十八大以來黨內法規建設研究述評

王建國+王昭

〔摘要〕十八大以來，黨內法規建設的力度加大，伴隨著實踐的發展，在理論上需要厘清一系列問題，黨內法規建設成為理論界的研究熱點。學者們從各自的學術領域和研究背景出發，對十八大以來黨內法規建設的相關問題展開了全方位的探討研究，主要涉及黨內法規的基本理論問題、十八大以來黨內法規建設的背景、歷程與內容、存在的問題、路徑與對策、特點等等?？偨Y這些問題，可以展現學界對十八大以來黨內法規建設的研究現狀、成就及存在的不足，進而明確黨內法規建設研究的未來方向。

〔關鍵詞〕黨的建設；黨內法規；全面從嚴治黨；制度治黨

〔中圖分類號〕D262.6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0067-11

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法制。注重運用黨內法規管黨治黨，是中國共產黨的政治傳統和優勢。十八大以來，中國共產黨將黨內法規建設提到前所未有的新高度，黨內法規建設的力度空前加大，通過制定、修改和廢止三個維度，構建科學的黨內法規新體系。十八屆四中全會將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系之中，提出要提高黨“依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”。伴隨著黨內法規建設實踐的發展，在理論上需要厘清一系列問題，以進一步指導和完善黨內法規建設的實踐。出于理論和現實的需要，十八大以來，理論界對黨內法規建設的相關問題展開了較為全面的研究，主要體現在以下方面。 一、黨內法規的基本理論問題 關于黨內法規的基本理論問題，一直是學界探討的熱點，主要涉及黨內法規的概念、分類、效力、作用、效力位階、時效性問題、溯及既往問題、黨內法規的制定、執行、立法后評估等問題，有些已形成了共識性認識，但仍有一些問題存在分歧。 （一）黨內法規的概念界定 關于黨內法規的概念，毛澤東、劉少奇、鄧小平〔1〕等中共多位領導人都有過相關論述。首次提出黨內法規概念的是毛澤東，他在1938年黨的六屆六中全會上指出，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。〔2〕毛澤東對“黨內法規”的這一論述為學術界研究黨內法規的定義奠定了基礎。2012年5月新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》指出，“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。這一界定，指出了黨內法規的制定主體、規范的對象和表現形式，同時還表明，黨內法規是一系列制度體系和成文規范的總稱。 關于黨內法規的概念，學界的界定主要有以下幾類：一是與黨內正式文件中的界定一致。如王振民指出，黨內法規是指“中國共產黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”〔3〕二是認為，黨內法規是具有“法”的性質的黨內規章制度的總稱。如姜明安指出黨內法規是“中國共產黨規范黨組織的工作、活動和黨員行為的具有‘法位階的黨內制度的總稱?！薄?〕 （二）黨內法規的性質與特點 關于黨內法規的性質與特點，學界主要存在以下爭論： 1.黨內法規是否具有“法”的屬性？ 一般意義上的“法”具有國家屬性，以國家強制力保證實施，是國家意志的表達。政黨作為政治組織，本身不具有立法權，其制定的內部規范是否具有“法”的屬性，“黨內法規”的提法是否科學，學界對此展開了探討。 第一，從“法”的外延來看，王振民認為，“法”的概念大于“法律”，具有更廣泛的內涵和外延。廣義上的“法”可以理解為一種“規范”，因此，政黨雖然不能“制定”法律，但卻可以制定在一定范圍內有一定約束力的“法”規范?！笆澜缟先魏握h為了達到自己的政治目的，都要制定很多適用于黨的組織和黨員個人的種種規范，尤其是執政黨必須從嚴要求自己，管理好自己的內部事務，這樣才能實現長期執政的目標。因此，執政黨必須制定完善的黨內規范?！薄?〕 第二，從“軟法”理論來看，有學者將軟法理論引入黨內法規，將黨內法規視為軟法，論證黨內法規提法的科學性?！?〕與此相對立，武小川論述了軟法理論運用于黨內法規的局限性?！?〕 第三，從“立法”活動的角度來看，王振民、施新州在其專著中將“立法”概念引入黨內法規的制定，指出，“黨內法規的制定，屬于規則制定的范疇，是廣義上的‘立法活動”，〔8〕但“黨內立法”概念的運用，“并不是指政黨可以像政府那樣作為被授權的國家立法機構來為國家立法，也與有學者描述西方政黨政治中的‘政黨立法概念存在位階上的不同，而僅僅是借用國家立法的理念來描述或反映政黨在黨內管理及其運行上的程序化、規范化和科學化水平?！薄?〕 2.關于黨內法規提法的科學性 懷疑論者指出，黨內法規的提法是不科學的，主要原因在于：第一，黨屬于政治組織，不享有立法權；第二，“法規”是專門的法律術語，特指行政法規和地方性法規，不包括黨內法規，黨內法規的提法容易混淆黨法和國法的界限；第三，黨內法規的提法不能準確反映黨與法的關系，容易讓人誤以為國法之外存在黨的另一套法規，有“法外有黨”“黨大于法”之嫌，建議用“黨的紀律”或“黨內規范”取代“黨內法規”的提法?！?0〕 支持論者認為，黨內法規的提法是科學的。第一，黨內法規的提法有歷史傳統，馬克思主義經典作家曾有過相關論述和類似的提法。馬克思把黨的決議稱為“最高的判決”，恩格斯第一個把法律這一概念運用到黨的生活中，斯大林使用過“黨內法規”的名稱；第二，黨內法規是中國共產黨的領導人的習慣用語，已經成為一個約定俗成的概念；第三，黨內法規的提法具有法理依據，“黨內法規”的概念已得到黨章、中央文件、中央全會決定的確認，經常在黨的重要文件中使用；第四，從黨內法規的性質看，黨內法規與國家法律并不沖突，二者都是黨依法執政的重要依據，黨內法規是一種規則體系，黨內采用法規、條例、規定等法律術語，屬于借用，且有特定的適用范圍，不會造成混淆。〔11〕 3.黨內法規的制定實施是否符合法治精神？ 黨內法規由黨制定，用來規范和約束黨內政治行為和黨員身份行為。這是否符合法治的原則和精神引發學者的關注和思考。張曉燕指出，黨內法規執行存在的邏輯悖論是：“黨內法規執行主體和被監督者同構現象，被監督者恰恰是進行監督的主要組織實施者的悖論；黨內法規制定部門化、部門利益化的“立法”質量悖論問題；黨內法規實施情況的自我評估的客觀真實性悖論”等問題?！?2〕 （三）黨內法規的基本要素 宋功德指出，黨內法規是由外在形態（形）、內在理念（神）、實踐支撐（行）、理論導引（知）、時間維度（時）、空間定位（空）六種要素聚合而成，是形神之“體”、知行之“源”、時空之“位”三者的有機統一?！?3〕總體來看，學界關于黨內法規基本要素的研究主要涉及黨內法規的制定主體、規范對象、表現形式、效力位階等方面，基本形成了一致的認識，學界探討較多的是黨內法規的位階劃分。關于黨內法規的位階劃分，付子堂認為，將黨內法規的效力位階分為四類：第一類是黨章，對黨的性質、宗旨、路線、綱領等作出根本性規定；第二類是準則，對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定；第三類是條例，對黨的某一領域重要關系或重要工作作出全面規定；第四類是規則、規定、辦法、細則，對黨的某一方面重要工作或事項作出具體規定?！?4〕 （四）黨內法規的類型劃分 關于黨內法規的分類，包括以下六種不同的觀點：〔15〕一是以黨章的章節和名稱為標準進行分類。按照《中國共產黨黨內法規選編》的分類，黨內法規可分為黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀律、黨的紀律檢查機關和其他部分。二是以黨內法規的功能為標準進行分類。如蘭亞賓指出，從黨內法規的功能考慮，黨內法規體系可分為黨章、黨內組織法規、黨的行為法規、黨內程序法規、黨內監督法規、黨內法規制定的法規組成?！?6〕三是以黨務活動的特點為標準進行分類。如周葉中認為，黨內法規可分為黨章、黨員權力義務法規、黨內組織法規、黨務管理法規、黨紀檢查法規等?！?7〕四是以黨內法規名稱和效力為標準進行分類。如白建民認為，黨內法規的名稱分為章程、準則、條例、規則、規定、辦法、細則七類，這七類黨內法規構成黨內法規體系。根據效力等級，黨章是一級法規，準則是二級法規，條例、細則等是三級法規?！?8〕但從目前我國的黨內法規來看，黨章一部，準則兩個，條例以下黨內法規數以千計，此種分類方法容易導致黨內法規數量失衡，失去了分類的意義。五是參照國家法律分類的標準進行分類。如潘澤林認為，可以參照國家法律的相關理論，將黨內法規分為具有黨內“憲法”功能的黨章、具有“刑法”功能的《中國共產黨黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》、具有“民法”功能的以黨員權利保障條例為主體的保障黨員黨內民主權利的相關法規、具有“行政法”功能的領導干部制度、具有“訴訟法”功能的黨內法規中的程序保障規范等。〔19〕六是根據《中國共產黨黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》和《中國共產黨黨內法規選編》的分類方法為依據進行分類，即將黨內法規劃分為黨章及相關法規、黨的領導和黨的工作方面的法規、思想建設方面的法規、組織建設方面的法規、作風建設方面的法規、反腐倡廉建設方面的法規、民主集中制建設方面的法規、機關工作方面的法規等八個部分。第六種分類方法涵蓋了黨的建設和黨的工作的各個領域，是學界認可度較高的一種分類方法。 （五）黨內法規的功能 關于黨內法規的功能，學界主要有以下三種觀點。 1.從黨的建設的視角來看，李忠指出，黨內法規的作用主要體現在以下四個方面：第一，黨內法規是立黨的總章程；第二，黨內法規是管黨治黨的重要工具；第三，黨內法規是黨治國理政的重要載體；第四，黨內法規是提升黨的建設科學化水平的重要保障。 2.從公共治理的角度來看，姜明安認為，黨內法規的作用表現在三個方面：第一，保障和規范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內領導公共治理和社會管理創新；第二，調整和規范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機關之間、黨的地方組織的各類機關之間的各種橫向與縱向關系，調整和規范黨的組織與各種國家機關、社會團體之間的各種橫向與縱向關系，并使這些關系法治化、規范化，逐步納入到現代民主和法治的軌道；第三，保障和促進各級黨的領導干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政?！?0〕 3.從“法”的功能來看，劉長秋指出，“黨內法規作為一種特殊類型的法，也具有法的規范功能，如指引功能、預測功能、評價功能、教育功能以及強制功能等。同時，作為專門適用于黨內的一種行為規范，黨內法規還具有一定的社會功能，尤其是政治功能與社會示范功能?！薄?1〕 （六）關于黨內法規的歷史發展階段 學界主要有以下看法。一是“三階段說”。李忠將黨內法規的歷史沿革劃分為三個階段：1921—1949年是萌芽形成階段；1949—1978年是曲折發展階段；1978年至今是全面發展階段。全面發展階段又分為三個階段：1978—1989年是恢復發展時期；2002—2012年是全面推進時期；2012年至今是深入發展時期。〔22〕二是“四階段說”。王振民認為黨內法規的歷史發展包括四個歷史階段：新中國成立前；新中國成立至十一屆三中全會；十一屆三中全會至中共十七大；十八大以來?！?3〕總之，學界一致認為，十八大以來的歷史新時期，黨內法規建設的力度空前加大。 （七）黨內法規與相關概念的關系 學界對黨內法規的相關概念進行了辨析和探討，主要涉及以下幾對概念：一是黨內法規與黨內制度；二是黨內法規與黨內政策；三是黨內法規和黨內文件；四是黨內法規和黨內規范性文件；五是黨內法規與黨的紀律；六是黨內法規與黨內法規制度體系；七是黨內法規與國家法律。 1.黨內法規與黨內制度。王振民、施新州認為，制度與法規是兩個交叉與重合的概念，制度的外延更廣泛，任何法規都是黨的制度的體現。黨的制度是“中國共產黨將反復證明正確的做法、經驗、實踐、習慣提升凝練為長期堅持的不可隨意更改的穩定的規則和原則”，“黨內法規都是黨的某方面制度的規范化和進一步提升”?！?4〕李忠指出，“黨內制度是規范黨組織的工作、活動和黨員行為的各種規章制度的總稱，黨內法規是其中一種表現形式?！薄?5〕二者之間的區別主要表現在外延不同、制定機關不同、表現形式不同三個方面。〔26〕二者的聯系是，它們都是管黨治黨的重要制度載體。 2.黨內法規與黨內政策。黨內法規與黨內政策的最大區別在于穩定性方面。王振民、施新州指出，“黨的路線、方針、政策、意志和主張的表達需要一定的方式，通常用文件來表現和公布。公布的這些文件被實踐證明是好的，且被黨內外普遍接受，就自然成為黨內法規或經國家立法程序轉化為國家法律。”〔27〕“黨的政策可以隨時調整、更改，甚至可以因人而異，隨著領導人的改變而改變。因此，被實踐證明行之有效、被廣大黨員和人民群眾廣泛接受、擁護的好政策就要及時法規化、法律化，這樣才能不因領導人的的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變?！薄?8〕 3.黨內法規與黨內文件。王振民、施新州指出，“文件有廣義、狹義之分。廣義的文件包括法規，是黨的各種公文的總稱，狹義的文件是指黨內法規之外的其他公文。”〔29〕李忠指出，二者的聯系在于，二者都是黨的機關實施領導、處理公務的具有特定效力和規范格式的文書。區別在于，制定主體不同、內容不同、形式不同、效力不同、穩定性不同?！?0〕 4.黨內法規與黨內規范性文件。黨內法規與黨內規范性文件的區別主要在于表現形式的不同。《中國共產黨黨內法規制定條例》（2012）指出，“黨內法規的內容應當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規范性文件。”這是中央首次在黨的文件中提出“規范性文件”的概念。李忠指出，二者的聯系是都是由黨組織制定，用以規范黨組織的工作、活動和黨員行為的文件。區別在于，制定主體不同、名稱不同、表述形式不同、審批程序不同、效力不同?！?1〕 5.黨內法規與黨內紀律。王振民指出，“黨的紀律是黨內法規的組成部分，其實就是黨內的‘刑法，是黨的各種規范中最具基礎性、最具剛性和約束力的部分，是對黨員要求的底線”。黨內法規和黨內紀律的關系可以類比為法律和刑法的關系。筆者認為，黨內法規與黨的紀律是有交集但又不完全等同的兩個概念（如圖1-1）。二者的交集在于，黨的組織、作風、反腐倡廉等方面的黨內法規也屬于黨的紀律的范疇。黨的紀律能否上升為黨內法規，取決于這些紀律是否是全黨共同遵守的具有根本性、長期性、穩定性的行為規范，體現在圖中的C部分。二者的區別表現在：一方面，規范黨的執政方式和執政活動、確立黨的各級組織架構、確認黨員權力和義務、調整黨的機關工作等方面的黨內法規，不屬于黨的紀律，如圖中A部分。另一方面，有些黨的紀律可以體現于黨的決議、決定、意見、同志和領導同志的講話中，并非所有的黨的紀律都可以上升為黨內法規，如圖中的B部分。圖1-1 6.黨內法規與國家法律。關于黨內法規與國家法律的關系，學界進行了大量探討，主要有兩種觀點：一是認為二者是并存的關系，如羅許生認為，“黨內法規和國家法律并存是中國法治體系之特色”；〔32〕二是認為二者是包含的關系，黨內法規應納入國家法律體系的范疇，如王春葉認為，黨內法規具備了法律規范所具有的特征，應將其納入國家法律體系，按照立法的要求對其制定行為進行規范和監督?！?3〕關于二者之間的邏輯關聯，付子堂指出，“黨內法規與國家法律之間主要呈現五種關系，即價值取向的一致性、規范對象的相融性、功能發揮的互補性、文化倡導的層級性、制度建設的銜接性”?！?4〕關于如何處理黨內法規與國家法律的關系，學界一致認為，要建立二者之間的銜接和協調處理機制?！?5〕 二、十八大以來黨內法規建設的背景研究 學界關于十八大以來黨內法規建設背景的研究可以歸納為以下方面： （一）治理的視角：國家治理現代化和政黨治理現代化 1.國家治理現代化的目標要求。羅許生指出，法治是中國共產黨治國理政的基本方略，“黨作為社會主義建設事業的領導者，如何適應國家治理體系和治理能力現代化的要求，實現黨的領導與依法治國的協調統一關乎法治建設之成敗”。〔36〕農云貴指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，不僅僅應依靠作為‘硬法的法律體系，還應激活包括黨內法規、行會規約等‘軟法，形成互補共生的多元治理格局”?！?7〕 2.政黨治理現代化的必然要求。肖金明指出，黨內治理和國家治理都屬于中國公共治理的范疇，二者在治理方式、治理工具、治理手段等方面有共通之處，“制度治理、法治治理已成為現代公共治理的基本特征，成為黨和國家治理現代化的基本標志”。加強黨內法治建設，可以為黨內治理現代化確立方向、為黨內治理民主化規劃路徑、為黨內黨外依法辦事建立關聯，實現黨內法治和國家法治互相聯動，實現黨和國家治理現代化?！?8〕郭瑋指出，“國家治理體系和治理能力現代化內在地包含黨的執政能力現代化和執政方式現代化”，建立與完善黨內法規制度體系是政黨現代化的客觀要求?！?9〕 （二）法治的視角：法治化建設的目標要求 1.推動中國社會法治化進程的要求。李軍認為，“對于黨內法規的研究不能只局限在黨內，我們應該將黨內法規放在一個更大的視閾中，即以黨內法規的實踐來推動中國社會的法治化進程”?！?0〕謝宇指出，黨內法規的法治化是推動中國法治進程必不可少的部分?！?1〕 2.構建法治中國體系的需要。肖金明指出，法治體系的三條戰線是國家法治、黨內法治和社會法治，三者構成了法治中國建設的新格局?！皹嫿ㄍ暾鴩乐數狞h內法治體系，對于全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨、全面實現黨的治理現代化具有重大意義。”〔42〕 （三）全面依法治國法治體系的有機組成 全面依法治國要求依規治黨。夏行指出，加強黨內法規建設需要正確處理依法治黨和依法治國的關系，正確處理黨內法規和國家法律的關系，涉及二者的立法銜接問題、邊界規范問題、協調配合問題。〔43〕農云貴指出，“依法治國必先依規治黨，實現國家法治必先完善黨內自治……在全面依法治國背景下，黨內法規體系已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的中堅力量”。〔44〕在全面依法治國背景下，黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的有力補充，是法治政府建設的第二條進路，是實現法治社會的助推器。 （四）全面從嚴治黨的治理依據 全面從嚴治黨，從嚴必依法度。黨內法規制度體系建設是全面從嚴治黨的依據和保障。王金柱指出，全面依規管黨治黨是全面從嚴治黨的集中體現。〔45〕金成波、張源指出，“依規治黨是全面從嚴治黨的根本途徑，是黨依法執政的重要前提，是黨長期執政的客觀需要”〔46〕 三、十八大以來黨內法規建設的歷程與內容的研究 （一）十八大以來黨內法規建設的歷程研究 李忠指出，十八大以來的黨內法規建設的過程主要包括六大方面：第一，修改完善黨章；第二，加強黨內法規建設的頂層設計，構建黨內法規制度體系；第三，推進黨的領導和黨的工作規范化；第四，加強組織制度建設，包括干部選任制度、從嚴管理干部制度和干部教育培訓制度；第五，狠抓作風制度建設；第六，深化反腐倡廉制度建設，包括推進紀檢體制改革、修訂廉潔準則、修訂紀律處分條例、修訂巡視工作條例等方面?！?7〕 （二）十八大以來學界對具體黨內法規的研究 1.對“黨內根本大法”——黨章的研究。十八大以來，新一屆中央領導集體重視黨章的重大作用。黨章是最根本的黨內法規，在黨內法規制度體系中居于核心地位。具有最高規范地位和效力。白建民指出，“黨章是黨的根本大法和黨的普遍行為規范，適用于全黨范圍和領域。加強以黨章為核心的黨內法規制度建設，就是要突出強調黨章在整個黨內法規體系中的核心地位，努力建設結構合理、程序嚴密、相互配套的黨內法規制度體系，并與國家法律法規制度密切聯系、協調配合?！薄?8〕對黨章的研究，既有微觀研究，僅限于研究某一部黨章；也有宏觀研究，通過歷屆黨章的變化反應黨的執政規律的變化等等。 2.對新頒布的準則和條例的研究。一是對《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的解讀，戴焰軍指出，兩項黨內法規的頒布，“是實現全面從嚴治黨常態化的重要步驟，是我黨歷史經驗的必然傳承，是解決我們黨目前存在現實問題的必然要求，是保護干部的重要舉措。兩項黨內法規具有高線和底線的統一、原則性和具體性的統一、制度建設的系統性要求、針對性和可操作性很強的特征。其中，《準則》的實質在自律，《條例》的實質在他律。貫徹兩項黨內法規的精神，需要正確理解其準確含義，堅持預防為主重在教育的方針，把執行紀律的責任落到實處，加強紀律執行中的群眾監督”?！?9〕如石偉指出，“新的紀律處分條例應該被定位為一種類似于刑法的保障性原則，而不是一般意義上的黨內法規”?！?0〕二是對《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例的解讀》。如李斌雄指出，兩部黨內法規的制定和修訂體現了唯物辯證法和政治生態系統論的理論邏輯，開創了在黨內法規軌道上解決黨內存在的突出矛盾和問題的新路徑，對推進全面從嚴治黨具有重大創新價值?！?1〕 （三）十八大以來黨內法規建設取得的成績 總體來看，十八大以來黨內法規建設主要取得了以下成績。第一，統籌機制不斷完善，2012年《制定條例》和《規劃綱要》的出臺，對今后五年的黨內法規建設提供了時間表和路線圖，2015年8月，中央批準建立中央黨內法規工作聯席會議制度，標志著黨內法規建設進入體系化階段；第二，制定工作逐步規范，黨內法規數量不斷增多的同時，制定機關重視黨內法規制定工作的科學性民主性，制定質量不斷提高，一是制定過程更加民主，二是內容形式更加科學規范，三是審核程序更加規范；第三，執行力度不斷加大，一是領導以身作則，二是地方出臺配套規定，三是紀委加大監督力度，四是各地區和各部門黨委（黨組）開展宣傳培訓；第四，備案工作有序展開；第五，清理工作順利完成；第六，工作體制不斷健全；第七，理論研究初具成效，形成了一批有影響力的研究成果。〔52〕 其中，十八大以來黨內法規建設的一個顯著成績是基本構建起了完整的黨內法規體系。經過多年的發展，黨內法規體系逐步健全完善，宋功德將目前形成的黨內法規體系概括為“四個三”：一是體系架構包括三層，即以1部黨章為根本，以2部準則和26個條例為主干，以約1800個規則、規定、辦法、細則為分支的體系框架；二是規范位階上分為三級，即140多件中央黨規、約150件部委黨規和1500多件地方黨規；三是調整領域包括三塊，約35%規范黨的領導和執政活動，約45%規范黨的自身建設活動，約20%規范黨的機關運行保障活動；四是在規范形態上分為三類，少量規定黨的組織機構設置的主體性規范、大部分規范黨務活動的行為性規范、相當數量的規定責任追究及監督救濟的保障性規范?！?3〕 四、十八大以來黨內法規建設存在的問題研究 （一）從理論與實踐的角度 葉篤初指出，黨內法規建設面臨兩大問題，第一是科學問題，即黨內法規的基本理論問題有待新的厘清；第二是實際問題，即法規滯后和法規執行不力的問題。并指出，黨內法規的科學化是必由之路，倡議設立黨內法規專門學科?！?4〕 （二）從黨內法規制定與執行的角度 張曉燕指出，黨內法規制度建設存在以下重點問題：一是黨內法規制度供給短缺問題，二是不同等級的黨內法規內容沖突的問題，三是黨內法規執行的邏輯悖論問題?！?5〕 總體來看，十八大以來黨內法規建設存在的問題主要包括八個方面：第一，思想認識存在分歧；第二，制定質量有待提高；第三，體系建設亟待健全；第四，備案工作有待改進；第五，執行力度仍需加大；第六，工作體制有待加強；第七，宣傳教育不夠普及；第八，理論研究比較薄弱?！?6〕 五、十八大以來黨內法規建設的特點 王振民、施新州指出，十八大以來黨內法規建設的特點體現在以下三個方面：第一，黨內法規在制定、清理等方面日趨規范化，更具計劃性；第二，黨內法規制定水平提升，更具科學性；第三，黨內法規更具可操作性，執行上更具剛性?！?7〕 姜明安指出，十八大以來黨內法規建設主要有兩大特點：第一，特別注重黨內法規的系統化，構建黨內法規制度體系；第二，特別注重突出重點，明確目標，即通過五年的工作，基本實現基礎主干法規更加健全、實踐亟需的黨內法規及時出臺、配套黨內法規更加完備、各項黨內法規之間協調統一?！?8〕 六、進一步推進黨內法規建設的路徑與對策研究 總體來看，深入推進黨內法規工作，李忠指出要做好八個方面的工作：第一，推動樹立黨內法治意識；第二，不斷提升黨內法規制定質量；第三，建立健全黨內法規制度體系；第四，完善黨內法規實施機制；第五，強化黨內法規的執行力；第六，完善黨內法規工作機制；第七，加強黨內法規宣傳教育；第八，深化黨內法規理論研究?！?9〕概覽學界的主要觀點，加強黨內法規建設主要從以下幾個方面入手：第一，在思想上要增強建設黨內法規的自覺性。葉篤初指出，要制定好、執行好黨內法規，要做到以下幾個自覺：一是把黨內法規建設提高到事關黨的建設全局和自身建設全局的高度；二是自覺把黨內法規同中國特色社會主義法律體系緊密聯系起來；三是自覺把黨內法規建設同黨情、國情、民情相結合；四是自覺把黨內法規建設作為黨的建設偉大工程的組成部分，貫穿于黨的思想、組織、作風建設和反腐倡廉建設之中。第二， 在原則方法上，要有科學的方法論指導。謝忠平指出，加強黨內法規制度建設要遵循五個原則：即堅持正確方向、堅持問題導向、堅持法治思維、堅持從嚴治黨方針、堅持科學統籌的方法。第三，在黨內法規運行上，要保證法規運行環節的科學性。一是法規制定方面，要提高制定質量。操申斌指出，黨內立法是一項系統工程，要提高黨內立法科學化水平，構架和完善黨內法規制定機制?！?0〕二是法規執行方面，要增強法規執行力。劉先春、葉茂全指出，文化在黨內法規建設中發揮著重要作用，要構建和培育黨內法規制度執行文化?！?1〕梁瑞英指出，提高黨內法規執行力，增強法規制定的有效性是重要基礎；牢固樹立黨規黨紀意識是基本前提；黨員干部做表率是關鍵因素；健全黨內法規運行機制是重要保障。〔62〕三是法規監督方面，莫紀宏指出，要建立和完善黨內法規監督機制，以保證黨內法規符合黨章與國家憲法和法律的一致。〔63〕第四，從國家法律體系來看，要促進黨內法規與國家法律的協調。韓強指出，要協調好二者之間的關系，一要進行科學的頂層設計，二要明確處理的基本關系，三要建立立法的協調機制，四要構建執紀執法的聯動機制?！?4〕第五，從文化建設角度來看，要發揮文化在黨內法規建設中的作用。張東明指出，“黨內法規文化是黨內法規制度的內化成果，培育黨內法規文化，有助于促使全體黨員干部將黨內法規的硬性要求轉化為自身的自覺行動”。〔65〕第六，從世界政治來看，要借鑒國外政黨黨內法規建設的經驗。施新州指出，國外政黨黨內法規對我們的啟示體現在四個方面：一是完善黨內法規與國家法律的銜接，通過法治優化政黨在國家治理中的功能；二是通過黨內法規建設提升依法治黨的能力和水平；三是分步驟分層次地制定黨內民主制度和規范，主動實現組織變革以提升基層黨組織的適應性；四是引入現代管理技術并制定管理細則，提升黨內管理效率。〔66〕王振民、施新州指出，國外黨內法規對我國的借鑒與啟示包括三個方面：第一，加強黨內法規建設，完善政黨內部管理制度；第二，分步驟分層次地制定黨內民主制度和規范，提升黨組織的適應性；第三，引入現代管理技術并制定管理細則，提高黨內管理效率。第七，從發展趨勢來看，要促進黨內法規的體系化建設。楊云成、張希賢指出，構建黨內法規體系包括評估、清理和建設三項基本任務?！?7〕肖金明指出，構建黨內法規體系的內容包括三個方面：一是黨內立法（規）和法規體系；二是黨內執法（規）和法規實施體系；三是全黨守法（規）和法治觀念體系?！?8〕 七、十八大以來黨內法規建設研究現狀的述評 （一）十八大以來黨內法規建設研究的特點 總體來看，十八大以來的黨內法規建設研究的力度加大，研究內容逐漸拓寬，研究視角呈現多元性，研究深度不斷拓展，主要表現在以下方面： 第一，研究內容不斷拓展。一是黨內法規的基本理論問題的研究力度加大，學者們越來越注重從法理學角度進行研究，內容涉及黨內法規的概念、性質、位階、功能、分類等問題；二是黨內法規的運行程序和機制方面的研究增多，涉及黨內法規的制定、清理、備案審查、執行、監督等內容；三是關于黨內法規制度體系建設的研究增多，包括黨內法規制度體系的建構、黨內法規體系與國家法律體系的協調和銜接等問題。 第二，研究深度不斷加強。一是學理性不斷增強，學者越來越注重運用法理學的基本原理對黨內法規的基本理論問題進行分析，而且把黨內法規建設放在政治學和政黨政治的理論框架下進行研究，分析黨內法規制度體系的建構；二是學術視野不斷拓展，學界對黨內法規的研究不僅限于中國的政治語境中，即在全面依法治國、全面從嚴治黨的背景下進行分析，而且注重同國外政黨的黨內法規建設進行對比研究和經驗借鑒。 第三，研究視角逐漸多樣化。一是法理學的視角，主要研究黨內法規的基本理論問題，包括黨內法規的概念、要素、特征、功能、位階等等；〔69〕二是中共黨史的視角，主要研究黨內法規的歷史沿革，包括在不同歷史時期黨內法規的制定、修改及發揮的作用等；〔70〕三是執政黨建設的視角，主要研究黨內法規制度體系建設問題，涉及建設的重難點、建設的路徑等；〔71〕四是政治學的視角，主要研究黨內法規的內在規律性及其價值功能，包括從不同的視角看黨內法規的變化等?！?2〕五是運用學科交叉的方法進行的研究，如運用法理學和政治學、〔73〕法理學和執政黨建設〔74〕等。但總體來看，學界運用學科交叉方法進行的研究相對較少。 （二）十八大以來黨內法規建設研究存在的不足與未來發展方向 十八大以來黨內法規建設研究存在的不足主要體現在以下方面： 第一，從研究內容來看，已有研究成果多集中于黨內法規的基本理論問題，對黨內法規建設的背景和具體調整的研究相對較少，缺乏系統性。在黨內法規已作為依法治國的重要組成部分的前提下，學界對有些問題的研究明顯不夠，如在中國政治語境中黨內法規的內涵與屬性、黨內法規建設對于依法治國的重要意義和價值、在依法治國的框架下黨內法規體系結構如何建構、黨內法規如何進一步規范化等問題，理論界并沒有很好地解釋清楚。 第二，從研究方法來看，一是解釋性研究較為突出，建構性的研究相對較弱，學者多在做合理性、合法性的論證，缺乏從理論基礎和框架上去做建構性的研究，沒有很好地構建起中國政治語境中黨內法規建設的理論框架；二是規范性研究較多，而實證性研究相對較弱，比如系統梳理黨內法規條文，對比具體條文的規定，做詞頻分析、比較分析相對較少，而且缺乏對某一具體的黨內法規進行個案分析和實際執行情況的分析。 第三，從研究視野來看，從橫向來看，已有研究成果主要關注黨內法規的法的屬性，而從宏觀的視野研究其政治屬性、研究其政治屬性與法的屬性的統一等方面較為欠缺。特別是把黨內法規建設放在當代中國政治發展的視域中、放在國家治理現代化的視域中、放在依法治國的視域中、放在政黨治理的視域中的研究相對較少。從縱向來看，將黨內法規建設放在馬克思主義政黨歷史發展的長征程中的研究顯得不足。 針對十八大以來黨內法規建設研究存在的不足，需要在以下幾方面加大研究力度： 第一，在研究內容上，一要在深刻理解中國共產黨在中國政治結構中的領導和核心地位的前提下加大對黨內法規的性質與作用、黨內法規相對于國家法的特殊性的研究；二要在全面依法治國的制度框架下加大對黨內法規體系構建問題的研究，加大對黨內法規的體系結構，包括黨內法規的位階結構、內容結構等的研究，加大對黨內法規的規范化問題的研究，特別是制定規則、解釋規則、執行規則等問題的研究；三要加大對黨內法規建設的背景和具體調整過程的研究，構建起十八大以來黨內法規建設的宏觀框架，展現黨內法規建設的總體現狀。 第二，在研究方法上，一要加強建構性研究，立足于中國的實際，建構起宏觀的解釋框架和解釋話語，把黨內法規建設的相關基礎理論研究清楚，從而為在依法治國的總體框架下推進黨內法規建設提供理論支撐；二要加強實證研究，要運用詞頻分析、數據分析等多種方法加強對黨內法規條文的對比分析研究，展現黨內法規的發展現狀，要加強個案研究，總結地方黨內法規的經驗，為黨內法規的進一步完善和實施提供事實和經驗支撐，推動黨內法規建設落地生根；三要運用學科交叉的方法，綜合運用法學、政治學、社會學、歷史學、心理學等方法，避免僅限于黨史黨建領域的一般探討和對法規條文的簡單解讀。 第三，在研究視野上，一要拓寬歷史視野，將黨內法規的建設研究放在馬克思主義政黨發展史的歷史長河中，分析黨內法規的性質特點、發揮的作用、歷史演變等，在此基礎上分析中國共產黨黨內法規的獨特性；二要立足中國實際，將黨內法規的研究放在當代中國政治發展的視域中，放在國家治理現代化、全面依法治國、政黨治理的視域中進行研究；三要運用世界眼光，加強與世界政黨黨內法規的對比研究，借鑒世界政黨黨內法規建設的先進經驗，結合中國共產黨執政和建設的實踐，構建起符合中國實際的黨內法規建設的理論框架。endprint

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【責任編輯：石本惠】黨政研究20175endprint