議增加有關互聯網法院的規定。互聯網在我國已非常普及，很有必要成立互聯網法院解決電子商務等事宜，此前，杭州互聯網法院已于2017年8月18日成立。

三是法院、檢察院組織法修改要有助于促進法院、檢察院信息化建設。習近平總書記指示，要遵循司法規律，把深化司法體制改革和現代科技應用結合起來。2017年的全國司法體制改革推進會提出，要更加積極主動適應大數據要求，積極融入人工智能時代。而提升審判理念思路，創新審判權運行的體制機制，最重要的是使現代科技應用和法庭審判完善結合起來。為進一步推動法院、檢察院信息化建設，草案六十四條、五十八條分別規定： “人民法院應當加強信息化建設，運用互聯網、大數據等現代信息技術，提高工作效率，保障司法公正。” “人民檢察院應當加強信息化建設，運用互聯網、大數據等現代信息技術，提高工作效率，保障司法公正。”根據中央要求，全國法院、檢察院的信息化投入加大，建設發展很快，各地都在積極探索將大數據、云計算等新技術運用到司法實踐，并取得一定成果。當前，以互聯網為代表的現代科學技術已深深嵌入到社會生活的各個方面，司法工作要積極適應這種形勢需要。

四是法院、檢察院組織法修改要能進一步使檢察院職權適應國家監察體制改革新要求。此次人民檢察院組織法修訂草案對檢察院的職權進行了調整，草案第十三條增加了新的檢察院職權，主要包括對民事訴訟、行政訴訟、民事和行政執行活動的法律監督，還根據民事訴訟法和行政訴訟法的修改，增加了檢察機關根據法律規定提起公益訴訟的內容。同時為了全面履行檢察院職權，草案還增加了檢察監督的方法方式，除原有的抗訴外，還包括檢察建議、糾正違法行為等監督形式。綜觀草案，檢察機關行使法律監督權程序方面的規定還比較原則，可操作性缺乏，應該進一步充實完善檢察機關行使法律監督職權的程序性規定。草案努力做到與深化國家監察體制改革相銜接，規定人民檢察院行使偵查權的具體情形，應當 “依照法律規定”，理解主要是指依照刑事訴訟法、監察法的規定。但是，檢察機關是否有必要對監察機關調查職務犯罪案件進行法律監督的問題有待于進一步探討。

（拜榮靜，蘭州大學法學院教授/責編 劉玉霞）