民族地區(qū)基層政治參與現(xiàn)狀與課題

李文玲

民族地區(qū)基層政治參與現(xiàn)狀與課題

李文玲

少數(shù)地區(qū)的基層政治參與是關(guān)系到我國(guó)民主化的進(jìn)程，也是評(píng)價(jià)中國(guó)民主化程度的一個(gè)重要參考要素，研究該問(wèn)題對(duì)于不斷完善我國(guó)的民主理論有著極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。為此必須要首先明確政治參與的概念，分析少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀的特點(diǎn)，指出其今后發(fā)展過(guò)程中面臨的課題。

少數(shù)民族地區(qū) 農(nóng)民 政治參與

中國(guó)是多民族國(guó)家，除了主體民族漢族之外還有55個(gè)認(rèn)定的少數(shù)民族，近年來(lái)，少數(shù)民族人口數(shù)量一直在穩(wěn)步增長(zhǎng)，據(jù)1982年實(shí)施的第三次人口普查表明少數(shù)民族人口數(shù)為6729萬(wàn)5167人,1990年第四次人口普查時(shí)上升到9120萬(wàn)0314人，2000年第五次人口普查時(shí)則增長(zhǎng)到了1億0634萬(wàn)人，占同年全國(guó)總?cè)丝诘?.41%，到2010年第六次人口普查時(shí)已增長(zhǎng)到1億1379人，占了全國(guó)總?cè)丝诘?.49%。[1]由于我國(guó)的少數(shù)民族多居住在邊境地區(qū)，其特殊的地理位置直接影響著整個(gè)中國(guó)的穩(wěn)定、國(guó)家的統(tǒng)一，而使其保持穩(wěn)定的一個(gè)很重要因素就是其民主化程度的高低。為此如何不斷地挖掘、完善少數(shù)民族地區(qū)基層民主，使少數(shù)農(nóng)民真正成為主人，充分行使自己的權(quán)力是目前中國(guó)民主建設(shè)當(dāng)中所面臨的重中之重。為此，本文主要結(jié)合村民自治來(lái)討論少數(shù)民族地區(qū)的政治參與問(wèn)題。

一、政治參與概念探究

關(guān)于政治參與的定義，中外的學(xué)者從不同的角度給出了不同的定義。美國(guó)的帕特里克.J.孔奇認(rèn)為政治參與“就是全國(guó)或地方，個(gè)人或集體支持或反對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)，權(quán)威和有關(guān)公益分配決策的行動(dòng)”[2]也有人認(rèn)為政治參與是“平民或多或少以影響政府人員選擇及(或)他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法的活動(dòng)”[3]而在本文中的政治參與定義則選取了高等教育出版社2011年出版的《政治學(xué)概論》當(dāng)中的觀(guān)點(diǎn)，即“政治參與就是指公民、社會(huì)團(tuán)體和組織及政黨參加公共政策的制定與執(zhí)行，管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)等行為?！币粋€(gè)國(guó)家的政治參與特別是基層實(shí)施好壞影響著該國(guó)公共決策的民主化與科學(xué)化的程度。作為一種社會(huì)重要的管理機(jī)制，政治參與可以充分體現(xiàn)人民參與國(guó)家事務(wù)的能力，但同時(shí)在其實(shí)施貫徹過(guò)程中也會(huì)引發(fā)一些新的糾紛和沖突。基層農(nóng)民的參與主要表現(xiàn)在村民自治上。

最初，自治的概念，源自于“自己的事情自己來(lái)決定”這一理念，美國(guó)著名的政治學(xué)家阿爾蒙德曾經(jīng)高度評(píng)價(jià)過(guò)公眾參與的作用，明確指出在近代史上，公民比任何社會(huì)人物都更有活力。村民自治是不同于國(guó)家機(jī)關(guān)的一種地方自治體，致力于自己村莊的事務(wù)盡可能的自己來(lái)決定。為什么不是由國(guó)家而是由自治體來(lái)進(jìn)行事務(wù)管理呢？這并不是源于西方政治學(xué)當(dāng)中的“國(guó)家=惡”“地方=善”這一傳統(tǒng)思想，而是由于地方的人對(duì)自己土地上的事情最為理解與熟悉，最有發(fā)言權(quán)。我國(guó)自實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，村民利益構(gòu)造發(fā)生巨大變化，原有的家國(guó)不分體制瓦解，村民的權(quán)利意識(shí)開(kāi)始增強(qiáng)，而原有的人民公社體制已經(jīng)不能夠滿(mǎn)足村民日益增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)要求，政社分離已經(jīng)刻不容緩，這有效地推動(dòng)了村民自治的普及，而村民自治若要取得預(yù)期效果則離不開(kāi)村民的有效的政治參與。

二、少數(shù)民族地區(qū)政治參與現(xiàn)狀

1987年伴隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法(試行)》的頒布，我國(guó)政府開(kāi)始推行基層村民民主自治制度，草根的民化為中國(guó)政治民主化吹來(lái)了一股新風(fēng)，很值得期待。但事實(shí)上，我村民自治制度走過(guò)了30年，但其效果卻并理想，特別是在少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)實(shí)的政治生活中可以說(shuō)仍處在一個(gè)尚未充分開(kāi)發(fā)的階段，存在的問(wèn)題還很多。

(一)村民自我身份認(rèn)知錯(cuò)誤

在中國(guó)農(nóng)民并不是一個(gè)職業(yè)，而更多的表述為一種身份或是戶(hù)籍。當(dāng)然，在中國(guó)，改革開(kāi)放初期，農(nóng)民幾乎都是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是在1990年之后，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)從事者已經(jīng)變成不能一概而論的概念，更多的時(shí)候農(nóng)民變成了一種身份的象征。伴隨著這種身份的象征，更多的生活在少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民深受傳統(tǒng)政治思想的影響，在地理環(huán)境與民族習(xí)慣的影響約束下，參與政治的心理要素尚未健全，認(rèn)為參與政治，參與決策都是上級(jí)決策層面的事情，而自己的參與無(wú)非是湊個(gè)數(shù)或是走形式。

(二)短期利益的驅(qū)動(dòng)明顯

成本效益這一概念最初是應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，最初是指通過(guò)比較某一項(xiàng)目的成本與收益之間的關(guān)系來(lái)評(píng)估該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，繼而擴(kuò)展到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。首先，分析農(nóng)民在政治參與過(guò)程中的成本投入，在政治參與過(guò)程中，農(nóng)民需要投入犧牲農(nóng)耕的時(shí)間和精力，這對(duì)于機(jī)械化程度不高的少數(shù)民族地區(qū)來(lái)說(shuō)更是有參與政治會(huì)誤工的感受。其次，從收益角度分析，考察農(nóng)民是否能夠從事政治參與中得到回報(bào)。基于在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，農(nóng)民參與的影響力還不強(qiáng)。

(三)強(qiáng)烈的民族認(rèn)同感

和漢民族不同，在中國(guó)大多數(shù)的少數(shù)民族生活在邊境等偏遠(yuǎn)山區(qū)，在特殊的地理位置和歷史環(huán)境下形成和發(fā)展自己獨(dú)特的民族文化、生活方式和心理共同和傾向。民族認(rèn)同原生論的觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為民族認(rèn)同是由其在日常生活中的接觸到的共同元素而來(lái)的，即這種認(rèn)同來(lái)主要自于共同的血緣、語(yǔ)言、宗教、或是文化等，這種認(rèn)同并非天生就有的，而是某種意義上的社會(huì)建構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)中，人們會(huì)在各種不同的社會(huì)影響下會(huì)將民族認(rèn)同融入到個(gè)人認(rèn)同內(nèi)，進(jìn)而演化為其內(nèi)心的一種衡量它物的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。少數(shù)民族一般對(duì)本民族文化，本民族人民有很強(qiáng)的歸屬感，他們總是有意識(shí)地保護(hù)自己的文化、本民族的人。在政治參與過(guò)程中會(huì)過(guò)分追求本民族的認(rèn)同感，表現(xiàn)為在選舉過(guò)程中會(huì)盲目排斥本民族之外的候選人，只用民族來(lái)選擇候選人，而不問(wèn)其政治能力如何，這有時(shí)也成為農(nóng)村無(wú)效政治的導(dǎo)火索。

三、民族地區(qū)政治參與的課題

Newly Industrial Economics中的很多成員國(guó)家，曾經(jīng)在政府主導(dǎo)下以犧牲國(guó)民的民主為代價(jià)，取得過(guò)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之后，經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)與民主的短板，造成社會(huì)發(fā)展不平衡，也使得單靠自上而下行政命令的權(quán)威主義不再適用日益發(fā)展變化的社會(huì)，于是這些國(guó)家又折返去致力于實(shí)現(xiàn)民主化。這些經(jīng)驗(yàn)都警示我們以犧牲民主為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是走不遠(yuǎn)的。為此，如何真正實(shí)現(xiàn)基層民主特別是多處于國(guó)境線(xiàn)的少數(shù)民族地區(qū)的基層民主開(kāi)始成為中國(guó)實(shí)施民主化的關(guān)鍵。

(一)縮短城鄉(xiāng)差距

從1978年中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放以來(lái)，到2010年之間，中國(guó)城鄉(xiāng)之間的收入差的總的趨勢(shì)是在不斷擴(kuò)大。2009年達(dá)到最高為3.33倍，2010年之后雖有所好轉(zhuǎn)，但城鄉(xiāng)差依然較發(fā)達(dá)國(guó)家的1.5倍左右高出很多。此后，國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極調(diào)整收入分配關(guān)系，出臺(tái)一系列保障和改善農(nóng)村民生的措施，城鄉(xiāng)差距開(kāi)始縮小，2012年降至3.10倍，[4]2016年的受糧食價(jià)格下跌的影響，城鄉(xiāng)收入只比上年縮小0.01，和2012年基本持平，為2.72倍。[5]不能否認(rèn)的是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來(lái)，農(nóng)民確實(shí)享受到了中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的紅利。但少數(shù)民族地區(qū)的農(nóng)民由于其所處的閉塞的環(huán)境，惡劣的自然條件使其經(jīng)濟(jì)總體并沒(méi)有得到太大的發(fā)展，費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》中曾明確地指出：“與農(nóng)民封閉的生產(chǎn)方式相對(duì)應(yīng)的是鄉(xiāng)村封閉的社會(huì)生活，繼而決定了農(nóng)民缺少公共關(guān)懷和政治熱情?！敝袊?guó)農(nóng)村社會(huì)主要是基于血緣和地緣而組成的，在相對(duì)小的范圍內(nèi)可以通過(guò)互助的形式來(lái)完成某一事項(xiàng)。但一些大型的公共基礎(chǔ)設(shè)施單純依靠互助則無(wú)法實(shí)現(xiàn)。為此，2004年，中央決定在農(nóng)村針對(duì)貧困農(nóng)民實(shí)行了最低生活保障制度，2006年，中央下發(fā)了《新農(nóng)村建設(shè)》的1號(hào)文件，免收農(nóng)村中小學(xué)生的學(xué)費(fèi)和教材費(fèi)，普及農(nóng)村合作醫(yī)療，由中央和地方出資共同加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)，2009年農(nóng)村開(kāi)始實(shí)施農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。盡管這一列措施在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，矯正城鄉(xiāng)差距方面起到很大的作用，但依然無(wú)法從根本上改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性，少數(shù)民族地區(qū)的大多數(shù)農(nóng)民依然為衣食而奔波，為此，應(yīng)制定農(nóng)業(yè)基本法，并把矯正城鄉(xiāng)收入差距當(dāng)成一個(gè)目標(biāo)明確地寫(xiě)在法律當(dāng)中，用制度來(lái)保障公平，采取諸如增加農(nóng)業(yè)預(yù)算，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持力度，增加農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助金，較少農(nóng)村金融空洞等措施，以此來(lái)改善農(nóng)民生活環(huán)境，為其政治參與提供良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(二)明確“兩委”的職責(zé)

為了能夠保證國(guó)家政策有效地實(shí)施和村民事務(wù)的及時(shí)處理，我國(guó)的村民自治制度基本構(gòu)架了村民黨支部和村民委員會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，即鄉(xiāng)村政治當(dāng)中通常所稱(chēng)的“兩委”。雖然在1982年12月的第五次全國(guó)人民代表大會(huì)第5次會(huì)議上已經(jīng)明確了村民委員會(huì)是我國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)中的自治組織，但是在現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中，村民委員會(huì)更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民自治自1987年試行，至今發(fā)展二十多年，但在制度設(shè)計(jì)中仍然存在著一些問(wèn)題。特別是村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)生活中的“一身二角”現(xiàn)象：一方面村委會(huì)要按照《村民委員會(huì)組織法》的要求強(qiáng)調(diào)村民的自治權(quán)利，另一方面要堅(jiān)持村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)上級(jí)部門(mén)的政策和村民利益發(fā)生矛盾時(shí)，村委會(huì)的調(diào)節(jié)工作和工作效果往往收效甚微。此外還有《刑法》93條明確規(guī)定的來(lái)自上級(jí)下達(dá)的各種行政任務(wù)，還有未明確規(guī)定的出入計(jì)劃生育、綜合治理等繁瑣的工作，這些會(huì)使得一些村委會(huì)工作重心傾向于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的工作而不是村民事務(wù)。這一切使得村民自治始終擺脫不了行政化的色彩，很難使得村委會(huì)成為落實(shí)群眾的自治權(quán)利的代表，很難真正實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與村民之間的契約內(nèi)容。同時(shí)在農(nóng)村，如何理順村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任之間的關(guān)系也成為村民自治過(guò)程一個(gè)不可回避的難題。為了避免二者之間出現(xiàn)的“爭(zhēng)權(quán)”現(xiàn)象，有些村莊采取村支書(shū)與村主任為一個(gè)人，這樣盡管避免了爭(zhēng)權(quán)的矛盾，但同時(shí)也給村民帶來(lái)了認(rèn)識(shí)誤區(qū)，即村長(zhǎng)還是行政管理環(huán)節(jié)當(dāng)中的末稍，村長(zhǎng)與村支書(shū)還是政府的“官”。此外，一人兼二職在面臨村民利益和政府決策相矛盾時(shí)，究竟該選取維護(hù)誰(shuí)的利益也是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題。為此，有必要對(duì)當(dāng)選的兩委進(jìn)行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，明確二者的共同目標(biāo)，增強(qiáng)二者的溝通能力，齊抓共管，切實(shí)維護(hù)村民利益。為此，應(yīng)在《村民委員會(huì)組織法》中就如何細(xì)化村黨支部和村委會(huì)的工作范圍和內(nèi)容，如何明確村黨支部記和村委會(huì)主任二者的關(guān)系，明確村委會(huì)與村黨支部及上級(jí)行政主管部門(mén)之間的關(guān)系也是提高基層農(nóng)民政治參與過(guò)程中一個(gè)不可逾越的鴻溝。

(三)信息情報(bào)公開(kāi)化

實(shí)行村民自治的一個(gè)很重要理念就是要實(shí)行民主管理，村民應(yīng)對(duì)村務(wù)，特別是對(duì)與村民利益息息相關(guān)的村集體資產(chǎn)管理，耕地承包權(quán)等進(jìn)行監(jiān)督管理。但其實(shí)現(xiàn)監(jiān)督管理權(quán)的一個(gè)很重要前提就是要公開(kāi)村務(wù)，即信息情報(bào)公開(kāi)化是村民參與政治的一個(gè)基本前提，無(wú)法獲取村務(wù)相關(guān)的真實(shí)情報(bào)信息，村民的參與就無(wú)從談起。信息情報(bào)公開(kāi)分為主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種，前者一般指的是行政機(jī)關(guān)或自治組織主動(dòng)地向公眾公開(kāi)某種特定情報(bào)；后者指的是依據(jù)公眾的申請(qǐng)對(duì)申請(qǐng)人公開(kāi)相關(guān)的情報(bào)，在現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)該更加致力于提高前者的作用。在現(xiàn)代國(guó)家里，村委會(huì)和村民之間的關(guān)系時(shí)“委托——代理”的關(guān)系，委托人了解代理人的工作情況是極為正常的，這種知情權(quán)也是現(xiàn)代公民權(quán)利的一個(gè)重要組成部分。但怎么樣公開(kāi)，公開(kāi)多少，則并沒(méi)有明確的規(guī)定和要求，村務(wù)特別是財(cái)務(wù)的不公開(kāi)是造成很多村干部在侵吞村集體巨額財(cái)產(chǎn)許久之后村民還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的一個(gè)重要因素。因此，必須要制度形式來(lái)明確村務(wù)公開(kāi)的形式，使用民族語(yǔ)言和漢語(yǔ)兩種語(yǔ)言提高信息公開(kāi)程度，就關(guān)系村民利益的重要事項(xiàng)在村民大會(huì)上定期公布，只有這樣才能有效地提高對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督作用，才能提高村務(wù)工作的透明度，調(diào)動(dòng)村民的政治參與熱情。

[1]第三次、四次、五次、六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)[Z].

[2][美]帕特里克.J.孔奇.政治參與概念如何形成定義[J].王勝明,范云萍,譯.國(guó)外政治學(xué),1989(4).

[3][美]格林斯坦，波爾斯比.政治學(xué)手冊(cè)精選(下卷)[M].儲(chǔ)復(fù)耘,譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,1996:290.

[4]我國(guó)2012年城鄉(xiāng)收入比3.10:1為10年來(lái)最低[EB/OL].中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng).2013-01-18.

[5]2016年全國(guó)城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小[EB/OL].新華網(wǎng),2017-01-20.

內(nèi)蒙古民族大學(xué)政法與歷史學(xué)院)

本文系內(nèi)蒙古民族大學(xué)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：NMDYB15030)“少數(shù)民族地區(qū)政治參與影響因素研究-以?xún)?nèi)蒙古東部地區(qū)為例”，課題負(fù)責(zé)人：李文玲。

李文玲(1976-)，女，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼人，雙碩士，講師，研究方向：政治學(xué)。