培育和發展社會組織 創新基層社會治理
——以長沙市為例

隨著中國市場經濟的發展，社會組織作為一種社會主體迅速發展起來。近幾年，長沙作為全國發展勢頭強勁的城市之一，經濟社會快速發展，人口和城市規模迅速擴大，這對長沙基層社會治理提出了新挑戰。因此，以長沙市為例，及時掌握社會組織的發展現狀及其參與基層社會治理的狀況，具有非常重要的理論和現實意義。據統計，截至2015年底，全市共登記社會組織4271家，其中，社會團體1221家，民辦非企業單位3041家，基金會9家，整個“十二五”期間，長沙市新登記社會組織一千多家，年均增長15%以上，涵蓋經濟、科研等14個領域，已形成門類齊全，覆蓋廣泛的社會組織體系，社會組織已逐漸成為政府職能轉移的主要承接者、社會政策的重要執行者和社會服務的重要提供者。目前長沙市社會組織正逐漸參與到基層社會治理中，正在形成穩定的模式，但就其目前的發展狀況來看，其參與基層社會治理的深度和廣度還需進一步擴展。

一、當前社會組織融入基層治理創新的困境

1.從主觀方面來看，社會組織的自身能力不足

社會組織的組織結構及其發育程度,是測量和考察社會組織自身能力的重要依據。主要體現在有無宣傳標志、規章制度規范化程度、組織內部成員的分工合作、組織與其他組織、企事業單位之間協商合作狀況等方面。組織內部的規章制度不完善，組織成員遵守的自覺性不高，組織內部分工合作的能力不強，聯系外部環境的能力有待加強，這些都制約著社會組織自身能力的提高的因素。在研究中發現，社會組織的自身能力不足主要體現在以下三個方面：

（1）自主管理能力不足。社會組織的自我管理能力不僅體現在組織內部的構建及成員對本組織事務和活動的管理上,也體現在其相對于政府機構的獨立性上。目前社會組織普遍存在組織結構不健全，缺乏明確分工合作，開展活動效率低，很難整合和利用組織自身資源，自主管理能力不足。

（2）服務能力不足。服務能力指社會組織為社會和公眾提供服務的能力。目前部分社會組織由于缺少合法的社會身份，很難獲得社會公眾的信任，加上缺乏相關部門的指導和組織間交流合作的機會，其發展模式基本處于自己摸索的過程中，成長比較慢，提供公共服務的能力不強，獲得有償性服務和政府購買服務的鍛煉機會很少，其服務能力很難在工作實踐中得到鍛煉和提升，這就造成了社會的公共服務需求與社會組織的服務能力之間的矛盾。在調研中發現，社會組織的服務能力不足已經成為制約其持續發展的重要因素之一。

（3）資源整合利用能力不足。社會組織內部和外部包含著人力、信息、經濟、政治資源等豐富資源，但如果這些資源未得到充分的整合和利用也只是一種潛在資源，而不是現實的資源。在調查中發現，長沙社會組織都存在不同程度對既定資源利用不充分的問題，組織活動經費的籌措渠道及其獲取機制單一,對組織內部人力資源的開發利用率低,獲取外部資源的能力不足,組織之間缺乏有效的合作和交流，這些方面都是社會組織對資源整合利用能力不足的體現。

2.從客觀方面來看，社會組織的運營環境需要進一步優化

目前我國正處于改革的深水區，體制轉軌與利益再分配等因素相互交織，各種機制在重組建立中尚未完全成型，政府職能轉移還在進行中，政府在社會事務領域中的職責與權力還需進一步明確。因此，如何做到政社分開，政府“定好位”，處理好政府與社會組織之間的關系，轉變政府職能，釋放社會活力，已經成為制約社會組織健康發展的重要客觀環境因素。

（1）政府偏重對社會組織的“管”，鼓勵和扶植社會組織發展的程度不夠。政府與社會組織的關系處理中，“越位”和“缺位”的現象比較普遍。政府“越位”導致社會組織的發展伸不開“手腳”；政府“缺位”使部分社會組織發展缺乏督導，組織功能發育不健全，自主能力和對組織內部的科學管理能力不強，提供社會服務的能力和質量不高，社會組織的社會性質沒有得到充分有效地發揮出來。

（2）制度政策滯后，法規不完善。目前存在有關社會組織的制度法規與其現實發展狀況相脫節情況，現有的部分制度法規對社會組織發展很難起到促進作用，有的甚至阻礙社會組織的發展。國家有關社會組織的三大條例（《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》）的修訂工作截止到2016年10月還尚未完成，這在一定程度上造成社會組織發展處于無法可依的狀態。目前各地方政府有關社會組織的條例和制度，區域間差別較大，這不利于社會組織持續穩定發展。因此，政府應對社會組織發展狀況進行摸底調查的基礎上，根據實際情況制定政策法規，在科學規范社會組織行為的前提下，為社會組織的發展提供公正而寬松的政策環境。

（3）缺乏優勝劣汰的發展機制。目前我國對社會組織的登記注冊制度實行“一業一會”的壟斷制度，即一個區域內一種類型的社會組織只能注冊登記一個。這會導致社會組織一旦注冊成功，由于缺乏競爭，便惰性發展，加上政府對社會組織更傾向于前置監管，在登記前嚴格審核和評估社會組織的資質，一旦注冊成功后，對其評估相對滯后，這些因素都有在一定程度上不利于社會組織的良性發展。

二、培育和發展社會組織，創新基層社會治理

針對上述社會組織發展面臨的主客觀問題，整體思路是掌握社會組織發展規律，進一步理清與社會組織的相互關系，建立政府與社會組織合作型關系，改變過去過分管控的關系模式，營造有利于社會組織發展的運營環境，通過加強督導促進其自身能力的提高，逐步扶植和鼓勵社會組織參與基層社會治理，充分發揮社會組織在現代國家治理體系中的積極作用。主要可以從以下幾個方面入手：

1.提高行政審批效能，推進登記管理制度改革

改變政府“重前置監管輕后置評估”的登記管理制度，降低社會組織的注冊登記門檻，進一步簡化注冊登記制度，由重前置管控向重后置評估轉變是未來發展方向。一是縮短審批時限，提高行政審批效率。如長沙市對社會組織曾三次提高登記行政審批效率，成為全國社會組織登記審批時限最短的地區之一。二是降低社會組織注冊登記門檻，讓更多社會組織獲得合法社會身份和發展機會。三是加強社會組織評估工作，建立評估專家庫，健全和完善社會組織評估指標體系，開展分類、有層次的評估活動，創新和簡化年檢方式與程序，提高社會組織年檢效率，將社會組織評估結論與社會組織年檢、承接政府購買服務等掛鉤，對達不到評估標準的社會組織給予整頓甚至注銷其登記的處罰，并對社會進行公示，充分發揮評估的導向、激勵及約束作用，促進社會組織規范化發展。四是完善四類社會組織直接登記流程，取消一業一會限制，引入行業協會適度競爭機制。近幾年，長沙積極創新社會組織登記管理工作，成立了“長沙市社會組織社會管理綜合治理工作組”和“長沙市社會組織黨工委”，通過聯席會議制度、聯合執法機制等，實現多部門協調統籌推進社會組織登記管理工作。

2.轉變政府角色，加大社會組織培育扶持力度

政府在與社會組織的互動關系中應轉變角色，改變過去單純“管”和“控”的角色定位，應向提供督導服務轉變。通過督導提高社會組織自身能力與服務社會能力。一是扎實推進社會組織孵化工作。孵化工作是督導服務的一種，在孵化的過程中，幫助社會組織進行組織功能定位,明確發展目標；優化組織結構、提高辦事效率；培養組織人才，形成專業人才隊伍；建立本區域內的平臺和人才儲備庫，定期舉辦社會組織負責人培訓班；加強社會組織跨區域交流和合作，提高對潛在社會資源的利用率。孵化工作應從黨組織建設、隊伍建設、制度建設、財務管理、項目化運作等方面著力加強社會組織自身能力，逐步提高社會組織自我管理、服務社會和整合資源的能力。目前長沙形成了“以市孵化基地為龍頭，以區縣孵化基地為主體，以街道、社區孵化基地為基礎”的四級社會組織孵化體系，將孵化成功的社會組織引入社區，扎根社區，積極參與社區服務與管理，服務公眾。如長沙由街道或社區提供場地，引入專業的養老服務組織如康乃馨、康樂年華興辦社區養老院，開展居家養老服務，這種由社會組織主導的社區養老服務模式在長沙得到重視和推廣。二是充分發揮樞紐型社會組織培育孵化、聯系服務、資源支持、溝通反饋和人才集聚的功能，為社會組織提供“生產性服務”。

樞紐型社會組織是一種過渡形態的組織類型，在當前中國社會轉型期中發揮著重要的作用，樞紐型社會組織由于與政府關系密切，容易獲得政府支持，因此，樞紐型社會組織應積極為其他類型社會組織爭取有利的政策資源和公共財政保障，采取推動政府購買服務、建立發展專項資金、落實稅收優惠等多種方式，將補給源源不斷地輸送給其他社會組織，為社會組織的發展提供資金、技術、人才等方面的“生產性服務”，由此可見，樞紐型社會組織在國家和社會組織之間的起著橋梁紐帶的作用，這不僅轉移了一部分政府職能，減輕了政府負擔，也服務了大批社會組織。

3.完善政策法規，健全監管制度

隨著政府職能轉移改革的進一步深化，社會組織在經濟發展、公共服務和社會管理中發揮越來越重要的作用，但現有的政策及管理體制不能與之相適應，因此，政府應在對社會組織的發展狀況進行摸底調查和征求多方意見基礎上，根據實際情況制定政策法規，在充分釋放社會組織能量的同時，科學規范社會組織行為，為社會組織的發展提供寬松、公正的宏觀政策環境。一是健全法律法規，明確社會組織各監管部門的責任和分工，加強監管。二是加強誠信自律建設，完善社會組織法人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度。三是增強第三方評估的權威性、中立性和客觀性。四是強化社會監督，推動信息公開，完善社會組織監督舉報受理制度。五是是加強社會組織黨建工作，加強以黨組織書記為重點的黨務工作者隊伍建設，提高社會組織黨建工作水平。通過完善政策法規，健全監管制度，逐步建立起社會組織自律、黨建工作帶動、社會監督、政府部門聯動監督相結合的監管體系，為社會組織的發展提供既規范有序又寬松公正的發展環境。

[1]張勤：《發展社會中介組織與轉變政府職能》，《甘肅會科學》2001年第1期。

[2]余文凱，蔡志強，李儉：《發展和完善社會中介組織》，《黨政論壇》2001年第12期。

[3]馬素偉，何躍等：《青年自組織能力的有機構成及其建設路徑研究》，《西青年管理干部學院學報》2010年第1期。