績效管理視角下精準扶貧工作的推進與落實

文/張亞萍

績效管理視角下精準扶貧工作的推進與落實

文/張亞萍

新時期的貧困形勢和精準扶貧的目標要求給扶貧工作提出了更高的挑戰，如何將扶貧工作落到實處，需要科學規劃、及時溝通、嚴格執行和有效監控。績效管理作為政府管理的一種手段，在體系構成上逐漸形成了一套多種管理工具融合與共同作用的管理方法，能夠有效地對扶貧政策執行過程中存在的問題進行及時監控，同時也可以作為有效的激勵工具，提升扶貧工作者的積極性，進而更有效地實現精準脫貧、建設全面小康社會的宏偉目標。

談到績效，人們習慣將關注點集中在績效考核上，甚至將兩者混同起來。實際上，績效管理是績效目標與計劃、績效監控與輔導、績效考核與評價、績效反饋與激勵四個環節往復循環的過程，績效考核只是其中的一個環節。因此，在治理過程中要運用績效管理手段推進精準扶貧工作的落實，就必須把握好績效管理的每一個環節。

一、明確績效管理在精準扶貧中的價值理念和目標

與私人部門中績效管理突出強調業績和效率不同，作為政府管理工具的績效管理則融合了善治所要求的公平、責任、效率和回應性的價值理念。精準扶貧作為一項國家惠民政策，正是公共部門在進行治理過程中公平性、責任性、回應性的體現。理念的契合是績效管理能夠推動精準扶貧目標實現的基礎，在實踐中要把這種“公平、責任、回應”的理念貫穿于扶貧工作的全過程。

公平不僅要在扶貧政策的平等性上下功夫，更要在針對性上下功夫，這就要求在精準識別階段區別對待，既要區別客觀貧困與主觀貧困，又要區別絕對貧困和相對貧困。客觀貧困和絕對貧困比較容易識別與管理，但是，主觀貧困與相對貧困的認定卻比較困難，稍有不慎便會引起不滿，而不加區別一刀切的扶貧則又構成了對其他貧困戶的不公平。現階段對于一些渴望發展卻受客觀條件限制致貧的貧困戶，跟好逸惡勞、不思進取的貧困戶必須加以區分，畢竟扶貧不僅要注重形式的公平，還要注重過程和結果的公平。因此，要加大資源配置的合理性和有效性研究，不能讓扶貧成為助長個人惰性的助推器。

二、科學制定精準扶貧計劃和考核指標

“扶貧計劃”是扶貧工作具體執行的依據，績效計劃和指標的設計是績效管理的核心。合理的計劃和指標能夠有效地激發扶貧工作人員的積極性、幫助貧困戶樹立堅實的脫貧信念。反之，偏離現實需求、過于宏觀或者過于模糊化的計劃與目標，則會增加扶貧工作人員的困惑與迷茫，難以找到合適的工作著力點，還會削弱困難群眾對扶貧工作的期待，從而出現不理解不配合的現象，使扶貧工作達不到期望目標。

科學制定精準扶貧計劃和考核指標需要定性和定量相結合，要合理設置各項指標及權重，增強評估指標的導向性作用。當前，扶貧考核主要是定量指標，比如脫貧率、項目資金使用情況等，缺少對貧困人員尤其是扶貧工作人員滿意度的調查；指標的制定將貧困人員的需求放在首位，而忽略了扶貧工作者的合理訴求，難以體現計劃的公平性。“集中精力做好扶貧工作”已經成為現階段地方政府尤其是基層政府的首要工作任務，為了完成這一目標，同時也為了應對好各級檢查，一線扶貧工作人員長期處于“5+2”“白加黑”的狀態，超負荷的工作壓力導致“第一書記過勞死”已不是個案，這也意味著簡單粗暴的任務分解法和頻繁無序的監督檢查已不適應當前的扶貧形勢。

在扶貧形式上，多數基層政府仍傾向于選擇最基本的“輸血”，比如米面油的發放，農資物品的配送等，缺少對多元化扶貧形式的探索，扶貧缺少可持續性。究其原因，則是基層政府在扶貧過程中獲得的激勵與付出的辛苦相關度不高，比如一些扶貧項目因用地問題、環境問題、資金配套問題、運營問題等難以在貧困地區落戶，而要解決這些問題、確保扶貧項目的落實往往需要基層扶貧部門付出更多的時間和精力。在缺少有效激勵的情況下，為避免麻煩，基層政府往往直接規避扶貧項目的申請及扶貧形式的創新，這導致扶貧工作在某種程度上流于形式。

有效激勵扶貧工作人員、杜絕扶貧工作形式化需要政策解讀者和計劃制定者有更高的戰略眼光和系統思維，時刻保持全局一盤棋思想，既要注重扶貧工作的輸入過程，又要注重扶貧工作的輸出品質。目標計劃、執行計劃、激勵計劃、評估計劃、調整計劃要環環相扣、相輔相成。

三、建立有效的溝通和反饋機制

回應性是政府善治的基本要素，而目前扶貧工作中的溝通基本上還是以單向的自上而下的政策傳達為主，缺少自下而上的信息反饋或者說自下而上的反饋被上級主管部門選擇性忽視，沒有形成溝通回路。比如精準扶貧推行至今，我們可以在很多自媒體、公眾平臺或者學者的調研中看到扶貧中的亂象，卻鮮有發現地方政府對于這些亂象的特別治理與整改。究其原因，主要是科層制背景下“唯上”是各級政府長期以來工作開展的基本思維，同時也是獲取認可與資源的無奈選擇，而對下級部門工作中存在或遇到的問題除非是“勢在必行”或者“情況緊迫”會被動解決，缺少主動推進。

扶貧工作者作為資源的分配者，貧困戶作為資源的享有者，兩者之間的博弈歸根到底是利益的博弈，其溝通難免存在信息不對稱的情況。一方面，為獲得資源，受訪者會盡力掩飾自己的真實經濟狀況，甚至夸大自己的困難程度，單憑走訪觀察難以對收入進行精確衡量，這給貧困戶的精準識別帶來較大難度。另一方面，隨著“以人為本”執政理念深入人心，政府的服務理念和服務水平得到有力提升，而基層民眾卻對這一理念有著扭曲理解，從而帶來了相應的副產品——為獲取一己私利隨意上訪或者耍賴威脅政府的情況普遍存在，“耍賴式溝通”成為少數人達成自己目標的通道。這就導致基層政府在工作中陷入被動的“懼下”局面。

在“唯上”和“懼下”的雙重境遇下，“不求有功、但求無過”成為多數基層政府處理問題默認的執政標準，這也導致在扶貧過程中“形式化”嚴重，凡事按照上級要求執行，既便于應付上級檢查、獲取上級肯定，又能以此作為應付民眾的依據，達成不違規不擔責的目標。因此，基層政府的扶貧工作者與民眾的溝通多數停留在生硬的政策解釋上，缺乏實質性的溝通與反饋。

要建立有效的溝通和反饋機制，一是上級政府要樹立明確的溝通和反饋意識。扶貧工作人員長期深入扶貧第一線，開展針對性的扶貧工作，最清楚和了解扶貧工作中政策的可執行性以及存在的問題和不足。責任性和回應性要求政府要積極聽取基層工作者和民眾的聲音，并及時作出回復，同時，傾聽與反饋也是對下級工作的激勵與支持。比如在政府網站開辟扶貧工作留言專欄，給各扶貧單位設置對應賬號，主管部門對留言問題進行定期回復。二是要充分利用“互聯網+”和大數據平臺，不斷完善更新貧困人員信息，用數據分析助力精準扶貧和精準脫貧，把完善全社會信用體系、建立失信者的懲罰機制作為精準識別和精準扶貧的有效路徑。三是要對基層政府適當賦權，建立免責機制，鼓勵其面對特殊情況時在原則范圍內可以主動作為，而不僅僅是被動應付。

四、實施有效的監督檢查

監督和檢查作為控制過程的工具，可以有效地保證扶貧工作不偏離既定軌道，促進精準扶貧任務得到精準落實。然而，目前的監督檢查工作卻存在著多頭管理、標準混亂、檢查頻繁、主觀隨意性大，浪費嚴重等現象。就督查主體和形式而言，既有扶貧督查部門專門檢查、上級主管部門例行檢查，也有結對幫扶的幫扶單位調研和其他單位觀摩學習等。在檢查頻次上，往往是國家、省級部門督查一遍，市縣鄉等各級部門又跟著逐級督查一遍，且不同主體檢查的標準缺乏統一性和規范性。以1000個貧困戶為例，標準更改一次就要換一次材料，一般一份材料約1塊錢，一年內各級檢查多達十幾、二十幾次，材料費、整理費就高達20多萬，而很多更改可能只是因為簽字不規范、過于潦草等小問題，在某種意義上，精準扶貧變成“精準填表”，這造成大量的人力、物力、財力的浪費。基層扶貧力量疲于應對各類檢查，很難將具體扶貧工作做到深入，所謂深入基層的走訪在某種程度上就是走馬觀花式的走秀，而有些地方迫于督查壓力玩起了數字脫貧和虛假脫貧的花樣，如此扶貧不僅浪費公共資源，還加劇了民眾對扶貧工作甚至是對政府的不信任感。

為了切實發揮監督檢查功效，避免督查中存在的多頭檢查、頻繁低效、標準混亂、浪費嚴重和重突擊檢查輕日常監督等問題，需要扶貧開發領導小組統一規劃、科學部署。一要明確督查主體。充分發揮紀委、審計等部門在扶貧工作中執紀問責和監督作用，開展專門性監督檢查。二要規范督查標準。對督查項目要統籌安排，統一標準，避免出現各地亂設標準、重復返工的浪費現象。三要整理督查力量，以綜合督查為主，適度壓減專項檢查。四要注重督查方式的改變，采取明查與暗訪相結合的方式，在減輕基層壓力的同時提升督查實效。五要完善第三方督查機制，有效發揮社會力量在扶貧督查過程中獨立性和專業性的優勢。

精準扶貧是全面建成小康社會的現實需要，體現了社會主義的本質要求，也是一項艱巨而繁重的任務。推進和落實這一任務，需要全社會形成合力，做到科學規劃、及時溝通、嚴格執行和有效監控，切實打好脫貧攻堅的硬仗。

（作者單位：黃淮學院經濟與管理學院）