淺論行政訴訟中濫用行政訴權行為的規制

雷 禹

淺論行政訴訟中濫用行政訴權行為的規制

雷 禹

行政訴訟法是行政法的重要組成部分，在規范行政權力的行使和保障公民合法權利方面發揮著巨大作用。2015年5月1日起，我國的新《行政訴訟法》開始施行。該法最大的變化之一就是由原先的立案審查制改為立案登記制。立案登記制的確立，從根本上解決了“民告官”難立案的問題，也對進一步規范行政機關的行政行為起到了有效的促進作用。但與此同時，由于行政訴訟的門檻大大降低，也出現了少數人濫用行政訴權的現象，這不僅給人民法院和各級行政機關工作的正常開展造成了較大影響，也給其他人合理行使行政訴權造成了阻礙，應該引起我們的足夠重視。

行政訴訟

一、新《行政訴訟法》實施以來的情況

新《行政訴訟法》實施以來，最為明顯的變化莫過于行政訴訟收案數量呈現爆炸式的增長。在不到兩年的時間里，不少法院行政訴訟的收案數從以前每年幾十上百件猛增至幾百上千件。以某法院為例，該院行政案件2014年收案總數為232件；2015年收案總數為726件，較2014年增長212.93%；2016年收案總數為1734件，較2015年又增長138.84%。出現這種情況，一方面是因為大量新法實施之前由于各種原因沒有立案的案件在實行立案登記制之后的集中爆發，另一方面也是因為隨著依法治國建設的不斷推進，人民群眾的法治觀念和法律意識不斷增強，在行政機關的不法侵害時，敢于運用法律武器來維護自身的合法權益。

但通過分析，在這些數量龐大的行政訴訟案件中，有相當數量的案件是因為濫用訴權引起的。根據最高人民法院的總結，濫用訴權的表現主要有以下幾個方面：“第一，反復訴訟，即針對同一行為的各個程序反復起訴，或者針對不同的行為、不同的行政機關反復提起訴訟；第二，利用法律規定的投訴、舉報制度，將一些更加適宜通過仲裁、民事訴訟渠道化解的糾紛，轉化為行政糾紛，以行政機關不履行、不完全履行對投訴、舉報的查處職責為由提起的行政訴訟；第三，利用上下級行政機關之間的層級監督規定，將下級行政機關管轄的事項以上級機關不履行監督、轉移甚至查處的職責為由提起行政訴訟；第四，利用政府信息公開立法不完善、不明確的漏洞，以被申請機關不依法公開政府信息為由提起行政訴訟；第五，濫用訴訟程序權利，如管轄權異議、回避、要求行政機關負責人必須出庭應訴以及以行政機關負責人未出庭應訴為由，不配合法庭審理。”①

2015年2月27日，江蘇省南通市港閘區人民法院召開新聞發布會通報了8起濫用獲取政府信息權、濫用訴權的行政訴訟案件，在全國范圍內率先對政府信息公開濫訴行為進行了規制。該法院裁定駁回了原告分別針對南通市公安局、國土局、發改委、城建局、審計局的起訴。據報道，原告曾在1年左右的時間內，至少94次向上述5個行政機關提出政府信息公開申請，并向港閘區人民法院提出了8起行政訴訟。從這個案件中，我們可以看到濫用行政訴權并非是立案登記制實行之后的產物，但這種現象在立案登記制實行之后愈演愈烈，尤其集中在征地拆遷、政府信息公開等類型的案件中，必須加以規制。

二、濫用訴權產生的負面影響

（一）浪費司法資源

每一個行政案件無論案情簡單還是復雜，都要嚴格按照程序進行審理。據了解，目前很多法院行政審判人員相對數量較少、法官助理和書記員等司法輔助人員還不到位的情況比較普遍。面對著案多人少的現實，法官在處理審理案件之外還要承擔大量繁雜的事務性工作。因此，濫訴案件如果得不到有效控制，必然會造成司法資源的極大浪費。

（二）干擾行政機關的正常工作

根據相關法律規定，在行政訴訟中，行政機關負責人或工作人員必須出庭應訴，不能僅有代理律師出庭，且在法定的情形下，必須由行政機關負責人出庭應訴。同時，為了確保案件審理的正常進行，行政機關還要收集和提供相關證據并進行答辯。所以濫訴案件的大量出現會導致行政機關耗費大量的精力疲于應訴，從而使行政機關的正常工作受到影響。

（三）影響其他公民訴權

行政訴訟中公民和法人訴權的實現不僅僅局限于得到立案，還應該包括案件得到盡快處理、獲得公正裁判。一旦濫訴案件數量增加，勢必會影響到正常案件的審理，可能出現案件久拖不決甚至超期辦理、可以開庭審理但因為時間和人員限制最后通過書面審理或者通過詢問調查來審理等情況，極大的影響行政案件審理的效率和質量。

三、濫用訴權行為的制約方法

一是調整訴訟費用調節機制。濫訴現象的出現，一定程度上與訴訟費用調節機制的失靈也有關系。根據我國《訴訟費用交納辦法》的規定，商標、專利、海事行政案件每件交納100元，其他行政案件每件交納50元。有觀點認為，在當前社會經濟水平有較大提升的情況下，現有收費標準明顯偏低，使得敗訴成本不足以制約訴訟權利的不當行使，助長了濫訴現象的發生。客觀地說，適當提高行政訴訟的訴訟費用交納標準，確實有助于提高敗訴成本，遏制訴訟權利的不當行使。但是，訴訟費用提高的幅度也不能違背了行政訴訟保護當事人訴權的初衷。因此，參照民事訴訟依據訴訟標的額大小進行收費并不妥當，可以由各省根據城鎮居民可支配收入等標準制定符合本省居民生活水平的訴訟費用交納標準，從而實現保障當事人訴訟權利和遏制濫訴現象的平衡。

二是規范立案登記。新《行政訴訟法》規定，“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”，并對起訴條件進行了列舉。根據最高人民法院的觀點，在立案審查的過程中，對這些起訴條件不能僅作形式上的審查，而要進行一定程度的實體審查。但在實際中，一方面新《行政訴訟法》及相關配套的法律法規對如何進行實體審查并沒有一個十分明確的標準；另一方面，有的法院在立案的過程中，只作形式審查，不作實體審查，從而導致大量應當裁定不予立案的案件進入法院。因此，需要進一步明確對起訴條件的審查標準和審查程度，提高法律規定在司法實踐中的可操作性。此外，還要進一步加強立案庭和行政庭的溝通協調，使立案庭能夠更準確的理解立案登記制的立案條件和立法精神，把好行政案件的入口，從源頭上做好濫訴案件的防范工作。

三是制定濫用訴權的認定標準和懲罰措施。在司法實踐中，有的當事人將行政訴訟作為向行政機關施壓、迫使行政機關就范的方式，來爭取更多不合理甚至是不法的利益。如果任由這種行為的發生，就違背了行政訴訟法的立法目的和立法精神。因此，在正面引導和規制失去作用的情況下，通過一定的手段加以懲戒也是很有必要的。目前，已有法院通過立案時簽訂誠信訴訟承諾書的方法來防范濫訴案件，但由于約束力有限，并不見得能夠取得比較明顯的成效。也有人建議采取建立濫用訴權、惡意訴訟人員清單等措施來規制濫用訴權的行為。但不管采取哪種方法，最根本的還是應該由法律或者司法解釋對濫用訴權的行為做出明確的界定，規定具體的認定標準和程序。在此基礎上，按照法定的標準和程序，對濫訴行為人給予不同程度的懲處，這樣才能確保在最大限度保障當事人合法行使訴權的同時，有效減少濫用訴權行為的發生。

四是拓寬行政糾紛多元化解決的途徑。行政訴訟應該作為行政糾紛的最終解決機制而不是主要或者唯一的解決機制。在國外，除了行政訴訟還有很多其他較為完善的行政糾紛解決機制，比如法國的行政調解專員制度、德國的行政復議制度、英國的行政裁判所制度等，這些制度都對行政糾紛起到了有效的分流作用。但是在我國，由于行政復議的作用不甚理想、其他解決途徑極為缺乏，行政訴訟便成了解決行政糾紛的主要途徑。很多當事人為了實現自己的利益訴求，讓本不應該通過行政訴訟來解決的矛盾進入到行政訴訟的程序之中，導致了大量濫訴案件的產生。只有進一步強化行政復議的作用，建立健全行政裁決、行政調解、行政和解等多元化的行政糾紛解決機制，使這些機制做出處理結果的效力和效果真正得到當事人的認可，才能及時分流和化解各類行政糾紛。

注釋：

①耿寶建．新《行政訴訟法》實施一年回顧與展望[J]．法律適用,2016(8)．

[1]顧浩立．博弈與平衡:試論新《行政訴訟法》框架下訴權保障與濫訴規制[J]．法制博覽,2016(07)．

[2]石東弘,王娟．對行政訴訟中不當行使起訴權行為的引導與規制[J]．人民法院報,2016．

[3]黃先雄,黃婷．行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應對[J]．行政法學研究,2015(6)．

（作者單位：湖北省高級人民法院）