城鄉一體化背景下的多元化農村公共產品供給探討

柯昌平

(西南政法大學經濟法學院 重慶 400000)

城鄉一體化背景下的多元化農村公共產品供給探討

柯昌平

(西南政法大學經濟法學院 重慶 400000)

城鄉一體化是旨在克服城鄉二元分治格局，尋求城鄉經濟、社會全面、協調、可持續發展的重大國家戰略，支持這一戰略目標實現的關鍵是解決城鄉公共資源的非均衡配置問題。而財政的本質就是國家從社會汲取公共資源形成收入并通過統籌安排再向社會支出以實現公共意圖的特定活動，財政收支的制度安排、運作效率、結果績效在相當程度上影響公共資源的合理配置。城鄉一體化發展不能單靠財政投入的增加，而應當控制財政支出總量、提升財政支出績效的目標定位下，通過財政支出方式的轉型與相關財政法制的創新加以實現。

1 城鄉一體化中財政支出方式轉型的實踐形態

目前我國財政支出的形態有：資本化運作，指國家通過財政撥款成立各種各類法人實體以滿足公共需要所進行的支出；服務購買，指政府通過向社會多元化主體購買公共產品所進行的支出；投資合作，指政府在公共投資領域與私人部門合作提供公共產品所進行的支出；財政激勵，指在政府服務購買、投資合作中，都存在通過利益誘導吸引社會主體參與公共產品供給的財政激勵方式；消費者補貼，指在教育、醫療、就業、食品供給等領域推行的各種憑單式的財政支出方式。

財政激勵是形成足量的服務承接著、項目承包商的有效方式，同時在聯結財政資金與金融資金政策功能方面也具有其獨特的作用。尤其是涉及運行周期長、建設較為復雜的大型工程設施項目，由于對私人承包商的條件設定較為苛刻，單靠市場自身的力量很有可能無法提供足量的參與競爭的市場主體，這也決定了需要更有效的財政激勵措施對市場主體進行培育。

2 關于財政激勵政策在農村公共服務產品服務中面臨的問題

2.1政府立法作為缺位，法律保障不健全

早在1950年頒布的《社會團體登記管理暫行辦法》中就明確提出我國對第三部門采取“雙重管理體制”，即對第三部門的登記注冊管理及日常管理實行登記管理部門和業務主管單位雙重負責。現行的“雙重管理體制"對我國第三部門的發展曾發揮了一定作用，但它的確存在著弊端一方面，這種“多頭管理”極易引起管理的混亂。由于這兩個部門在審查標準上可能出現差異，特別是兩者的自由裁量權都很大，因而在具體問題上極易發生分歧，從而引發管理的混亂。另一方面，主管單位落后的管理方式束縛了第三部門活動的空間。目前業務主管單位對社團的管理主要不是制定社團的活動規范，也不是監督規范的實施情況，而是直接干預、參與甚至操縱社團的一切活動。《條例》賦予了業務主管單位無上的管理權限和廣泛的管理責任。這種管理方式使第三部門應有的民間性所剩無幾，極大地影響了第三部門專業能力的發展，這使第三部門無法獨立自主的運行。而在歷次的機構改革中調整了的政府職能遲遲不能落實到位，在第三部門的登記注冊、監督管理、優惠稅制等諸多方面，不僅約束過嚴而且彼此不配套、不協調、不到位，嚴重制約了第三部門的發展。

2.2農村公共產品市場供給的監督約束

農村公共產品的市場化供給并不意味著政府從公共產品供給領域的全部退出，而是應該作為監督者發揮對市場的規制作用。現實中仍然現象，這都需要政府在其中發揮監督者的市場規制作用。存在著農村公共產品消費者與農村公共產品供給者間由于信息不對稱而影響農民福利的。

3 構建政府主導下農村公共產品多中心供給體制的措施

3.1競爭機制的引入

引入市場競爭機制，改善現有的政府雙重壟斷、生產效率低下，供給短缺和供給過剩并存等一系列不容樂觀的農村公共產品供給現狀。學者們在關于供給與生產的區別上早有論述，并分析過一些具有排他性的農村準公共產品，市場的供給效率和供給質量高于作為生產者的政府，因而農村公共產品的政府供給激勵不僅來自于其他地區橫向地方政府的競爭，也來自縱向市場與第三部門的激勵，從而對政府供給效率的提高是一種激勵。同時完善市場準入制度，政府在退出農村某些公共服務領域，引入市場化供給主體的過程中，予以明確進入主體的資格、進入規模、進入程序、進入者的權利和義務、以及是否對所有主體給予了平等的條件和機會，否則容易造成對部分潛在的私人供給主體的政策歧視從而影響多元化供給局面的形成，也易造成供給中的不公。

3.2實施合理的激勵政策

農村公共產品絕大多數是以準公共產品的形式存在的，與其他私人產品相比，其“外部性較強，贏利性較弱"。為此，政府應對各種供給主體進行適當的補償或付費，間接扶持和引導各種供給主體進入農村公共產品供給市場以減少私人在利益上的損失，吸引私人投資公共產品。一是實施一定的稅收優惠政策。在農村公共產品上的投資可以帶來相應比例的免稅或減稅，降低各種供給主體經營的成本，減少其投資風險，進而吸引更多的主體參與進來。二是發放財政補貼或為之付費，提高農村公共產品供給收益。三是提供融資擔保，當私人企業供給農村公共產品出現資金短缺時，政府應充當融資擔保人的角色，保證其投入的持續性。四是利用冠名權和建碑立傳的方式進行精神鼓勵。五是對農業和農村公共產品的投資提供中長期低息貸款或發放補助金等，吸引投資者參與農村公共產品的生產。

3.3建立科學的績效考核機制

政府的主要職能是為公眾提供良好的公共服務，而不是從事競爭性和生產性的經濟活動。在市場經濟條件下，凡是能夠通過市場機制的自發調節實現資源合理配置的地方，政府都不要去干預。對政府官員的考核應該從原來的硬性經濟數量指標轉到公共產品供給水平上來，把實現全體社會公共利益、保證人民的健康、安全作為政府的主要職能，使用科學嚴格的政績考核體系，建立以提供公共產品和服務為中心的政績評價機制，杜絕官員考評中的政績化傾向。

3.4完善轉移支付制度

隨著稅費改革的深入展開，農業稅逐步取消，一方面減輕了農民的負擔；另一方面也造成了財政收入的減少，尤其是不發達的農業地區的縣鄉財政。如果缺少中央和省政府的轉移支付，相當一部分的縣鄉政府將無法正常運轉。因此，完善財政轉移支付制度是急需解決的重要問題。中央政府在農村稅費改革中提出“三個確保"的具體要求，確保農民負擔明顯減輕，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要。而要真正實現這“三個確保”的具體要求，則必須依靠中央政府和省級政府對縣鄉基層政府的適量轉移支付資金的支持。在此基礎上，再不斷提高農村公共產品與服務的水平，不斷縮小其與城市之間的差距，直至最終消除城鄉差別，使城鄉公共產品與服務水平實現均等化。

柯昌平(1992-)，男，陜西漢中人，西南政法大學2016級碩士研究生，研究方向：財稅金融法。

F320

：A

：1672-5832(2017)09-0096-01