關于提升漢江河谷地帶生態地質環境承載力的政策建議

漢江河谷地帶丹水庫段位于湖北省西北部、河南省西南部、漢江中上游，承擔著南水北調中線工程水源地保護的重要職能。在水資源方面，漢江江水水質總體良好，但丹江口水庫水源地仍然存在著企業污染、城鎮和農村生活污染、肥料和農藥污染、養殖業污染、漂浮物污染、有毒危險品運輸污染和船舶污染等環境問題，局部污染仍較為突出。同時，由于庫區周圍山高坡陡，土薄石厚，暴雨頻發，水源涵養能力低，加之不合理的耕作方式和對森林資源的過度開采，進一步加劇了該地區的水土流失。在地質環境方面，漢江流域礦產資源較為豐富，受開采方式、規模和技術的影響，水源區地質環境受到破壞，尾礦及廢渣等大量存在，并由此產生了一系列地質環境問題。同時，由于漢江所處地質條件復雜，地形切割強烈，流域內降水充沛，崩塌、滑坡、泥石流等地質災害多發。此外，人類工程活動形成了大量切坡和填方邊坡及礦業活動留下的尾礦、礦渣等，都嚴重破壞了原本脆弱的地質環境條件，留下了大量地質災害隱患，而山坡及溝谷地帶普遍覆蓋有松散巖土層，水庫蓄水后的庫水位漲落會加劇庫岸的塌岸破壞，對山谷地區涉水滑坡的穩定性產生不利影響。

針對影響本地區生態地質環境承載力的上述因素，結合當地經濟社會發展實際，筆者就提升漢江河谷地帶生態地質環境承載力問題幾點政策建議，為該區域生態地質環境保護政策的制定和可持續發展戰略的實施提供理論依據。

一、重新組建資源部門

土地、礦產、水、森林等均屬于自然資源，是支撐國民經濟和社會發展的重要物質資源，也是區域經濟社會可持續發展的重要物質支撐。其開發利用方式對我國經濟社會可持續發展產生了重要的影響，我國對這些資源的管理雖經多次調整，但長期以來卻仍分屬國土、水利、林業和農業等不同的部門。實踐表明，這種管理體制的缺點是明顯的。

一是政出多門，管理效率低下。由于管理部門過多，不同的部門根據不同的管理目標出臺不同的政策措施，雖然對其管理的資源有效，但資源的綜合開發利用效率并不一定高，使政策的效果弱化。實際上，這些資源在管理上具有許多相似性。對管理方式進行整合，符合現代產業劃分的要求，也有利于加強資源的綜合管理，提高管理效率和政策的執行效果。

二是管理過于具體和直接。數量管理和直接管理是計劃經濟體制下政府管理的主要特征，從管理的結果來看，由于管理環節和部門過多，管理的重點在數量，忽視了質量和效率，不僅分散了管理者的精力，使管理效率低下，而且限制了生產者和經營者的行為，更容易滋生權錢交易等腐敗行為。我國在自然資源管理方面雖然經歷了由直接管理到間接管理的職能轉變，然而，在市場經濟體制建立和完善的過程中，我國的國土資源管理部門對資源的管理仍然沿襲了這種管理思路。

實際上，標準管理、間接管理、資產和資本管理才是政府管理的職責所在。因此，合并相關管理部門和重新設計其管理職能，形成符合市場經濟體制和可持續發展要求的國土資源管理體制和運行機制勢在必行。

一是重新組建新的國土資源管理部門。按照大部制要求，建議將國土、水利、林業、農業等部門合并，重新組建新的國土資源管理部門，并從國土資源分布、開發和利用，政策與規劃，資源與環境保護等方面進行職能和崗位設計，形成以標準管理為基礎，以資產和資本管理為支撐，分工明確、過程透明、崗位合理、人員精干、管理規范、制度健全、標準科學、運行高效和管理有序的國土資源管理體系。

二是強化標準管理。標準管理是通過制訂進入、生產、質量、安全和環境等不同環節的標準及過程管理來達到管理目的的管理方式。主要包括行業進入管理標準、產品生產管理標準、產品經營管理標準、產品質量管理標準、環境管理標準和安全管理標準等等。以標準來規范和約束生產、銷售和管理者行為，形成公平、科學、公正、公開的發展環境和管理環境能夠有效提高資源的管理水平。

三是以資產和資本管理為重點全面提高國土資源部門的管理能力。要以國土資源資產和資本賬戶建設為突破口，全面建立國土資源資產和資本賬戶，加強對國土資源資產和資本的動態監督和管理，掌握國土資源資產和資本數量、質量、效率等變動過程，實現國土資源資產和資本保值、增值。

二、積極申報國家級生態地質環境公園

漢江河谷地帶是國家重要的生態功能區之一，山清水秀，生態地質環境獨特，歷史文化特別是道教文化底蘊豐厚，生態地質環境良好，武當山已是世界文化遺產之一，旅游資源豐富、交通便捷、基礎設施齊全、旅游產業鏈完整，經濟社會發展良好，具備申報國家級生態地質環境公園的條件和優勢。

建設國家級生態地質環境公園既符合國家生態功能區建設的要求，也能反映本區域承擔南水北調中線工程水源區水質保護的需要，為本區域產業結構調整、優化和升級創造條件，也可使本區域的生態地質環境得到全面有效保護，并使本區域獨特的生態地質資源優勢得到充分利用。在該問題上，本研究提出如下建議：

1.要為申報國家級生態地質環境公園做好充分的準備

鑒于河南省南陽市的淅川縣和湖北省十堰市均是南水北調中線工程核心區，而國家級生態地質環境公園涉及的內容多、領域廣、建設任務重、周期長、投資大、要求高，需要精心準備和籌劃。因此，建議十堰市和南陽市共同謀劃，群策群力，形成合力，并充分發揮各級政府的作用，吸引社會各界廣泛參與、支持，共同做好這項工作。

2.要為建設國家級生態地質環境公園創造條件

本區域各級政府要以國家生態文明先行示范區建設為契機，以武當山、丹江口水庫為依托，以山、水和道教文化為主要內容，按照國家主體功能區規劃和國家級生態地質環境公園要求，確立優先開發、重點開發、限制開發、禁止開發等四類主體功能區，并進行分類管理，使其成為國家主體功能區的重要支撐，形成有利于區域一體化建設的生態環境；要充分挖掘和整合本區域的山、水、道教文化和資源，完善旅游、公共服務等基礎設施，延長旅游產業鏈，做強做大旅游產業，形成以旅游業為支柱的產業結構體系和地區分布體系；要以漢江為重點，共同加強江河、湖泊的綜合治理，加強漢江防洪大堤加固、丹江口水庫水源區邊坡治理、水資源綜合利用和水污染綜合防治等建設，形成區域生態安全保護區；要以漢江干支流生態廊道建設為紐帶，串連湖泊和山脈，打造國家級生態功能區，構建一個以水生態、森林生態、濕地生態和農田生態為主體的生態系統和國家級生態功能區，形成有利于本地區可持續發展的生態環境；要通過對生態地質環境的調查和系統梳理，全面掌握本地區的生態地質環境演變過程、主要規律、特征和開發利用方案，為申報國家級生態地質公園提供支撐。

三、完善管理制度

資源管理作為政府管理的重要組成部分，在服務經濟社會發展中發揮了重要作用。實踐表明，市場手段和工具在調節資源開發利用活動主體行為、提高資源開發利用效率、減少對土地和環境的破壞等方面的作用非常明顯。進入新的世紀以來，中國經濟社會發展在調結構、轉方式，實施可持續發展戰略的過程中，經濟社會發展進入了“新常態”，而傳統的財政、貨幣、稅收、產業、物價、行政和法律等宏觀調控手段已經不能適應新形勢需要，資源開發利用過程中經常發生的生產安全、食品安全等問題也反映出管理制度設計上存在明顯缺陷。為了適應可持續發展戰略的需要，全國部分地區已試用排污權交易、區域環境限批等市場手段來解決資源環境問題，并取得了明顯的成效，但并沒有在全國范圍內展開，因此，積極探索新的資源管理手段和工具，完善管理制度是形勢發展的需要，也是市場經濟體制的內在要求。

1.完善管理工具

從目前世界各國的經驗來看，新的資源管理工具和市場手段主要包括生態補償、資源補償、資源稅、財政轉移支付、區域環境限批、環境容量管理、綠色GDP、碳交易、階梯水價、排污權交易、碳金融等。這些市場手段在優化資源配置、提高資源利用效率、保護生態環境方面發揮了獨特的作用。在實施可持續發展戰略的過程中應積極推廣，同時，可進一步探討污染物減排激勵機制、節能減排的政府采購、節能減排重大項目的信貸支持、排污權有償使用和交易試點、生態地質環境保護補償機制和生態環保投融資體制等新的資源管理手段，以提高資源的綜合利用效率，增強資源的有效供給能力，減少對環境的破壞，提高可持續發展能力。

2.加強資源管理的制度建設

要完善礦產資源進入和退出機制。可考慮按照1：1的中央財政和地方財政政策建立礦業企業退出機制，讓禁采區和限采區的礦業企業退出礦業市場，并進行土地復墾和生態環境恢復工作；要全面完善資源活動行業進入標準、開發利用標準、產品質量標準、安全標準和環境標準制度，形成科學的標準管理制度體系，并以此來嚴格管理資源活動，約束生產者的生產行為；要進一步完善以市場管理手段為主體、傳統管理手段為支撐的資源管理制度；要強化執法責任，加大管理和巡查工作的力度，提高政策執行力。

四、加強生態地質環境建設

1.加強國土綠化工作，進一步提高森林覆蓋率

要確立和落實本區域年度國土植樹面積目標，實現人工植樹面積的顯著提高；要充分調動社會各界的植樹熱情，利用認養、飛播、植樹節、承包和社會資助等方式和途徑發動居民、企業和社會組織參與植樹活動，實現植樹活動的常態化、社會化和多樣化，切實增加森林面積；要實施“綠色行動”拓展工程，推進交通沿線、旅游景區、城鎮周邊和河流兩岸的綠化帶建設；要加快推進生態林和公益林的建設與保護工作，全面提升林木質量，做好森林生態發展規劃，增加財政投入，并以生態旅游建設的方式，利用各種優惠政策，鼓勵社會投資；要全面建立和落實以森林管護、巡查、防火和病蟲害防治為主要內容的目標責任制；要充分發揮碳交易、財政轉移支付和生態補償稅等手段在森林種植、養護和環境保護中的獨特作用。

2.在落實國家相關污染防治要求的基礎上搞好污染防治工作

要按照國務院的要求，積極開展大氣、水和土地污染的治理工作，嚴格控制污染物排放總量。力爭在“十三五”期末使水源區及周邊區域“三廢”排放全面達到零排放的目標；要堅決關停并轉一批環保技術工藝落后、資源消耗大的企業；要完善排污設施和廢物回收利用體系，新建一批污水處理廠，減少城鎮和農村生活污水和廢棄物的排放水平；設立專項資金，全面治理局部地區污染問題；要成立水環境保護執法隊伍，通過劃定責任片區，建立水環境保護崗位責任制，落實水環境保護的責任和義務；要堅決執行國家相關法律、法規，切實履行和承擔水環境保護的職責。

3.加大地質災害防治力度

一要做好地質環境監測網絡建設工作。可考慮在現有監測點的基礎上，按照地質災害的成因和類型建立和健全地質災害監測、預報網絡，要加強對水庫蓄水后庫水位漲落對漢江庫岸的地質影響和變化的動態監測和預報工作，防止滑坡、泥石流等重大地質災害的發生；要加強礦山及關閉礦山尾礦、廢渣和環境等的監測，以提高災害預測、預報的水平和質量；二要建立健全災害應急反應機制。要在國家重大災害應急反應機制的基礎上，根據本地區災害的成因、類型、頻次和程度，建立健全本地區重大災害應急反應機制和預案，并在物資、人員、資金和設備上建立保障體系，提高災害應急反應和應對能力，同時，要加強重大災害應急預案的演練，以提高應急反應能力；三要積極開展減災工作。在全面調查本區域災害隱患的基礎上確立本地區災害類型、地域范圍，并通過科學的論證和嚴格的施工，加強水源區護坡、邊岸、崩岸和滑坡體的建設，全面消除災害隱患；要建立專項基金，全面完成尾礦和廢渣的治理、關閉礦山環境恢復和耕地復墾工作；要加強農村水利基礎設施建設，減輕調水對本地區農業生產和生態環境的影響，提高農業的減災和應災能力。

[1]郝翔，成金華，湯尚穎：《低碳經濟與湖北可持續發展研究——湖北省資源發展報告（2010）》，湖北人民出版社2011年版。

[2]郝翔，成金華，湯尚穎：《湖北省生態文明建設研究——湖北省資源發展報告（2012）》，湖北人民出版社2013年版。

[3]湯尚穎，王來峰，朱蓓：《資源經濟學》，科學出版社2014年版。

[4]湯尚穎：《湖北省礦產資源節約集約利用研究——湖北省資源環境發展報告（2015）》，湖北科學技術出版社2015年版。

[5]湯尚穎：《湖北省綠色發展研究——湖北省資源環境發展報告（2016）》，湖北科技出版社2017年版。