街區管理：中國城市居住區管理的2.0版本

文/馮丹

街區管理：中國城市居住區管理的2.0版本

文/馮丹

近日來，“社區道路公共化”的議題引發社會強烈反響，據筆者在北京的調查發現，滿足街區要求已建成的社區數量僅占全市的21%，這其中包括了單位大院等，由此可見，符合條件實施道路公共化的社區是極少數的，大可不必過度關注，而更應該關注的是政策背后所反映的城市發展規律和居民生活訴求。

我國城鎮化影響深遠，以改革開放為界丈量我國城市的數量和規模，2014年，我國城市數量較1978年的193個增長了近500個，30多年來，地級以上城市由1978年的111個增加到2014年的292個，200萬人口以上城市從10個變為47個，100萬～200萬人口的城市從19個變為91個，增加了72個。2014年我國城鎮化率已經達到54.8%，城市中國已經全面到來。城市居住區作為7.4億人在城市中的落腳地，成為決定城市管理和居民生活品質最重要的載體。

一、社區制是城市居住區建設的初級階段

城市居住區是人們日常生活、居住、休息的場所，具有一定人口數量和用地規模，集中布置居住建筑、公共建筑、綠地道路以及其他各種工程設施，是被城市街道或自然界限所包圍的相對獨立地區。受公用設施服務半徑、城市街道間距以及居民行政管理體制等因素的影響，居住區是城市的有機組成部分，是道路或自然界限所圍合的具有一定規模的生活聚居地，它為居民提供生活居住空間和各類服務設施，以滿足居民日常物質生活和精神文化的需求。

我國擁有全世界最多的城市人口和城市數量，一方面形成了京津冀、長三角、珠三角等若干個世界級城市群，另一方面也有2萬多個小規模的建制鎮，總體來說，城市的發展層次和區域差距相對較大，但是在居住區層面相對統一，基本上是以社區為最小單元進行管理。從歷史演變過程來看，我國現有城市居住區管理多數由鄉村管理延伸而來，在傳統社會中，以村莊為基礎的基層治理，到城市后演變為以社區為基礎的管理體系，農村管理體制中的村委會轉變成城市社區的居委會。雖然近些年來，城市社區中增加了社區服務站等服務機構，但總體來看仍然是與居委會捆綁，特別是1990年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》實施后，城市社區與廣大農村一樣，以自我治理為主，這種自治為主的村社治理，在很長一段時期內維護了社區的穩定和發展，創造了居民和諧生活的環境。

隨著城市規模的不斷擴大和城市居民生活水平的不斷提升，交通出行頻繁、家用小汽車數量快速增加，教育和醫療等公共服務需求急劇擴大，高端生活服務需求也不斷上升，凸顯了我國城市居住區在規劃、建設和管理等方面的不足，居住區規劃前瞻性、嚴肅性不夠，設計千篇一律。特別是居住區管理中違法建設、大拆大建問題突出，公共產品和服務供給不足，環境污染、交通擁堵等“城市病”蔓延加重，成為影響城市管理、居民生活和文化傳承的重要因素。

這些問題的出現，很大程度上是因為現有以社區為載體的居住區管理模式，已不能適應城市快速發展的需要，特別是在以互聯網為核心的技術創新的沖擊下，出現了諸多問題，表現在以下幾個方面。一是社區制在管理上專業化不夠，管理力量薄弱。根據北上廣等大城市社區的調查，90%以上的社區管理者沒有專業背景，薪酬待遇普遍為本地職工平均工資以下，如北京地區在2014年僅為4000元左右。二是居住區社區式的封閉管理，造成了區域性行政分割，導致居住區周邊區域的交通擁堵，使整體宜居環境下降。三是城市管理不暢，居住區的社區式管理中，黨委會、居委會、物業等這“五駕馬車”的整體性和協調性不強，內部管理競爭多，對外部固化于自身轄區，不利于區域性合作。四是居民生活舒適度不高。居住區是滿足居民生活最重要的載體，街道管理與居住區的空間布局存在的偏離，街道辦事處有的太遠、有的太偏。五是公共服務供給布局不合理。公共服務是按照行政體系進行配置，而居民需求是以居住區為核心產生的，形成了事實上的供需不匹配，從而表現為布局的不合理，如有些街道的老年設施集中于轄區之外，不利于本區老年人享用。

二、城市需要從社區制邁向街區制

從城市的發展規律和發展階段來看，隨著城市管理手段的進步和居民生活水平的提升，要求全方位提升居住區品質，滿足城市居民對現代生活的向往。根據習近平總書記所指示的“城鎮化是現代化的必由之路”，中國城市居住區迫切需要改變傳統以社區為載體的模式，走向更加現代化的街區制。

街區制，是城市居住區布局的一種形式，是在城市規劃的道路邊上建設房子，且不設圍墻。土地私有國家和我國在改革開放早期，大多采用這一方式，它的優點是可以增加公共道路和路網密度，缺點是導致居住區樓下的車流增加、車速更快，存在交通安全隱患。目前，在世界范圍內，有許多國家針對街區制的缺陷推廣適度規模小區制，以兼顧公共交通和居住品質，提升公共服務綜合質量和消除貧富差距。

我國特大型城市最先進行管理模式的改變和探索。北京市于2015年3月5日公開發布《北京市居住公共服務設施配置指標》和《北京市居住公共服務設施配置指標實施意見》，明晰了街區概念，提出“街區指中心城及新城規劃中依據城市主次干道等界限，是地塊的控規編制和控規局部調整的最小研究范圍和城市建設管理的基本單位；每個街區規模約2～3平方公里，確定1000～3000戶為社區級；街區規模應在3000戶以上，人數在6萬人以內”。這是對街區管理制度的有益探索和創新，在未來北京市新建居民區中，街區管理的特色會更加明顯。從北京這些大城市的實踐來看，街區制的推行是歷史趨勢和現實要求。

一是居住區建設不存在“拍腦袋決策”，街區管理已得到論證和多方認可。北京市1985年第一次制定關于“居住區公共服務設施”規定以來，已先后于1994年、2002年、2006年進行過三次修訂。2011年7月啟動并在當年多次實地調研；2012年北京市規劃委、市建委、社會辦、民政局、教委、衛生局、市政管委及相關市政專業公司多次會商；2013年分四次與有關22家單位修訂初稿，并且兩次以書面形式征求16個區縣政府和開發區管委會、市發改委等18個委辦局，市燃氣、熱力、自來水、排水等9個市政公用公司共44家單位的意見，同時向市法制辦做了專題匯報；2014送審稿經北京市政府常務會討論原則通過后，又在市政府領導主持協調下，經多輪反復修改，于2015年2月2日才最終印發。從北京市的實踐來看，過程艱辛漫長，論證嚴密科學，體現出對城市發展負責、對市民生活負責的態度。

二是街區空間屬性更加合理科學。街區劃分相對均勻，大的街道由4～5個街區組成，小的街道只占半個街區，彌補了街道尺度差距較大的問題。街區劃分不僅大多綜合考慮了行政界限、城市道路、主導功能等多種因素，比單純采用街道邊界更加合理，還從空間上保障了管理的全覆蓋、無死角，從而避免了當下管理中“三不管”地帶的出現。

三是街區管理符合城市發展和居民宜居生活訴求。由于城市空間不斷擴大，交通工具不斷變革，居民出行距離增大頻次增加，城市生活需求多樣化，不但要求在更大空間單元內統籌考慮社會性服務業和公共服務的供給，而且要求周邊環境的配套提升。街區3平方公里的距離，基本滿足其整體環境提升訴求。

三、公共服務是居住區社區制的靈魂

城市居住區從規模上來看，有項目級、社區級和街區級之分。所謂項目級，就是指高層、平房、板樓等，還包括社區級含有的若干個項目級，街區級含有的若干個社區級。區分不同層級居住區的一個重要指標就是公共服務范圍，也就是城市管理的范圍。根據北京的調查發現，社區級的居住區情況極其復雜，在被調查社區中，物業管理占比77.5%，樓房院所占比85.5%，平房占比48.2%，城鄉結合部占比24.1%，1990年以前建成占比45.8%。這種復雜屬性造成了公共服務供給的不匹配，從而降低居民宜居生活滿意度。

街區制的有效實現必須有公共服務的支撐，離開了公共服務，城市居住區的管理將走向消亡。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》中把握了有效供給公共服務這一宗旨，特別強調要堅持共享發展理念，使居民在居住區的共建共享中有更多獲得感。主要有以下幾個方面內容：一是更加合理地配套建設中小學、幼兒園、超市、菜市場，以及社區養老、醫療衛生、文化服務等設施，打造方便快捷生活圈。二是更加合理規劃建設廣場、公園、步行道等公共活動空間，方便居民文體活動，促進居民交流。三是更加注重提升整體環境，強化綠地服務居民日常活動的功能，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地，而且，城市公園原則上要免費向居民開放。

當 “打開社區”成為熱點的時候，社會公眾更需要理性認知街區管理所帶來的綜合效應，不能以偏概全、一葉障目，更應該關注居住區建設和發展，特別是推動公共服務的供給和效率，這是重點和關鍵點，具有重大意義。一是公共服務可以凝心聚力、形成合力，推動居住區文化的形成和事務的有效辦理；二是公共服務方便居民生活，提升生活品質，街區制的空間屬性優勢可以提供更加合理的公共服務，從而提升居民生活品質；三是公共服務帶動發展，提升區域活力，激發社會服務業的發展，擴大小微企業的生存空間，從而達到促進區域活力的效果。

城市的發展和社會的進步，要求我們更加注重公共服務均等化，更加注重環境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升生活獲得感和幸福感，這既是國家政策的應有之義，也需要市民的合力相助。

(作者單位：北京市經濟與社會發展研究所)