我國煙草專賣管理體制的問題與對策研究

張利娟

我國煙草專賣管理體制的問題與對策研究

張利娟

煙草專賣管理體制對于我國國民經濟的發展和財政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻。隨著國內外環境的變化，我國煙草專賣管理體制面臨新的挑戰和競爭，在堅持煙草專賣體制的前提下，逐步推進煙草行業的市場化改革，平衡好國家的稅收利益和消費者利益保護。

煙草專賣 管理體制 對策

一、我國煙草專賣管理體制的內容與特征

1983出臺的《煙草專賣條例》確立了我國的煙草專賣制度，此后三十多年來，煙草專賣制度推動了煙草行業的快速有序發展，為中央和地方財政收入提供了充分保障。

專賣制度本質上屬于國家或政府壟斷經營行為，煙草專賣制度是指依據相關法律法規的授權，由政府相關部門對煙草生產銷售諸環節進行強制性行政管理的一整套機制。我國煙草專賣管理體制的內容和特征如下。

（一）煙草專賣管理體制的內容

首先，在專賣對象方面，依據2015年修訂的《煙草專賣法》第3條規定，國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。其中，煙草專賣品的范圍包括煙葉、卷煙、雪茄煙、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械等。

第二，在執法主體方面，《煙草專賣法》第4條規定國務院煙草行政主管部門負責全國范圍內的煙草專賣工作。省級煙草行政主管部門負責轄區范圍內的煙草專賣管理，同時，省級及其以下各級煙草行政主管部門受上級煙草行政主管部門和同級人民政府的雙重領導。地方各級煙草公司對于相應行政區劃范圍的煙草專賣品行使專營專賣的壟斷經營權。

第三，在煙葉收購方面，國務院計劃部門下達煙葉收購的總體計劃，縣級以上地方人民政府計劃部門根據總體計劃的規定下達的收購計劃。煙草公司或者其委托單位負責煙草收購具體事項的履行，其應與煙葉種植者簽訂煙葉收購合同，并按照國家規定的標準統一收購。

第四，在行政執法方面，依據《煙草專賣法》的規定，煙草專賣行政主管部門和工商行政管理機關有權對違反煙草專賣法的個人和單位給予包括罰款、沒收違法所得、責令停業停產等行政處罰。

（二）煙草專賣管理體制的特征

首先，煙草專賣主體為國家。依照法律規定，我國煙草專賣體制的實施主體為國家。國家實現煙草壟斷經營的具體方式是授權國務院及地方各級煙草行政主管部門負責實施煙草專賣管理，通過構建雙重領導的行政隸屬關系，我國煙草專賣管理體制形成了統一領導、垂直管理、專賣經營的格局。[1]

其次，煙草專賣實行嚴格的政府管制。我國的煙草專賣管理采取了完全政府化運作的模式，從煙葉的種植、收購一直到煙草產品的生產、定價、銷售的全部環節均由政府實行嚴格管控，煙草行業的產業鏈均在國家壟斷的覆蓋范圍之內。

再次，煙草專賣以專營和許可證制度為主要表現形式。煙草專營由法律授權的煙草專賣機關實施，中國煙草總公司負責全國范圍的內煙草生產、加工、銷售與進出口活動。煙草許可證采取行政審批的方式，由煙草專賣行政機關依據《煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》規定的條件和程序頒發。煙草專賣許可證包括三種類型：煙草專賣生產企業許可證、煙草專賣批發企業許可證以及煙草專賣零售許可證。

二、我國煙草專賣管理體制存在的問題

毫無疑問，改革開放至今的三十多年間，煙草專賣制度對于我國煙草行業的發展和財政收入的積累發揮了巨大的推動作用，但是隨著經濟和社會變遷，該制度也顯露出一定的缺陷，對于煙草行業的發展產生了阻礙作用，具體體現在以下幾個方面。

（一）過度限制市場競爭

市場經濟的典型圖景是競爭機制這只看不見的手在資源配置中發揮基礎性作用，政府僅在市場失靈的情況下才對經濟活動予以干預。但是我國現有的煙草專賣管理制度采取了嚴格的政府管制模式，其排斥了競爭機制在煙草行業發揮資源配置作用，與市場經濟并不完全匹配。

首先，國家壟斷式的專賣制度與我國的市場經濟改革目標存在一定沖突。我國經濟體制改革的目標即是掃除阻礙競爭機制運作的障礙與壁壘，推動競爭機制成為經濟生活的主旋律。競爭機制的運作以市場主體擁有選擇自由為前提，產品的價格、產量、質量等受到需求規律的約束，而煙草專賣制度阻礙了需求規律效用的發揮。在現行的專賣管理體制下，煙草產品的生產流通各個環節均受到政府的嚴格管制，包括消費者群體在內的市場主體的選擇自由受到限制，這種情形下需求規律的市場約束效果難以發揮，競爭機制無法在煙草行業發揮資源調配作用。

其次，煙草專賣制度與反壟斷政策存在矛盾。良好的市場經濟運作以打破壟斷為前提，2008年生效的《反壟斷法》旨在對經濟壟斷和行政壟斷進行規制，從而為市場主體提供公平的競爭環境。而煙草專賣制度的采取的國家壟斷經營模式與反壟斷法的宗旨背道而馳，[2]雖然《反壟斷法》對于關系國民經濟命脈的行業提供了反壟斷豁免，但是在管制化的經濟改革大背景下，逐步放松對煙草行業的管制以允許反壟斷法的介入無疑具有現實必要性。

（二）制度運行效率較低

我國現行的煙草專賣制度采取了政企合一的運作模式，煙草專賣機構集運動員和裁判員于一身，導致機構龐大，運作成本高昂，產生了規模不經濟的現象，運行效率較低。

具體上來說，目前煙草行業的整體布局、監管、生產銷售、定價等環節均采取中央計劃的集中管理模式，缺乏自主性與科學性，煙草行業的計劃常與市場需求相脫節，產生了大量的財力物力方面的資源浪費。同時，現有的專賣制度還會引發較高的尋租成本，由于煙草行業計劃與煙草企業收入、地方政府稅收收入密切相關，為提高企業收入與地方稅收收入，煙草工商企業和地方政府常采取各種手段向煙草專賣主管部門以及中央計劃部門爭取更多產銷計劃，這一過程將會產生尋租成本。此外，上下級的煙草行政主管部門之間同樣會因為計劃指標的設定與實施等進行了大量的溝通協調，其同樣會帶來高昂的制度運行成本以及尋租的風險。制度運行成本、尋租風險等問題的存在降低了煙草專賣管理體制的運作效率，其帶來的高昂的制度成本最終由全體國民分擔。

（三）對公共利益關注不足

理論上而言，對煙草行業進行嚴格政府管制的一個重要原因在于保護社會公共利益，其既包括國家的稅收利益，也包括消費者利益。但長期以來，我國煙草專賣管理體制更關注的是稅收收入方面的公共利益，對消費者保護方面的公共利益關注不足。

修訂后的《煙草專賣法》第1條指出煙草專賣管理的目的之一是維護消費者利益，從中可以看出消費者保護理應作為煙草行業政府管制的重要目標，尤其是煙草產品自身蘊含的對公共健康的威脅是煙草管制中的消費者利益保護具有極為重大的社會現實意義。[3]但是在煙草專賣管理的制度運作過程中，專賣管理的實施者在多數情況下將管制重心放在了為中央和各級地方政府獲取財政收入方面，相應的，行業管制中的公共利益考量更多表現為國家或政府利益，消費者利益在煙草專賣管理中處于邊緣化的地位。在煙草產品引發的公共衛生問題日漸成為社會關注的焦點的時代背景下，煙草專賣管理體制對消費者利益的忽略無疑是不合時宜的。

在現實層面上，我國是全世界煙草產品生產和消費量最大的國家，煙草產品引發的公共衛生損害已經成為不容忽視的一個社會問題。2006年1月，世界衛生組織《煙草控制框架公約》在中國正式生效，依照該公約的要求，我國應在公約生效后3年內在要求煙草企業在卷煙制品上印刷不低于包裝面積百分之三十的健康警示語，同時還應在公約生效后5年內全面禁止公共場所的煙草廣告等。目前看來，煙草廣告隨著我國《廣告法》的修訂，公共場所的煙草廣告已經受到全面禁止，[4]健康警示語則一直處于“猶抱琵琶半遮面”的狀態，可以說，煙草專賣管理體制中公共利益保護仍未對消費者利益給予足夠的重視。

三、煙草專賣管理體制的改革思路

針對上述問題，可從遵循以下思路改良我國的煙草專賣管理體制，使其更好地與社會主義市場經濟體制相適應，提升專賣管理效率，推進國家稅收利益和消費者利益的同步實現。

（一）協調好煙草專賣管理與競爭機制及反壟斷法實施之間的關系

合理的煙草專賣制度與意在維護競爭機制的反壟斷法之間并非不能兼容。當前，公平競爭審查已經成為我國深化經濟體制改革的重大課題，[5]運用反壟斷政策避免煙草專賣制度過度限制競爭機制應當成為體制改革的指導性原則。一方面，應當盡量避免專賣制度異化為地域壟斷。對于地方保護主義的行為，應當結合公平競爭審查制度和反壟斷法的要求，對可能產生地域壟斷的地方性立法和執法活動予以約束。另一方面，應積極推進煙草專賣管理模式中的市場化改革，逐步推動煙草產品在國內市場自由流動的范圍，引入更多的市場要素，使競爭機制能夠在煙草行業的資源配置中發揮更大的作用。

（二）推進政企分離，提升煙草專賣管理效率

現行的煙草專賣行政管理效率不高的重要成因之一即是政企不分。雖然煙草專賣局與卷煙企業已經分離，但是煙草專賣局與煙草專賣公司仍然維持了一套人馬、兩塊牌子的局面，這也導致煙草專賣局機構臃腫，影響了煙草行業行政監管和經營活動的效率。

從政企分離的角度來說，煙草專賣管理權隸屬于政府的行政職權，應由專門的政府機關行使，煙草采購銷售則屬于市場主體的經營活動，應由商業性公司負責運作。煙草專賣局應依據法律、法規的授權對煙草市場開展監督檢查，維護正當的市場秩序，規范市場行為。煙草公司應按照現代企業制度的要求構建完善的法人治理結構，推進煙草公司成為自主經營、自負盈虧的市場主體，提升煙草公司的競爭力。

（三）堅持公共利益至上的煙草專賣管理目標

煙草專賣管理體制中的公共利益既包括國家利益，也包括消費者利益，兩者不能偏廢，消費者利益保護和財政收入并重應當成為煙草專賣管理體制并重的雙重目標。為了更好地保護消費者合法權益，煙草專賣管理體制應當轉變觀念，更好滿足消費者需求，既要嚴厲打擊假冒偽劣與走私煙草制品，同時也要提升煙草產品質量，盡量降低煙草產品對大眾健康的負面影響，構建健康合理的煙草市場。消費者利益保護已經成為當代社會政府監管活動的重要目標，隨著社會的不斷進步，煙草專賣管理也必須更加重視消費者的利益與社會公益，煙草專賣管理中應當融入更多的消費者保護理念。除卻不斷提升煙草產品質量安全標準之外，還應從長遠角度著手，推進煙草產品消費的健康化，塑造和提升行業社會形象，確保國家利益和消費者利益的雙重實現。

四、結論

煙草專賣管理體制對于我國國民經濟的發展和財政收入的提高做出了不可磨滅的貢獻，雖然在制度運行的過程中也產生了諸多缺陷，但是煙草專賣制度不可能也不應當在短時間內徹底廢止。在堅持煙草專賣體制的前提下，逐步推進煙草行業的市場化改革，平衡好國家的稅收利益和消費者利益保護，推動政企分離，預防和消除地方壟斷，努力構建全國統一的煙草市場。只有具備了完善的市場經濟環境，民族煙草產業才能做大做強，從而更好地服務于社會主義市場經濟建設大局的要求，維護人民群眾的切身利益。

[1]王彩霞．內憂外患下的中國煙草專賣制度困境分析[J]．吉林工商學院學報,2008(4)．

[2]張晨穎．反壟斷法的適用與豁免—兼論我國煙草專賣制度的存與廢[J]．法學,2006(7)．

[3]張全在．中過煙草業的價值取向初論[J]．中國煙草學報,2006(6)．

[4]中華人民共和國廣告法[Z]．2015．

[5]黃勇,吳白丁等．競爭政策視野下公平競爭審查制度的實施[J]．價格理論與實踐,2016(4)．

（作者單位：河南省許昌縣煙草專賣局）

張利娟（1981-），女，河南省許昌縣煙草專賣局煙草專賣監督管理科。