構建具有中國特色國有企業監督制度

□杜淵泉

構建具有中國特色國有企業監督制度

□杜淵泉

黨中央高度重視國有企業監督管理工作。習近平總書記強調指出：“要著力完善國有企業監管制度，加強黨對國有企業的領導，加強對國企領導班子的監督，搞好對國企的巡視，加大審計監督力度。國有資產資源來之不易，是全國人民的共同財富。”學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，必須系統總結黨的十八大以來國有企業監督實踐，探索以外派監事會作為出資人監督的專門力量，整合其他各類監督力量，形成監督合力，構建具有中國特色的國有企業監督制度，充分體現監督的嚴肅性、權威性、實效性，促進國有企業持續健康發展。

明確監事會的定位和職責，解決內部無人監督的問題

建立中國特色現代國有企業制度，完善公司治理結構，要立足我國國情，體現中國特色，不能生搬硬套外國的做法。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，國有企業體制機制及監督制度也理所當然要同大的制度體制合拍。

在深化國有企業改革中進一步明確監督部門的職能定位。國有企業監事會是《公司法》明確的國有企業必設機構，代表國家行使出資人的監督權力，以出資者所有權為基礎對企業財務和經營管理進行全面的監督，在企業內部形成有效制衡的監督機制，防范企業所有權與經營權分離帶來內部人控制等風險和問題。監事會應當圍繞企業財務、重大決策、運營過程中涉及國有資產流失的重大事項和關鍵環節、董事會和經理層依法依規履職情況、企業內控體系以及有效性等重點進行檢查，著力強化對企業的當期監督和事中監督；切實保障監事會主席依法行權履職，落實監事會特別是外派監事會的糾正建議權、罷免或調整建議權。堅持和完善職工監事制度，重視職工民主監督，監事會成員中要有公司職工代表，并有序參與公司治理。

在深化國有企業改革中進一步處理好國有企業監事會與其他治理主體的關系。在監事會與股東會的關系方面，股東會是公司最高權力機構，監事會是監督機構，對董事、經理履職情況進行監督，其權力來源于股東會。因此，股東會與監事會之間是委托代理關系。在監事會與董事會的關系方面，監事會依法履行監督職責，包括對董事執行公司職務的行為進行監督，對董事會工作進行評價等；董事會應支持配合監事會工作，同時督導公司高級管理人員予以配合。在監事會與經理層的關系方面，董事會委托授權經理層開展公司經營活動并對其實施監督和控制，以實現經營目標；監事會接受股東的委托，對董事、經理履職行為進行監督。因此，監事會與經理層在法律層面上是監督與被監督的關系。在監事會與企業黨組織的關系方面，堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層。

建立明確的權責邊界，做到無縫銜接，形成各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。公司法人治理結構是公司制的核心，要進一步明晰股東會、董事會、經理層、監事會的權責邊界，構建完整的責任體系。規范董事會運行機制，建立職業經理人制度，實現決策權與執行權分開、董事會集體決策、董事會管理經理層，切實解決國有企業內部人控制問題。

加強外派監事會建設和出資人監督，解決外部監督不到位問題

按照中央的部署，國有資產監管機構以管資本為主，重點管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，實現保值增值，更好地服務于國家戰略目標。要發揮國有資產監管機構專業化監管和外派監事會優勢，加強出資人監督，解決外部監督不到位問題。

把握外派監事會的工作定位，明確重點職責。按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，充分發揮監事會制度上的先發優勢、常駐企業的駐地優勢以及熟悉企業的比較優勢，發揮監事會作為出資人監督專門力量的重要作用，強化企業風險預警，加大督促整改力度。一是強化問題和風險導向。牢固樹立應當發現問題而沒有發現是失職、發現了問題不報告是瀆職的監督理念，進一步聚焦監督主業，及時反映企業決策和運營過程中有可能危及企業國有資產安全、造成國有資產流失或者侵害國有資本權益的問題和事項，特別是違法、違紀、違規的線索，發揮檢查、偵查前哨和預防預警功能。二是突出監督重點。重點圍繞重大決策和運營過程中涉及國有資產流失的事項和關鍵環節，以及董事會和經理層依法依規履職情況，圍繞“三重一大”事項，特別是要對企業內控體系及有效性進行檢查。三是落實監事會監督責任。監事會與企業的目標是一致的，都是為了國有資產保值增值，企業領導班子對此負有經營管理責任，監事會負有監督責任，共同對出資人負責。

在體制機制改革完善中保證監督的權威性、有效性。一是堅持外派監事會制度。對國有獨資企業、國有獨資公司繼續實行外派監事會制度；國有參股、國有控股企業中關系國計民生和國家安全的，經國務院批準，也應繼續實行外派監事會制度。二是保證監事會行權履職。落實知情權，把保障監事會知情權列入國資委對企業領導班子的考核項目。擴大建議權，對經營者違背誠信責任的行為隨時提醒和糾正，國資委審議企業重大事項和研究企業重要人事任免應聽取監事會意見建議。強化調查權，在工作人員配備、落實監事會工作經費上予以充分保障，授予監事會對企業年度決算審計機構提名權。三是強化監督成果運用。監事會提交的年度、專項、專題等監督檢查報告是監事會監督成果的集中體現。強化監督成果利用工作，解決監事會反映的問題落實落地，形成工作閉環。

整合監督力量，形成監督合力，切實發揮監督作用

在整個國有企業監督治理體系中，除了監事會還有一些重要的監督主體。一是紀檢監察監督和巡視監督。紀檢監察監督和巡視監督屬于黨內監督，依據黨章及其他黨內法規等履職，主要是監督黨員領導干部。二是審計監督。國家審計部門的監督是一種行政監督，目的是對財務報表是否合規、經營者經濟責任落實等提出審計意見。三是企業內部監督。企業內部監督機構主要職能是監督所屬企業，對企業自身領導人員的監督作用有限。在抓好監事會監督的基礎上，要整合監督力量，形成監督合力，切實發揮監督的作用。

整合監督資源以提高監督效能。一是建立高效順暢的外部監督協同機制。整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制，加強統籌，減少重復檢查，提高監督效能。創新監督工作機制和方式方法，運用信息化手段查核問題，實現監督信息共享。二是健全企業內部監督機制。企業集團應當建立涵蓋各治理主體及審計、紀檢監察、巡視、法律、財務等部門的監督工作體系，強化對子企業的縱向監督和各業務板塊的專業監督。加強企業內部監督工作的聯動配合，提升信息化水平，強化流程管控的剛性約束，確保內部監督及時、有效。三是完善國有資產管理體制，實現外派監事會監督與國資監管工作的深度融合。由國資委監督平臺統一協調內外部監督力量，聯合布置與實施監督，建立各類監督信息匯總機制，牽頭制定整改落實方案，協調國資委職能部門、企業有關人員參加，實現監督協同。

完善制度保障和能力建設。一是完善監事會制度，抓緊修訂《國有企業監事會暫行條例》等法律法規做好制度銜接。抓緊出臺進一步加強和改進外派監事會工作的有關措施，推動外派監事會監督檢查成果在國資委內外的運用。二是完善監事會組織體系建設，為監事會履職提供強有力的保障。三是不斷吸引社會高素質人才，選派政治堅定、業務扎實、作風過硬、清正廉潔的優秀人才，進一步充實監督力量。加強教育培訓，重視提升監督隊伍的綜合素質和專業素養。建立外派監事會可追溯、可量化、可考核、可問責的履職記錄制度，健全責任倒查機制。

（作者系國有重點大型企業監事會主席）