協(xié)商實(shí)效性的內(nèi)涵及意義

◎吳先寧

協(xié)商實(shí)效性的內(nèi)涵及意義

◎吳先寧

增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的一個(gè)重要課題，近年來，對(duì)于協(xié)商民主的許多研究事實(shí)上都涉及如何增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性問題。但綜觀這方面的研究，其總的特點(diǎn)是把協(xié)商實(shí)效性作為已經(jīng)自明的前提或目標(biāo)，提出如何加強(qiáng)實(shí)效性的意見和建議，而對(duì)于協(xié)商實(shí)效性本身，即什么是協(xié)商實(shí)效性、其內(nèi)涵是什么，如何判斷和衡量協(xié)商實(shí)效性、協(xié)商實(shí)效性的機(jī)制和程序基礎(chǔ)是什么等問題，相關(guān)的成果還不多見。本文的研究，擬圍繞 “協(xié)商實(shí)效性”概念，從社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的內(nèi)在要求和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性兩個(gè)方面論述其重要意義；通過對(duì)一般意義上的協(xié)商過程及其程序之功能的描述和分析，揭示 “協(xié)商實(shí)效性”概念的內(nèi)涵，并從三個(gè)維度來加以表述；在此基礎(chǔ)上，簡(jiǎn)要提出從機(jī)制、程序創(chuàng)新入手增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的觀點(diǎn)。

一、協(xié)商實(shí)效性的重要意義

黨的十八大報(bào)告、十八屆三中全會(huì)通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在對(duì)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的部署中都提出要 “提高協(xié)商實(shí)效”。習(xí)近平同志 《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》中強(qiáng)調(diào)指出： “社會(huì)主義協(xié)商民主，應(yīng)該是實(shí)實(shí)在在的、而不是做樣子的”， “協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，根據(jù)各方面的意見和建議來決定和調(diào)整我們的決策和工作，從制度上保障協(xié)商成果落地，使我們的決策和工作更好順乎民意、合乎實(shí)際”。習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的 “真協(xié)商”、 “協(xié)商成果落地”，其實(shí)質(zhì)就是指協(xié)商的實(shí)效性。 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》 （以下簡(jiǎn)稱 《意見》）這一指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，在全面系統(tǒng)地闡述和規(guī)定協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則、主要渠道等方面的同時(shí)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要 “切實(shí)提高協(xié)商質(zhì)量和效率”、“確保協(xié)商活動(dòng)有序務(wù)實(shí)高效”。

強(qiáng)調(diào)協(xié)商實(shí)效性，是由協(xié)商民主在中國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)中的地位決定的。民主是社會(huì)主義的生命，發(fā)展社會(huì)主義民主是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定的主張和明確的目標(biāo)。對(duì)于民主，中國(guó)共產(chǎn)黨持有一種視野十分廣闊、透徹和強(qiáng)調(diào)實(shí)效的觀點(diǎn)，其基本出發(fā)點(diǎn)就是以豐富多樣的形式不斷實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的理想，不斷推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，這也是中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持的群眾路線的具體體現(xiàn)。習(xí)近平同志指出： “人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實(shí)踐。”為此，在總結(jié)新中國(guó)人民民主實(shí)踐的基礎(chǔ)上，就明確提出了協(xié)商民主是與選舉民主同等重要的中國(guó)社會(huì)主義民主形式。它們相互補(bǔ)充、相得益彰，共同構(gòu)成中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

進(jìn)一步說，要在協(xié)商民主這一形式中真正落實(shí)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，就要從觀念、制度、機(jī)制、措施等各個(gè)方面，不斷增強(qiáng)協(xié)商的實(shí)效性，使協(xié)商成為真正的協(xié)商、有效的協(xié)商。也就是習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的： “要通過各種途徑、各種渠道、各種方式就改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題特別是事關(guān)人民群眾切身利益的問題進(jìn)行廣泛協(xié)商，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”由此可見，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的要求，深深植根于社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)、功能和作用之中，是人民當(dāng)家作主真實(shí)性的具體體現(xiàn)，也是執(zhí)政黨的群眾路線在新的歷史條件下的不懈追求，其重要性是不言而喻的。

從實(shí)踐來看，協(xié)商實(shí)效性問題的提出，有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)必要性和針對(duì)性，是針對(duì)長(zhǎng)期以來社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)踐中的問題和不足而提出來的。以人民政協(xié)的提案工作為例，它是人民政協(xié)履行職能、發(fā)揮作用的重要方式，是 《意見》加以明確的政協(xié)協(xié)商中的一種具體的協(xié)商方式。從人民政協(xié)的歷史看，六十多年來，提案工作始終伴隨著人民政協(xié)的發(fā)展而發(fā)展，始終是人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的重要形式，是人民政協(xié) “帶有全局意義”的工作。

但從制度的定位、所提供的空間以及執(zhí)政黨和人民群眾對(duì)政治協(xié)商的期待和衡量標(biāo)桿來看，提案工作的實(shí)效性又尚有許多亟待改進(jìn)的方面。從提案質(zhì)量的角度分析，十一屆全國(guó)政協(xié)五年中共提出提案28930件，經(jīng)審查立案26699件。這些數(shù)量龐大的提案，雖則有許多經(jīng)過深思熟慮、飽含真知灼見的意見和建議，但也不乏敷衍潦草的應(yīng)景之作，甚至還有浮躁和脫離國(guó)情的極端主張。毋庸贅言，這些 “應(yīng)景之作”或 “極端主張”不但不會(huì)發(fā)揮什么積極的協(xié)商實(shí)效，相反，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)的成倍放大，反而會(huì)使輿論對(duì)政治協(xié)商的實(shí)效性產(chǎn)生不滿，并由此對(duì)一些協(xié)商主體的能力和水平提出質(zhì)疑，大聲疾呼要關(guān)注政協(xié)委員的“社會(huì)責(zé)任、議政素質(zhì)和政治良心”，制止議政資源的浪費(fèi)，并建議加強(qiáng)對(duì)委員參政議政情況的監(jiān)督。從辦理質(zhì)量的角度分析，雖則政府部門為大量提案的辦理付出極大的努力，辦理工作也成效顯著，但毋庸諱言，形式化的、應(yīng)付性的答復(fù)并不罕見，又引起提案人對(duì)辦理實(shí)效性的困惑和疑問。但從提案辦理方來看，提案量大、重復(fù)率高也是事實(shí)。例如，國(guó)務(wù)院有的部門一年需要辦復(fù)的提案就達(dá)千件，占用了大量行政資源，使辦理部門疲于應(yīng)付，也使得許多真正具有真知灼見的提案淹沒在眾多一般性的提案之中，沒有得到相應(yīng)的重視。

形成上述現(xiàn)象的原因是多方面的，問題涉及的方面很多，互相之間的關(guān)系也頗為復(fù)雜。但是，對(duì)于協(xié)商實(shí)效性的理論認(rèn)識(shí)偏而不全、淺而不深，導(dǎo)致在機(jī)制和程序上的設(shè)計(jì)針對(duì)性不強(qiáng)，具體的工作運(yùn)行中效率不高，也是一個(gè)重要的原因。由此可見，深入研究協(xié)商實(shí)效性，加強(qiáng)理論認(rèn)知，理清思路，抓住關(guān)鍵，從實(shí)際出發(fā)，切實(shí)提高提案工作的實(shí)效性，有其不可忽視的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和重要性。

二、從協(xié)商目的和過程分析協(xié)商實(shí)效性

所謂實(shí)效性，簡(jiǎn)單地說，即是一項(xiàng)事物 （動(dòng)作行為、機(jī)械裝置、體制機(jī)制等）實(shí)際發(fā)揮功能所達(dá)到的程度。不同的事物，其實(shí)效性的具體內(nèi)涵和衡量標(biāo)準(zhǔn)也不相同，主要要由該事物的性質(zhì)或設(shè)計(jì)的目的及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)來決定。協(xié)商民主的實(shí)效性，也就是協(xié)商民主體制機(jī)制在政治生活中實(shí)際發(fā)揮的功能、作用所達(dá)到的程度。因此，其實(shí)效性的內(nèi)涵要通過分析協(xié)商目的、協(xié)商結(jié)構(gòu)、協(xié)商過程來明確。

眾所周知，協(xié)商民主的目的，是在一個(gè)利益、文化多元的社會(huì)中，通過制度化的協(xié)商對(duì)話形成共識(shí)，達(dá)至決策的科學(xué)化、民主化。從協(xié)商結(jié)構(gòu)來看，一個(gè)具體的協(xié)商過程，包括議題設(shè)置、協(xié)商發(fā)起、對(duì)話展開、協(xié)商結(jié)論、進(jìn)入決策等環(huán)節(jié)。由于協(xié)商目的和過程具有多層次、多環(huán)節(jié)特點(diǎn)，因此，其實(shí)效性與其他事物的實(shí)效性在性質(zhì)上有所不同。例如，發(fā)動(dòng)機(jī)的實(shí)效性僅僅體現(xiàn)在機(jī)器發(fā)動(dòng)之后功率的輸出上，具有終端性、一次性的特點(diǎn)。而協(xié)商實(shí)效性，從協(xié)商目的的角度來看，其共識(shí)的達(dá)成滲透在每一個(gè)協(xié)商環(huán)節(jié)之中，每一個(gè)環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著某種程度的實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)，一旦經(jīng)過協(xié)商，在協(xié)商議題上達(dá)成了共識(shí)，協(xié)商也就產(chǎn)生了某種程度、某個(gè)層次的實(shí)效，而并非一無所有。從協(xié)商過程的環(huán)節(jié)的角度來看，每一個(gè)環(huán)節(jié)，都對(duì)形成共識(shí)、進(jìn)入決策發(fā)生作用，都是協(xié)商共識(shí)進(jìn)入決策的一個(gè)階段，因此，也都在某種程度上實(shí)現(xiàn)了實(shí)效性。也就是說，理解 “協(xié)商實(shí)效性”概念，包括從目的到過程以及過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要全面地加以分析和觀察，深刻認(rèn)識(shí)協(xié)商實(shí)效性來源于協(xié)商過程的各個(gè)環(huán)節(jié)之中。這樣的分析，可以破除對(duì)于協(xié)商實(shí)效性的簡(jiǎn)單化、狹隘化、終端化的理解，如果僅僅強(qiáng)調(diào)一個(gè)提案提出的意見建議是否即時(shí)采納，就由此判定它 “有沒有用”，或者由于一個(gè)提案沒有即時(shí)進(jìn)入決策，就輕易宣布它為 “沒有實(shí)效”，就會(huì)看不到其中的豐富內(nèi)涵和多個(gè)維度。

協(xié)商就其內(nèi)容來說，可以分為立法協(xié)商、行政協(xié)商、公共政策協(xié)商等多個(gè)領(lǐng)域；就其方式來說，可以分為直接協(xié)商、代表間接協(xié)商等多種方式。但是，不管是何種內(nèi)容、何種方式的協(xié)商，如上所述，它都可以抽象為一個(gè)包含許多環(huán)節(jié)的一般協(xié)商過程。為使表達(dá)簡(jiǎn)要，便于從理論上說明問題，可以把這個(gè)一般的過程歸納或概括為三個(gè)基本環(huán)節(jié)，即議題的確定、對(duì)話的展開和共識(shí)的形成。當(dāng)然，最后環(huán)節(jié)是進(jìn)入決策，但嚴(yán)格來說，一旦形成共識(shí)進(jìn)入決策之際，一次特定的協(xié)商就已經(jīng)完成。如果再就決策的執(zhí)行情況等進(jìn)行協(xié)商，那是第二輪協(xié)商的開始。

議題的確定，是協(xié)商過程的第一個(gè)基本環(huán)節(jié)。有效的協(xié)商需要有明確的議題。一個(gè)協(xié)商活動(dòng)的發(fā)起，首先需要明確的就是協(xié)商什么。只有明確了協(xié)商的議題，協(xié)商活動(dòng)才得以順利地組織起來，如在多大范圍、邀請(qǐng)誰來協(xié)商等，也就得以明確。當(dāng)然，協(xié)商議題確定之后也不是一成不變的，隨著協(xié)商的展開和深入，協(xié)商各方對(duì)原確定的議題會(huì)產(chǎn)生新的認(rèn)識(shí)，或者理解更深入，或者內(nèi)容更具體，或者范圍更擴(kuò)大，這時(shí)就會(huì)出現(xiàn)原定協(xié)商議題需要重新加以明確和調(diào)整的情況，這也是協(xié)商過程中十分正常的現(xiàn)象。議題的提出和確定，不但為此后協(xié)商過程的展開打開了大門、開啟了通道，其議題提出和確定的本身，就是包括提案人、決策或行政部門各方的協(xié)商參與者共同協(xié)商的結(jié)果，表明某一議題引起了各方的關(guān)注。

對(duì)話的展開，是協(xié)商過程的第二個(gè)基本環(huán)節(jié)。協(xié)商就是對(duì)話。在協(xié)商各方互相尊重、地位平等的前提下，圍繞協(xié)商議題所進(jìn)行的無拘無束的、充分的對(duì)話，是形成共識(shí)的基本前提。因此，在程序的設(shè)置上，就要考慮如何設(shè)置才能讓協(xié)商的參與者 “知無不言、言無不盡”，可以充分表達(dá)自己的意見。更重要的是，還要充分說明自己的意見所根據(jù)的理由。為此，協(xié)商參與者特別是體制的協(xié)商者，一定要遵照俞正聲同志在政協(xié)十二屆一次會(huì)議閉幕會(huì)上的講話中所強(qiáng)調(diào)的： “要遵守章程、認(rèn)真履責(zé)，堅(jiān)持真理、勇于直言，拒絕冷漠和懈怠;要善于學(xué)習(xí)、勤于思考，深入實(shí)際、實(shí)事求是，力求客觀公正，拒絕浮躁和脫離國(guó)情的極端主張。”只有這樣，才能使對(duì)話始終保持理性、有序，保證對(duì)話的過程順利進(jìn)行。需要特別指出的是，一個(gè)議題進(jìn)入了對(duì)話環(huán)節(jié)，為協(xié)商參與者各方所討論乃至爭(zhēng)辯，即使在對(duì)話中對(duì)于議題的討論和爭(zhēng)辯并沒有取得共識(shí)，這個(gè)議題也獲得了不同尋常的含義，表明它已經(jīng)不是某個(gè)個(gè)人的自說自話，而是獲得了某種公共性，成為一個(gè)公共性的議題。一個(gè)公共性議題的產(chǎn)生本身就是協(xié)商的一種效果，并為繼續(xù)協(xié)商直至達(dá)成共識(shí)預(yù)留和開辟了空間。

共識(shí)的形成，是協(xié)商過程的第三個(gè)基本環(huán)節(jié)。作為協(xié)商特質(zhì)的對(duì)話，不是泛泛而談，不是演講比賽，更不是閑聊和 “嘮磕”，協(xié)商的目的是就國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問題，或者與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的實(shí)際問題形成決策上的共識(shí)。為此，圍繞這一環(huán)節(jié)的程序設(shè)置，即如何有利于共識(shí)的具體化、共識(shí)如何表達(dá)，以及共識(shí)之進(jìn)入決策，就顯得格外重要。一般來說，協(xié)商所達(dá)成的共識(shí)，應(yīng)有正式的文本加以明確，而且應(yīng)該按照議題的性質(zhì)，在一定的范圍內(nèi)予以公布。這既是一輪協(xié)商完美收官的標(biāo)志，也為協(xié)商參與者和社會(huì)公眾監(jiān)督共識(shí)進(jìn)入決策的情況提供了依據(jù)。需要強(qiáng)調(diào)的是， “共識(shí)”概念的內(nèi)涵極為豐富多層，需要加以深入的理解和辨析。在最簡(jiǎn)明的層次上， “共識(shí)”是指對(duì)如何行動(dòng)達(dá)成一致的意見，但這樣的理解還較為淺層。正如澳大利亞政治學(xué)者德雷澤克所言： “達(dá)成共識(shí)是指不僅對(duì)行為過程達(dá)成統(tǒng)一的意見，而且對(duì)行為的原因也達(dá)成統(tǒng)一的意見。”進(jìn)而分析，協(xié)商參與者各方就某一議題達(dá)成了一致的意見毫無疑問是 “共識(shí)”，如果各方?jīng)]有達(dá)成一致的意見，或在某些方面達(dá)成了一致的意見而另一些方面沒有達(dá)成一致的意見，但他們同時(shí)都確認(rèn)這一狀況，這也是一種 “共識(shí)”。由此可見，即使對(duì)某一議題的各個(gè)方面都沒有形成一致意見，但只要各方都確認(rèn)有進(jìn)一步繼續(xù)協(xié)商的必要，這也是值得追求的一種 “共識(shí)”，因?yàn)檫@為開啟下一輪協(xié)商奠定了某種基礎(chǔ)。因此，在協(xié)商活動(dòng)中，絕對(duì)不能輕率地認(rèn)定 “無共識(shí)”或“協(xié)商失敗”，并以此作為協(xié)商的結(jié)果。從人類社會(huì)的整個(gè)發(fā)展過程來看，人們的合作和競(jìng)爭(zhēng)就是永不休止的協(xié)商的過程，通過永不休止的協(xié)商不斷調(diào)節(jié)人們的合作與競(jìng)爭(zhēng)，是人類社會(huì)得以存續(xù)和發(fā)展的根本。輕率地?cái)喽?“無共識(shí)”或 “協(xié)商失敗”，其實(shí)是從根本上撤銷和摧毀了人類社會(huì)賴以存在的理性合作和競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)，由此引起的對(duì)人類社會(huì)的破壞和發(fā)展過程的中斷，是非常嚴(yán)重的。人類社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程中，這樣的教訓(xùn)極其深刻。

三、協(xié)商實(shí)效性的三個(gè)維度

從上述對(duì)協(xié)商過程三個(gè)基本環(huán)節(jié)及其各自的相對(duì)獨(dú)立的作用或效果的分析來看，協(xié)商實(shí)效性可以從三個(gè)維度加以闡述和理解：

第一個(gè)維度是 “形成共識(shí)”。其含義是一項(xiàng)提案或一次協(xié)商，協(xié)商者提出的意見建議經(jīng)過協(xié)商，當(dāng)下即得到?jīng)Q策或行政部門的采納、進(jìn)入決策，并在政府工作中得到實(shí)現(xiàn)，其反映的問題也得到解決。例如，在政協(xié)的提案辦理中，一項(xiàng)提案得到高層領(lǐng)導(dǎo)的批示，要求政府部門對(duì)該提案提出的意見和建議進(jìn)行研究或采納，或政府部門在提案辦理中直接加以采納。這種情形的出現(xiàn)，經(jīng)常是以提案提出的問題為政府部門已經(jīng)研究或正準(zhǔn)備解決為前提的。這是民主協(xié)商實(shí)效性最明顯的體現(xiàn)，協(xié)商各方最高興、也最容易為媒體所重視而著重加以宣傳。多黨合作和政治協(xié)商制度的研究者，也往往以這方面的實(shí)例來說明其優(yōu)越性。

這樣的宣傳和研究本身并沒有什么不妥，但如果長(zhǎng)期把視線僅僅集中在協(xié)商實(shí)效性這一個(gè)維度上，而忽視其他實(shí)效性維度，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)民主協(xié)商實(shí)效性的簡(jiǎn)單狹隘的理解，從而產(chǎn)生不少誤區(qū)。如果僅以是否當(dāng)下 “進(jìn)入決策”來衡量，那么，以全國(guó)政協(xié)來說，每年 “兩會(huì)”期間的提案就有五六千件，而立即 “進(jìn)入決策”的提案所占比例事實(shí)上是很低的，是否就因此可以說政協(xié)的協(xié)商實(shí)效性就差呢？回答是否定的。更加重要的是，在協(xié)商機(jī)制創(chuàng)新的過程中，如果僅以 “進(jìn)入決策”這一維度為目標(biāo)，就有可能把一些行政手段引入提案的辦理，如使用“行政督辦”的手段來落實(shí)某些提案，而其意見和建議又不盡符合實(shí)際，這就容易引起辦理部門的極大困惑，實(shí)踐效果也不佳，甚至產(chǎn)生負(fù)面的影響，這在實(shí)際工作中并非沒有發(fā)生過。

此外，認(rèn)為當(dāng)下 “進(jìn)入決策”是協(xié)商實(shí)效性的唯一體現(xiàn)，也導(dǎo)致提案人對(duì)此問題的片面追求，僅僅尋找一些政府部門已經(jīng)在著手解決的具體事項(xiàng)作為提案內(nèi)容，而放棄對(duì)于宏觀性、前瞻性、深層次問題的研究和思考。因此，必須從更廣范圍和更深層次、從更多維度來理解協(xié)商實(shí)效性的問題。

第二個(gè)維度是 “引起關(guān)注”。其含義是在一個(gè)協(xié)商過程中，協(xié)商者提出的意見和建議，由于種種現(xiàn)實(shí)原因和限制條件并沒有立即得到采納，但是，它卻得到?jīng)Q策者和社會(huì)輿論的積極回應(yīng)，認(rèn)為這確是一個(gè)十分重要的、必須解決的問題。引起關(guān)注的另一種情形是，意見和建議雖然沒有得到贊同，但其提出的問題卻引起了決策者的高度關(guān)注和警惕，從而采取措施加以防范，避免了問題的出現(xiàn)。這方面最顯著的例子是，20世紀(jì)80年代一批全國(guó)政協(xié)委員關(guān)于三峽工程 “不建或緩建”的提案，雖然意見并沒有為決策部門所采納，但提案提出的泥沙問題、生態(tài)問題、資金投入問題等，卻引起社會(huì)各界和輿論的廣泛熱議，得到?jīng)Q策部門的高度關(guān)注和重視，對(duì)原有建設(shè)方案作了重新研究和論證，使方案得到極大的改進(jìn)和完善。

第三個(gè)維度是 “形成議題”。這是指協(xié)商者提出的問題，雖則在當(dāng)下人們心目中并非顯得突出和急迫，也沒有引起廣泛關(guān)注，但由于問題的提出，引起一定范圍內(nèi)的討論和思考，并隨著時(shí)間的推移，這一討論思考成為輿論的一個(gè)熱點(diǎn)議題，吸引了許多人的注意。就問題通過協(xié)商民主的渠道提出并形成議題而言，這同樣是協(xié)商民主實(shí)效性的體現(xiàn)。這方面顯著的例子是，1985年全國(guó)政協(xié)委員、歷史地理學(xué)家侯仁之等專家提出了 “我國(guó)應(yīng)盡早參加聯(lián)合國(guó)教育、科學(xué)及文化組織的 《世界文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》，并準(zhǔn)備參加 ‘世界遺產(chǎn)委員會(huì)’以利于我國(guó)重大文化和自然遺產(chǎn)的保存和保護(hù)，加強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際文化合作事業(yè)中的地位案”。但當(dāng)時(shí)多數(shù)人并沒有認(rèn)識(shí)到 “申遺”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更沒有認(rèn)識(shí)到它的文化價(jià)值，以至于20世紀(jì)90年代中期他們把聯(lián)合國(guó)的專家請(qǐng)來，與國(guó)內(nèi)幾個(gè)文化遺產(chǎn)項(xiàng)目所在地的市長(zhǎng)見面時(shí)，竟遭到“婉謝”。但由于這個(gè)提案的提出和報(bào)道，逐漸形成了一個(gè)在相當(dāng)廣泛的范圍內(nèi)談?wù)摰淖h題，至今 “申遺”已經(jīng)成為一種 “熱”。從 “冷”到“熱”，恰好說明了該提案 “形成議題”的作用。

民主協(xié)商實(shí)效性的三個(gè)維度，從過程與目的來考察，其實(shí)就是協(xié)商與決策的幾種關(guān)系。一項(xiàng)協(xié)商意見或一次協(xié)商在其中一個(gè)維度上所產(chǎn)生的作用和發(fā)生的影響，都體現(xiàn)了協(xié)商民主的實(shí)效性，其間并無優(yōu)劣高低之分。比如，形成議題或引起關(guān)注的協(xié)商意見，就并不比當(dāng)即進(jìn)入決策的意見 “差”，更非 “無用”。而且，由于前者往往是在更深、更不易察覺的層面提出問題，反而更具前瞻性、宏觀性、深刻性，因而倒是更具價(jià)值的意見。

四、協(xié)商實(shí)效性與機(jī)制、程序創(chuàng)新

對(duì)民主協(xié)商實(shí)效性三個(gè)維度的闡述，無論是在理論上還是在實(shí)踐中，都具有相當(dāng)重要的意義。

從理論認(rèn)知上說，民主協(xié)商實(shí)效性三個(gè)維度的闡述，能夠啟發(fā)我們以更廣闊的視野、更完整的過程來認(rèn)識(shí)我國(guó)基本政治制度的優(yōu)越性。我國(guó)多黨合作和政治協(xié)商制度的重要功能之一就是協(xié)商，協(xié)商實(shí)效性關(guān)乎對(duì)這一制度的優(yōu)越性的認(rèn)知和評(píng)價(jià)。從三個(gè)維度認(rèn)識(shí)協(xié)商實(shí)效性，大大擴(kuò)展了我們的視野，使得我們能從更多維度來考察和評(píng)價(jià)協(xié)商的效果，而不僅僅是從單一的維度來考察，從而使我們對(duì)我國(guó)基本政治制度優(yōu)越性的認(rèn)知更全面、更具體。而對(duì)于特定的協(xié)商參與者如政協(xié)委員來說，也有利于他們摒除急功近利的心理，按照俞正聲同志在2013年全國(guó)政協(xié)大會(huì)閉幕會(huì)上的要求，戒除浮躁、弘揚(yáng)理性，沉下心來深人思考和研究前瞻性、宏觀性問題，不斷提升意見、建議的質(zhì)量和協(xié)商的水平。

從實(shí)踐層面而言，通過對(duì)協(xié)商實(shí)效性的機(jī)制和程序基礎(chǔ)的分析，可以使得機(jī)制和程序的完善創(chuàng)新對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的重要意義更為明確，并在這方面投入更多、更大的關(guān)注。同時(shí)，對(duì)于協(xié)商實(shí)效性三個(gè)維度的理解，也為通過機(jī)制和程序的完善創(chuàng)新而增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性打開了思路。三個(gè)維度的視野，使我們從協(xié)商過程的各個(gè)環(huán)節(jié)來看待協(xié)商實(shí)效性問題，進(jìn)而明確協(xié)商過程每一個(gè)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新和改進(jìn)，都有助于協(xié)商實(shí)效性的增強(qiáng)，具體來說就是提出議題、展開對(duì)話、形成共識(shí)三個(gè)階段的諸多環(huán)節(jié)。因此，要力求把增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性體現(xiàn)在每一項(xiàng)制度程序的設(shè)計(jì)之中，而不是孤立地看待某一個(gè)環(huán)節(jié)。以政協(xié)提案工作為例，20世紀(jì)80年代，對(duì)于增強(qiáng)提案工作協(xié)商實(shí)效性的注意力，多置于承辦這一方，在實(shí)踐中逐漸發(fā)現(xiàn)，實(shí)效性的提升決非解決承辦一方的機(jī)制完善所能單獨(dú)奏效，由此創(chuàng)新設(shè)計(jì)了提高提案質(zhì)量、辦理質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量方面的機(jī)制和程序，制定了提案的立案標(biāo)準(zhǔn)、提案交辦的登記和答復(fù)等程序。從協(xié)商實(shí)效性三個(gè)維度的視野來看，增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的要求必須貫穿于提案工作機(jī)制程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過完善和創(chuàng)新提案的選題、提案的形成、提案的交辦、提案的協(xié)商辦理等各個(gè)環(huán)節(jié)的機(jī)制和程序，才能把提案工作實(shí)效性提高到一個(gè)新的更高的水平。

與此同時(shí)，在關(guān)注制度機(jī)制創(chuàng)新對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性的作用時(shí)，既要深入把握和準(zhǔn)確描述我國(guó)既有的協(xié)商民主的宏觀制度，又要深入到制度的具體運(yùn)作和微觀程序?qū)用妫?xì)心分析制度運(yùn)作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，考察這些環(huán)節(jié)本身的效果，以及它們?cè)趯?shí)現(xiàn)總體實(shí)效性方面的作用。憑借這樣的研究，往往能夠發(fā)現(xiàn)一些具體的看似微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)，顯著推進(jìn)了協(xié)商實(shí)效性的實(shí)現(xiàn)。這些微觀的程序關(guān)節(jié)點(diǎn)，正是制度和機(jī)制創(chuàng)新易于入手、易于見效的地方，應(yīng)是重要著眼點(diǎn)。那些看似不起眼的程序的改進(jìn)和創(chuàng)新，對(duì)于增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性往往具有四兩撥千斤的意義和作用。例如，2016年的全國(guó)政協(xié)會(huì)議，在小組討論會(huì)程序里增加了一個(gè)由小組提出議題、圍繞這一議題進(jìn)行討論的安排。這一以前所沒有的看似細(xì)小的程序上的改進(jìn)，使小組討論會(huì)的議題更明確、討論更集中，從而對(duì)增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性產(chǎn)生了積極的作用。又如，2014年5月和6月由中共中央政治局常委、全國(guó)政協(xié)主席俞正聲主持的中央統(tǒng)戰(zhàn)部召開的兩次黨外人士專題調(diào)研座談會(huì)，在程序上，把八個(gè)民主黨派和全國(guó)工商聯(lián)、無黨派代表人士分為兩組分別舉行座談會(huì)。對(duì)此，決不能僅僅把它看作是為方便開會(huì)而做的隨意安排。這樣做的好處，在于參與協(xié)商的各方，有了更充分的時(shí)間集中圍繞幾個(gè)問題進(jìn)行交流互動(dòng)，有利于對(duì)話頻率的增加和協(xié)商的深化。制度分析理論告訴我們，有時(shí)候一個(gè)關(guān)鍵程序的設(shè)計(jì)，會(huì)大大加強(qiáng)制度運(yùn)作的有效性。由此可見，兩次專題調(diào)研座談會(huì)所做的這一安排，無疑具有程序上的關(guān)鍵性。

增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效性是一個(gè)系統(tǒng)工程，在加強(qiáng)黨對(duì)協(xié)商民主的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，深入理解和把握協(xié)商實(shí)效性的內(nèi)涵和要求，明確工作思路是基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新協(xié)商的機(jī)制和程序是關(guān)鍵，而不斷提高協(xié)商參與者的協(xié)商能力，也具有不可忽視的重要意義。這后一個(gè)課題，筆者將有專文探討。

（本文原載 《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期，原標(biāo)題為 “協(xié)商實(shí)效性研究”/責(zé)編劉玉霞）