深化行政體制改革 推進服務型政府建設進程

文/張利萍

深化行政體制改革 推進服務型政府建設進程

文/張利萍

隨著城鎮化進程的推進，一些經濟發達鎮發展迅速，但由于受傳統體制機制的影響，制約了其進一步發展。而在一些先行試驗地區，行政體制改革有所突破并取得了一些階段性成效。這些試驗田的探索實踐為下一步我國深化行政管理體制改革，推動服務型政府建設指明了前進的方向。

一、行政體制改革產生的背景與任務

（一）背景

1.行政管理面臨困境——“小馬拉大車，越拉越吃力”。近年來，城鎮化進程加快腳步，但一些經濟發達鎮由于受傳統資源、人力、服務等影響，制約了發展，尤其是社會管理和公共服務等方面面臨新問題、新挑戰，亟待新突破、新模式。

2.城鎮化發展的推動。在經濟發達的江蘇省，一批經濟規模較大、城鎮化水平較高、人口數量較多的經濟發達鎮成為全省經濟的生力軍。江蘇全省城鎮化率約為60.6%，其所有鎮的城鎮化率約為37.45%，排名前100位的鎮城鎮化率高達56.5%。

3.服務型政府建設的迫切需要。行政管理體制改革的主要目的是打破制度壁壘，積極探索建立新的行政體制改革，加速推進服務型政府的建設。鄉鎮政府作為基層政府，本身規模比較小，下一步可以通過擴權改革得到重要的財權與事權，促使鄉鎮的服務能力進一步加強，實現由行政管理型政府向公共服務型政府的轉變。

（二）任務

所謂“強鎮擴權”，是指經濟實力雄厚的中心鎮被賦予經濟社會管理的擴展權限，甚至是縣（市）級經濟社會管理權限，以解決經濟強鎮財權事權不對等和權限受束縛的問題，釋放基層政府的活力，推進城鄉統籌的步伐，加速城鎮化進程的節奏。“強鎮擴權”本質上來說就是一種行政管理體制改革，即權力的下放。通過對公共權力進行重新分配，調整各方之間的利益關系，進而推進強鎮經濟上的發展。通過三年左右的試點，能夠達成一種行為規范、協調運轉、透明公正、高效廉潔的適合基層運行的管理體制和機制，推動實驗田逐步發展成為人口聚集、產業集群、結構合理、體制創新、環境友好、社會和諧的新型現代小城市，努力建設成為全省培育現代化新型小城市建設的示范區，主要經濟社會發展指標進入全省20個行政管理體制改革試點鎮第一方案，并創出特色亮點。

為此，下一步試點主要在創新管理體制、擴大管理權限、強化公共服務、增強發展活力四個方面努力。

二、推進重點

行政體制改革的重中之重是推進試點鎮綜合執法和便民服務改革試點工作，即便民服務中心和綜合執法局的建設與運作問題，這也是試點鄉鎮面臨的一項新任務。要重點做好管理權限之間的有序對接，主要解決好放什么、如何放、怎么接；進一步理順各層級之間的執法關系，盡量使行政執法的重心向基層傾斜，加速推進職責明確、行為規范、協調運轉、監督給力的基層行政執法體制和運行機制；加強行政執法隊伍建設，著力打造一支政治合格、業務過硬、作風優良、紀律嚴明、形象良好的行政執法隊伍。

（一）階段性標志

行政體制改革，除了要遵守國家發展的政策、方針等條條框框之外，還要立足本地實際情況，尤其是本地的政治生態環境，有的放矢、節奏合理地實踐和推進，建立與行政生態相適應的行政體制改革模式。按照行政生態學理論，行政行為與行政環境的關系是互相影響、互為作用的辯證關系，這就決定了行政體制改革模式一是要與本地行政生態環境相適合；二是要對本地行政生態環境形成正向的作用，促使行政生態環境的變化趨勢與基層行政管理體制改革所符合的大環境發展的方向相一致；三是當本地行政生態環境發生變化時，應適時調整基層社會的管理模式，以適應行政生態的發展變化趨勢。由此兩者間形成正向的作用力，彼此促進，朝著預先設定的軌跡運動，實現良性發展。

（二）有限放權

權力下放是有限下放還是全部下放一直是困擾試點鄉鎮的難題。一方面，在放權初期，經過各方協商，確定下放事項。但下放事項能否完全下放，還取決于鄉鎮能否接收，能否完全辦理。另一方面，協商過程也值得商榷。放權標準是什么？如果鄉鎮能夠全部接收，是否完全下放？調研過程中，市級行政服務中心認為下放權力主要涉及便民方面，行政審批權還不愿意下放。同時，鎮級便民服務中心對權力下放也持保留態度。由此可見，權力完全下放還需一段時間。

（三）工作難點

眾所周知，我國行政執法權是以縣一級為主體的，鄉鎮層面幾乎是空白。量體裁衣，應該改鄉鎮合適的衣物來穿。給的“衣服”太小，鄉鎮下一步的成長就會受到束縛；給的“衣服”太大，有可能與現行的法律法規發生沖突。這就是權怎么放，如何放的問題。

在人事方面，鄉鎮干部的管理權限應緊緊圍繞鄉鎮的工作實際，在鄉鎮的用人權上予以傾斜。對于派出機構領導干部的任免，應該征求縣鎮一級的黨委意見，提出書面看法；對于派出機構的領導干部的年終考核辦法，則應采取共同負責的原則，考核情況及最終的考核結果應該以鄉鎮意見為主，然后上報相關單位。

在干部下派和選調上，要進一步加大力度，抽選專業性強的人才到鄉鎮任職。如在產業規劃方面，如果鄉鎮缺乏這種專業人才，可以使縣（市）級下派熟悉此類工作的專業人員指導鄉鎮開展下一步的工作。這樣既得到了專業的指導，解決了實際工作，又不占用實際的編制，不僅優化了人才結構，而且提升了干部職業素質，為鄉鎮提供了重要的人才保障。

現如今，鄉鎮權利監督體系還很不健全，如何有效監控，體系如何進一步完善，如何吸收各方力量，是強鎮擴權工作實際應該解決的問題。

三、建議

（一）增強服務理念，深化行政體制改革

如今，在推進鄉鎮行政體制改革的過程中，要讓各參與方明白，強鎮擴權既不是為了各自的鄉鎮謀求福利、為了各自的強鎮謀取不恰當的利益，也不是為哪個鄉鎮領導所用。所以，下一步在推行的過程中，得到權力下放的鄉鎮政府應該立足政府服務的本職工作，著力轉變政府職能，強化政府資源的整合。對一些職能相近、交叉的部門適當做些調整，整合資源。同時，對于上一級政府，由于行政體制改革會有權力下放和一些利益的重新調整和分配，因此，應該在認識層面上有所提升，了解強鎮擴權的本質，在下一步的具體操作上，堅持“能放則放、能接則接”的宗旨，協調聯絡好各職能部門的權力、責任與鄉鎮之間的有效對接。除此之外，市級層面還應承擔更多的職能，比如給予業務指導、培訓專業人員、服務軟硬件建設等。

（二）合理協調事權財權人權關系，逐步優化權力配置

在實際改革中，事權下放是有矛盾的，首先，事權放的多了，怕鄉鎮承接上存在難度，造成權力虛置；事權放的少了，改革的初衷又達成不了。其次，在給鄉鎮下放事權的同時，財權卻沒有對應下放，這樣鄉鎮在承接事權時動力性和積極性將有所減弱。所以，事權、財權應相互配套，相匹配的人事權也應該一步步配套給相應的鄉鎮，只有如此，才能確保鄉鎮各項工作完成的高效性和可控性。

因此，應該對鄉鎮在經濟社會管理中所承擔的責任及事務進行認真研究，根據實際情況，有原則、有步驟、有層次地下放事權。同時，為了更好地激發鄉鎮的管理職能，可以按照現階段績效考核目標，研究對策，凡是鄉鎮能夠承接的事權一律下放，只有如此，才能充分調動其積極性，使鄉鎮具備更完善的職能。在財權下放上，應對現如今的財權和收費政策進行一些改變和調整，擴大和提高試點鄉鎮對收費的審批權。

（三）整合力量完善監督體系，使權力在陽光下運行

沒有監督，權力就容易滋生腐敗。試點鄉鎮在強鎮擴權完成后，應該建立完善的監督體制，成立各方監督機構，加強和完善對試點鄉鎮各個層面的監督。下放權力中，歸屬市政府和相關職能部門的經濟社會管理事務，應該在下放的同時，及時進行備案和歸檔，以便相關部門加強監管和指導責任。同時，行政問責制度不能流于表面，要逐步建立以試點鄉鎮和相關負責人為監管重點責任人的問責制度和監督制度，實現監管和監督兩者同時發力的監管機制，加強各方監督，以新媒體為媒介，實現監管科技化、無死角化，從而杜絕權力擴張后衍生出來的一系列問題，保證政務公開、透明，促進強鎮擴權工作的有效實施。

（四）完善制度建設，以頂層設計為原則

推進擴權強鎮改革工作要以法律法規為底線。實際上，強鎮擴權工作能不能落地開花，功效能不能得到有效的實現，與完善的制度建設脫不了關系。因此，在具體推行強鎮擴權的工作中，應該將制度建設始終擺在重要位置，重點解決實際工作中出現的制度瓶頸。調研過程中，很多被調查者指出了一個實際問題，就是執法主體的合法性問題。眾所周知，鄉鎮政府是政府層級的最低一層，細讀憲法和相關法律，并沒有發現縣級有相應的行政管理職權。因此，在相應的法律法規沒有作出調整之前，紅頭文件的下放就會跟法律法規有所沖突。總之，應加強頂層設計，啟動相應的立法程序，對相應的法律法規做些調整，真正在法律層面賦予改革鄉鎮行使業務的職權，從法律上確保其合法性。只有如此，才能有法可依，有法必依，違法必查，執法必嚴，師出有名。

（五）加強部門統籌協調，促進各級權限有效銜接

面對政府績效考核和提拔晉升的雙重需求，每一級政府在具體的操作和實施中，都有著自己的實際考慮。下放權力的單位，既希望能保持自己原本應有的權力，得到擴權的鄉鎮又希望能得到更多匹配的權力，例如財權、人事權等等。如果沒有有效的溝通和協調，就會形成利益之間的相互沖突。因此，在推進強鎮擴權工作落地開花的過程中，應該有一個全面統籌的機構，比如法治部門牽頭或權威部門牽頭，促進其他部門積極參與到這樣一個機構中。這樣的統籌協調機構，任務就是結合實際情況，對下放權力的種類、形式、主體、職責、相應人員的配備等給予足夠的支持和業務指導。

（作者單位：中共海門市委黨校）