檢察官辦案質量考核工作的實踐與思考

●張 東/文

檢察官辦案質量考核工作的實踐與思考

●張 東*/文

質量是辦案的生命線，對實現司法公正及提高司法公信力具有直接而重大的影響。全面推進司法責任制改革，必須建立“授權”和“監督”并重的權責體系，而加強檢察官辦案質量考核便是適應辦案責任制改革、強化內部監督制約的重要舉措。本文立足基層檢察院案件質量考評工作現狀簡要分析問題，結合辦案責任制改革要求，對案件質量考核的原則及有關內容設計進行探討，提出相關意見建議，以期對司法責任制的落實有所裨益。

基層檢察院 辦案質量 考核

目前檢察機關員額制改革已基本完成，在此基礎上建立新的辦案模式初步運行，檢察官獨立辦案“權”已基本得到確立，但圍繞“責”而配套的內外監督機制尚未完全落實。在辦案內部監督機制方面，長期以來，檢察機關圍繞提升辦案質量探索建立了一系列的案件質量管理辦法和標準。但隨著改革的深入推進，這些制度和標準已無法滿足新的辦案模式要求，需要不斷的調整和完善。

一、基層檢察院開展案件質量考核工作實踐及存在問題

近年來，河南省鄭州市管城回族區人民檢察院采取多種措施，強化案件流程管理，建立“每案必評”常態化案件質量評查機制，創新“司法辦案關鍵節點細分評查”方式等措施強化對辦案質量的內部監督，取得良好成效。

（一）基層檢察院案件質量考核工作實踐

1．案件評查范圍及方式

?

2.考核內容、標準設定

鑒于本文研究對象是檢察官辦案質量指標設置問題，而該院案件評查中統攬式評查可以綜合涵蓋案件質量考核的全部內容，因此僅就統攬式評查進行介紹分析。

統攬式評查是對全部已辦結案件從實體、程序、法律文書制作、卷宗裝訂四個方面進行評查，是案件質量評查的基本方式。統攬式評查實行級別綜合評定制度，由定性評價和定量評價兩部分組成，案件實體質量和程序質量為定性評價，分為“優秀案件、質量較高案件、達標案件、質量不高案件、質量較差案件、辦理錯誤案件”六個檔次；法律文書質量和卷宗裝訂質量為定量評價，滿分各為100分。

?

3.考核結果

通攬式評查級別綜合評定分為以下六級十二等級：

一級：實體和程序定性評價為“優秀”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“一級一等”，累計扣分超過10分的為“一級二等”。

二級：實體和程序定性評價為“質量較高”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“二級一等”，累計扣分超過10分的為“二級二等”。

三級：實體和程序定性評價為“質量達標”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“三級一等”，累計扣分超過10分的為“三級二等”。

四級：實體和程序定性評價為“質量不高”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“四級一等”，累計扣分超過10分的為“四級二等”。

五級：實體和程序定性評價為“質量較差”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“五級一等”，累計扣分超過10分的為“五級二等”。

六級：實體和程序定性評價為“辦理錯誤”案件，法律文書制作和卷宗裝訂定量評價累計扣分不超過10分的案件為“六級一等”，累計扣分超過10分的為“六級二等”。

?

4.近三年案件質量考評基本情況

?

（二）案件質量考評實踐中存在的問題

1.考評內容涵蓋不全面問題

在案件質量考評內容設置方面，主要包括實體、程序、法律文書、卷宗裝訂四個方面。主要考察案件處理結果的正確性、辦案行為的合法性和規范性。評查員依據案件質量標準對檢察卷宗分四個部分進行逐一對照檢查考核，并進行定性、定量評價。這一檢察卷宗，基本屬于平面、靜態介質。目前來看，由于載體自身局限性導致考評內容不能全面反映辦案情況。檢察機關的辦案質量，涉及辦案工作的許多方面，包括辦案活動、辦案過程、決策和決定、法律文書、辦案后果、服務水平、辦案組織、辦案人員素質、與辦案相關的司法行政事務管理等方面的要求或特性，具有綜合性和整體性。雖然當前四個方面考核內容基本可以體現辦案質量，但隨著司法改革的深入推進，辦案質量不僅要確保結果的正確性、公正性，更嚴格的體現在合法性、規范化、標準化方面，質量與效率、效果相統一方面，而僅依靠卷宗載體已顯然不夠，需將考核內容豐富起來，真正全面、立體、動態呈現檢察官辦案情況，為科學考核奠定基礎。

2.考評結果差異性體現不足問題

我們從近三年考評工作數據來看，考評結果方面，一、二級案件屬于空白。當然由于司法體制改革前，辦案模式是三級審批制，案件質量層層把關，嚴重問題案件一般不會出現，因此五、六級案件不會出現應屬正常。絕大多數案件質量考核都處于中間位次，被評為“三級一等”。這樣我們的考評結果整體呈現出來就是同質化現象明顯、差異化體現不足。一般而言，考核工作價值主要體現在，一是監督管理，二是獎懲激勵。現有考核過程中監督功能自然可以發揮，但結果同質化使得考核激勵價值難以有效實現。

3.定性評價存在一定滯后性問題

該問題主要是考評程序設計的“先天缺陷”。現行考評模式是定性評價和定量評價結合。定性評價主要解決案件實體、程序方面考核問題，依據是特定評價標準，該標準要求主要來源兩個方面設定，一個是案件結果要求，例如犯罪數額、刑期、追訴漏犯、漏罪等，另一個就是各類優秀案件、精品案件評選結果。只有滿足上述要求，才具備被定性評價為優秀、質量較高的條件。而實踐中，對于各類優秀案件評選具有偶然性、不定期性，與案件考評工作往往不同步，基本都存在滯后問題，因此會出現日常考評結果與優秀案件等評選結果不相符情形，即“同案不同果”現象。

4.考評結果運用效果不明顯問題

考核的任務和目的是促進案件質量的提升，而結果運用是考核目標實現與否的關鍵。某種意義上，結果運用是否合理和科學直接關系考核工作質效。目前考評工作中，質量考核結果運用主要體現在兩個方面，一是實行結果通報公示制度，定期對質量問題較多案件進行匯總整理，并實名通報。二是與績效考核、評先評優掛鉤，將考核結果納入部門及個人業績考評體系，與各項評先工作建立聯系。通過以上措施，質量問題率已逐步下降，但從多次通報結果來看，有一些問題老生常談、屢禁不止、反復發生，很多問題無關乎業務水平，主要反映的是辦案責任心不強等問題，考核結果運用很大程度上未真正觸動干警思想和心理，考核工作的監督和管理職能并未有效發揮。

二、檢察官辦案質量考核應當堅持的原則和要求

司法責任制改革后，檢察官司法辦案權限大了，責任重了，當然司法行為合法性、規范性要求更多，案件質量標準更高。為適應辦案責任制改革要求，在開展檢察官辦案質量考核工作時，應當結合工作實際，堅持以下原則：

（一）堅持實事求是、公平公正原則

在案件質量監督和管理過程中，始終堅持實事求是的態度，對于辦案質量的評價要以案件辦理的真實情況為基礎，以科學的評價標準為依據，不帶個人偏見，尊重客觀、事實，尤其是對待直接辦理案件的院領導，也應采取平等對待的態度，堅持一把尺子，一個衡量標準，確保考核工作的公平、公正。

（二）堅持全面考核原則

如上文所言，當前檢察機關辦案質量涉及辦案工作以及辦案行為的方方面面，以往注重實體、程序要求的標準已經明顯不能適應現行考核要求，除最基本的實體、程序要求外，還有相當一部分規范性要求應當被統一納入到考核內容中，如法律文書公開、辦案效率、風險評估等等，全面考核才能綜合反映檢察官的辦案水平。

（三）堅持信息反饋原則

考核過程中，必須建立相關信息的反饋機制，考核意見需要反饋給檢察官本人，針對考核意見，檢察官可以就問題進行申辯，通過反饋和申辯，一方面有助于防止考核中可能出現的偏差、誤差，可以使得考核結果更加合理，另一方面在信息交互過程中，考核工作的糾錯、引導作用也可得以發揮。

（四）堅持結果公開原則

考核結果應對本人公開，這是保證考核工作科學民主的重要手段。結果公開，可以促使檢察官認識自己辦案中存在的問題，了解自己與他人之間存在的差距，同時對于辦案質量較好的檢察官得到激勵，增強爭優創優意識，提升整體辦案水平。

（五）堅持結果差異化原則

考核結果應當有較為鮮明的差別界限，如果絕大多數檢察官的考核結果存在同質化問題，沒有差別化存在，那么考核工作的價值便不能完全體現，也得不到有效發揮。此外，一般而言，考核目標往往通過獎懲結合途徑得以實現，而獎懲措施落實必須依據差別化的結果。因而檢察官辦案質量考核結果必須采取差異化的方式。

三、檢察官辦案質量考核體系的完善

針對當前案件質量考核實踐中存在的問題，結合司法責任制改革要求，筆者認為應該在以下四個方面對考核體系中相關內容進行改革和完善。

（一）完善考核內容

從實踐來看，現有案件質量評價的內容主要集中在實體、程序、法律文書、卷宗裝訂等四個方面。但這種借助卷宗載體的考核是事后的、靜態的、平面的，只反映辦案質量的一部分。在堅持全面考核原則的基礎上，應對考核內容和范圍進行三方面補充完善。一是增加網上辦案行為規范考核。當前案件質量管控體系是將案件辦理整個訴訟過程都納入監督和管理范圍，具有全程性、動態性。在質量考核方面，除了事后評價，還應該強調事中過程控制，通過對網上檢察業務辦理過程中執行信息填錄、文書制作、業務網上流轉等相關操作的監督和管理，將案件在檢察階段的整個訴訟進程納入監督范圍。因此在考核內容設置方面，建議增加網上辦案行為規范考核。二是增加相關信息公開考核要求。最高人民檢察院開展檢務公開工作，其中一個重要目的就是要通過公開促公正，通過外部監督強化內部行為規范，因此，增加案件信息公開的考核要求實屬必要。三是增加風險評估工作考核要求。對于案件風險評估工作，其重要意義在于準確防控風險，從辦案效果方面考察辦案人員對案件細節的把控，督促干警在辦案過程中做到準確判斷、提前干預，確保質效。因此，風險評估同樣關乎案件質量，有必要補充到考核要求中。當然，上述案件質量考核內容所需信息的形成、提取、收集和利用必須具有真實客觀性，需要強大的制度保障和技術支撐，目前全國檢察統一業務應用系統已多次升級完善，網上辦案等相關信息已逐步能實現準確提取、收集，為考核工作奠定了現實基礎。

（二）改進考核程序

案件質量評查制度大都實行層級評查，就管城區人民檢察院而言，實行三級評查制，分別是承辦人自查自評即一級評查、部門負責人審查即二級評查、專職人員及檢委會委員評查即三級評查。這種模式主要是基于檢察機關長期以來辦案實行“三級審批制”，通過檢察人員承辦、部門負責人審核、檢察長、檢委會決定這種層層審批、事前把關的方式，在對案件處理意見作出決定的同時，對辦案質量實現同步管控。檢察官辦案責任制改革后，檢察官、主任檢察官對經檢察長授權的案件可以獨立作出處理決定，不再實行層級審批，原先事前把關、同步監督模式顯然已無法適應新的權力行使方式。此外，在實踐中，雖然實施三級評查，但一、二級的自查、核查效果并不突出。基于司法責任制改革新要求和評查實踐，建議取消層級評查，強化檢察官主體地位和責任意識，加強其對案件質量的自主管理。同時由于增加考核內容，一些考核數據和信息檢察官并不能完全掌握，需要專門人員進行收集、統計，因此，要強化考核程序中案管部門的主導職能。

（三）關于量化考核結果問題

管城回族區人民檢察院在案件質量考核結果方面主要采取了“六級十二等”的綜合等級評定方式，雖然部分運用量化方式，但結果并未明顯體現差異性，不利于考核目標和價值實現。因此我們在完善考核體系過程中，要加強對結果的量化設計，重點要合理體現差異化。一是在明確考核內容基礎上，設定每項考核內容的考核標準，讓檢察官在辦案過程中掌握考核標尺。本文討論的考核內容系初步設想，有待實踐中進一步討論完善。二是合理、恰當設置各項考核內容的分值比重。三是實行基礎項目和加分項目相結合的考核方式，在考察辦案人員的基本辦案技能基礎上，加強對監督能力的考核，對辦案效果、監督成效好的案件依據不同標準設置加分項目，加大差異性體現。下圖顯示為考核量化模式，當然對各項分值和比例的設置還需進一步討論，也應在實踐中檢驗完善。

?

（四）完善考核結果運用

歷來，只有將考核結果與所獲回報掛鉤,才能真正使考核發揮應有的作用。將考核結果作為正確評價檢察官辦案能力,實施獎勵、培訓以及職務調整依據,是維護考核權威性、調動檢察官工作積極性、不斷提高工作質量和效率必不可少的環節。因此，考核結果如何運用，直接關系到考核本身的意義和價值。實施檢察官辦案責任制后，如何建立科學的檢察官業績考評機制是檢察機關研究的熱點。對于案件質量考核的結果，筆者認為應該采取“剛性”和“柔性”相結合的運用方式。一方面要納入到檢察官整體工作業績的考核范圍，成為考察檢察官司法辦案績效的重要甚至關鍵指標。這應成為質量考核結果“剛性”運用方式。另一方面還應該給考核結果留下“柔性”多樣化應用空間。在內部管理方面，可以針對辦案質量開展專項的評優獎優工作，同時也可以將結果作為檢察官職業培訓方面、職級晉升、職務提拔等方面的重要參考依據。

*河南省鄭州市管城回族區人民檢察院檢察長［450000］