論城鄉困難家庭就業救助精準化

唐鈞

〔摘要〕調查顯示，對城鄉困難戶而言，目前的就業救助政策可能對他們幫助不大，城鄉困難家庭求生存圖發展遭遇能力貧困，與他們所遭遇的健康之痛和教育之痛相關。我們制定的一系列就業救助或就業服務政策對他們幫助的效果不明顯，應該盡早在政策理念上和具體措施上加以改進。了解救助對象真正需要，做到一戶一策，并學習借鑒國際經驗。

〔關鍵詞〕困難家庭；就業救助；精準扶貧；資產建設；能力貧困；瑞典經驗

〔中圖分類號〕D669.2〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0121-05

根據民政部政策研究中心委托北京大學中國社會科學調查中心實施的“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設研究”的問卷調查數據，我們專門對與“就業救助”相關的部分作了統計分析。調查結果告訴我們，對城鄉困難戶而言，目前的就業救助政策可能對他們幫助不大，應該盡早在政策理念上和具體措施上加以改進，精準施策，下一番“繡花功夫”。 一、城鄉困難家庭求生存圖發展遭遇能力之痛 如果我們把現實中的貧困現象與致貧的原因聯系到一起，正像阿瑪蒂亞·森所說的那樣：“有很好的理由把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”〔1〕森提出的“能力貧困”的概念，也被世界銀行所接受，在《2000/2001年世界發展報告》中，把“能力貧困”表述為：“貧困除了物質上的匱乏、低水平的教育和健康外，還包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏影響力?！薄?〕 調查數據再次為以上的論述提供了實證：城鄉困難家庭之所以困難，是因為他們的能力受限：在城市困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的占51.00%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的占50.21%。在農村困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭主要成員沒有勞動力”的占62.28%，是“家庭主要勞動力沒有工作”的占49.08%。 具體而言，調查當時，在城市困難家庭的家庭成員中，沒有工作的占62.93%，其中，不在勞動年齡階段的（包括在校學生）占28.06%，在勞動年齡階段但無勞動能力的占15.21%，在勞動年齡階段但無工作機會的占19.66%。在31.34%有工作的家庭成員中，打零工的占17.07%，務農的占6.11%，合同制員工和個體戶僅占7.10%，編制內員工則占1.06%。 在農村困難家庭的家庭成員中，沒有工作的占52.65%。其中不在勞動年齡階段的（包括在校學生）占32.68%，在勞動年齡階段但無勞動能力的占12.41%，在勞動年齡階段但無工作機會的占7.56%。在45.20%有工作的家庭成員中，在鄉務農的占33.14%，在鄉、離鄉打零工的占10.29%，在鄉、離鄉從事個體經營和離鄉做合同工的僅占1.27%，當鄉村干部的則為0.59%。 以上數據說明，大部分城鄉困難家庭的家庭成員是沒有工作的，少部分有工作的就業質量也較差。 當然，城鄉困難家庭的能力差與他們所遭遇的健康之痛和教育之痛也密切相關，在城市困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭成員疾病負擔重”的占比63.98%，是“家庭成員需要長期照料”的占40.88%，是“子女教育負擔難以承受”的占31.36%。在農村困難家庭中，認為家中面臨的主要困難是“家庭成員疾病負擔重”的占比70.39%，是“家庭成員需要長期照料”的占42.88%，是“子女教育負擔難以承受”的占26.06%。 二、城鄉就業救助或就業服務政策沒能改變能力窘境 針對城鄉困難戶“能力差”的困境，我們制定了一系列的就業救助或曰就業服務政策。《社會救助暫行辦法》中專有一章（第八章）對“就業救助”作出了規定。但是，調查數據表明：以上的制度安排似乎并沒有改變城鄉困難戶的能力窘境。 我們先來看看城市就業救助的政策過程和運行狀況。一般說來，就業救助與其他救助政策的保障方式不同，主要不是提供現金救助或補貼，而是提供相關的服務。那么我們首先要弄清楚的是，在調查的前一年（2014年），有多少城市困難家庭接受過就業救助？ 調查數據表明，就業救助或就業服務的覆蓋面是很寬泛的，城市困難家庭中接受過相關服務的達到了83.28%，沒有接受過服務的僅占16.72%。就此推算，凡家中有勞動年齡階段家庭成員的，應該基本上都得到過相應的服務。如果將城市低保戶和城市低保邊緣戶分開進行考量，兩者之間幾乎沒有什么差別，前者接受過服務的是82.61%，后者是84.13%；沒有接受過服務的前者是16.72%，后者是15.87%，僅相差1個百分點。 其次，我們要問的是，截至調查當時，城市困難家庭接受過的勞動就業服務項目。說明一下，這一題是多選題。 調查數據表明，城市困難家庭接受的就業服務最多的是免費培訓和職業介紹，按總量計算，是29.21%和30.17%；按多選計算，則達到39.80%和41.11%。若論其次，則是結對幫扶和小額貼息貸款，按總量計算，是14.84%和13.28%；按多選計算，則是18.10%和20.23%。看起來，這兩項可能都會涉及到創業。余下的，都在6%左右或以下，依次為技術支持、稅收優惠、其他服務和有償培訓。 接下來，我們要著重討論的問題是，目前的就業救助和就業服務的政策效果如何？ 調查數據表明，就業服務的效果似乎不太明顯。城市困難家庭中主要勞動力通過接受就業服務成功就業和創業的個案非常少，都在7%左右或以下，不成功的基本上在93%甚至99%以上。相對而言，免費培訓和職業介紹的效果稍好，能夠達到將近7個百分點，幫扶結對和小額低息貸款能達到3個百分點，其他三項都在1個百分點或以下。若作原因分析，從個人能力去考慮，可能是城市困難家庭中的勞動年齡階段的成員各方面的素質都有所欠缺；從社會環境去考慮，可能與當今經濟下行，就業崗位有限相關。 我們再來看看農村就業救助的情況。農村就業救助的方式仍然是提供相關的服務，而不是現金救助或補貼。問卷中的第一個問題仍然是，在調查的前一年（2014年），有多少農村困難家庭享受過就業救助？ 調查數據表明，就業救助或就業服務覆蓋面同樣相當廣泛，農村困難家庭總體接受過服務的達到了90.07%，沒接受過服務的僅為9.93%。如果將農村低保戶和農村低保邊緣戶分開進行考量，與總體的基本格局幾乎沒有什么差別，農村低保戶和農村低保邊緣戶接受過服務的分別是89.70%和90.41%，沒有接受過服務的分別為10.30%和9.59%。 然后，我們要了解的是，在調查的前一年（2014年），農村困難家庭接受過的勞動就業服務項目。這一選項也是多選題。 調查數據表明，農村困難家庭接受的就業服務，若論最多，非免費培訓莫屬，按總量算占比，是27.26%；按多選算占比，則達到35.49%。然后，依次是結對幫扶、小額貼息貸款和職業介紹，按總量算占比，分別是18.60%、17.68%和12.52%；按多選計算，則是24.22%、23.02%和16.31%。再接下來，是技術支持和稅收優惠，按總量算占比，是9.58%和9.02%；按多選算占比，分別是12.47%和11.75%。余下的是其他服務和有償培訓，無論按總量還是按多選來算占比，都在5%以下。 同樣，接下來我們要著重討論的問題是，上述就業救助和就業服務的政策效果究竟如何？ 調查數據表明，目前提供的就業或創業服務，在農村似乎同樣效果不太明顯。農村困難家庭通過接受就業服務成功就業和創業的案例相當少。相對而言，免費培訓和職業介紹的效果稍好，能夠接近7個百分點；幫扶結對和小額低息貸款能達到3個百分點，其他三項都在1個百分點或以下。 順便說一下失業保險，城鄉困難家庭參保的更是鳳毛麟角了。家中至少有1人享有失業保險的城市困難家庭僅為3.88%；按人頭算，參保的比重僅為1.67%；家中至少有1人享有失業保險的農村困難家庭僅為0.26%，按人頭算，參保的比重則僅為0.26%。如果就幫助城鄉困難家庭應對現代社會中的失業風險而言，以上參保率實在是杯水車薪。 三、關于城鄉就業救助或就業服務的評價 實際上，對于政府提供就業扶持效率偏低的評價，國際上早有共識。20世紀90年代，國際勞工組織對瑞典的“積極的勞動力市場政策”十分推崇，中國也大批地派人去學習。我們現在從事職業介紹的“勞動力市場”“人力資源市場”，以及對失業人員和農民提供的技術培訓等政策，可以說都是當時從瑞典學來的。 但是，到20世紀90年代末，有研究者對瑞典的“積極的勞動力市場政策”進行了調研，發現這些政策對勞動者就業的幫助不像想象中那么大。在接受過政府提供的技術培訓和職業介紹等就業服務的失業人員中，最終找到工作的不超過20%。失業人員再就業的主要渠道，還是通過熟人、朋友的推薦介紹或者自己根據媒體信息去應聘等非政府、非正規的就業渠道。 瑞典的“積極的勞動力市場政策”對失業人員的培訓是循環進行的，大致上是半年培訓，然后半年找工作；找不到的話，就再參加培訓，然后再找工作……夸張點說，甚至于接近無限循環，而且只要進入這個“培訓—求職”的循環圈內，政府就給生活補貼。 “積極的勞動力市場政策”引進中國之后，根據中國的特殊國情和當時的財政能力被簡化了，對失業者和無業者的培訓大多是一次性的，時間大多是7—10天，然后發給證書，去企業求職……在上世紀90年代經濟轉軌時期，制造業需要大量的一線工人，所以以上的方法看上去效果還可以，但就業的成功與培訓之間的關系就不能深究了。 我們可以關注兩個官方統計數字：其一，城市低保對象從2009年達到了峰值2346萬人之后，近年來連續下降，到2016年，降至1480萬人，僅相當于7年前的63.09%，減少了三分之一強。其二，農村低保對象也從2013年峰值時的5388萬人，下降到2016年的4577萬人，相當于3年前的81.24%，減少了將近五分之一。時至今日，經過這么多年的幫扶還不能脫貧的城鄉困難戶，按習近平總書記的說法，都是“貧中之貧、困中之困”?？梢哉f，是患上了“貧困頑癥”。所以，沿用過去使用的一般的就業服務的方法去做“精準扶貧”和“精準救助”，恐怕是有問題的。其結果是接受服務的覆蓋面很廣，但實際效果并不好，以上調查數據所涉及的問題可以說一點也不奇怪。 習近平在談及精準扶貧時一再指出：“要依靠產業帶動和必要的政策激勵，鼓勵創業、擴大就業，努力增加城鄉居民收入。要抓住群眾最關心的教育、醫療、社會保障、食品安全等問題，實打實地做，循序漸進地推。要通過推進就業創業，發展社會事業，打好扶貧開發攻堅戰，不斷打通民生保障和經濟發展相得益彰的路子?！?〔3〕雖然從具體政策上說，在這里，習近平講的是扶貧。但是，習近平的講話精神對就業服務同樣有著重要的指導意義。 四、提供“助業服務”關鍵在于就業救助的精準化 最初接觸到“助業”這個概念，當時還不十分理解。但經過這一年來對城鄉困難戶的研究，對“助業”這個概念有了更新、更深刻的理解。“助業”這個概念，好就好在這個“助”字上。因為這才擺正了助業者位置——不是急于讓受助者“數據脫貧”，而是實實在在地幫助他們提高能力。能力提高了，脫貧就成了題中應有之義。 這也涉及到如何在救助行動上達致精準？其實功課要做在了解救助對象的真正需要以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足救助對象的需要上。就業和救助，是一對相輔相成的范疇?？偟脑瓌t是，可以通過就業扶持脫貧的對象給予就業服務，不能通過就業扶持脫貧的對象給予救助。但是，從身處貧困狀態到脫貧是需要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。 借用托爾斯泰名言的句型：“富裕的家庭都是相似的，貧困的家庭則各有各的原因。”實際上，貧困涉及到“匱乏”“能力”“地位”和“排斥”等四個方面，而每一個方面又都涉及N個影響因素，關聯到經濟、社會、政治、環境、文化、生理和心理各個領域。對于一個貧困家庭，以上各種影響因素部分或全部排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準扶貧，應該是個案式的。對于貧困家庭，一家一戶地進行診斷，一家一戶地找出致貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發展的資源、環境和條件并且逐漸成為現實的保障，那才是真正脫貧了。 上述的個案化的精準扶貧，一個很重要的特點是“可持續”，是慢功夫、細致活。所以，精準扶貧最好由以“科學助人”為特點的社會工作者為核心的專業的社會組織來承擔。社會組織中可根據當地的生活、生產條件招攬各類專業技術人員，以“師傅帶徒弟”的方式，在一段較長的時間，譬如五年、十年或者更長的時間內，持續地給予貧困家庭有針對性的關注和幫扶。從某種意義上說，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會心理上幫助受助者擺脫既成的心理狀態、生活方式和文化環境，耐心地攙扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。從這個意義上說，上海市靜安區人社局和安吉樂助業服務所的助業實踐給我們提供了很好的經驗，值得推廣：把原本由政府獨自承擔的就業服務轉給與社會組織共同承擔，實現助業服務精準推送和專業社會組織的個性化差異服務。 當然，在助業實踐中我們還可以學習國際經驗，譬如“資產建設”可能就是一項有效的反貧困策略?！百Y產建設”理論的提出者邁克爾·謝爾頓認為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關注儲蓄、投資和資產積累，他將這個想法稱之為“以資產為基礎的福利政策”?！?〕邁克爾主張為貧困家庭建立“個人發展賬戶”，鼓勵他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個人發展賬戶”積累的資金用于個人發展或子女上學，用于做小生意或者用于購房，政府則給予同樣金額的資金匹配。 上述做法對于扶貧幫困而言，具有革命性的意義。首先，這種制度鼓勵人們積極工作，因為要向賬戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機制下，將未雨綢繆的主動權首先交給了個人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計劃存款的經濟手段來鼓勵他們自立、自助。 按照中國國情，我們也可以幫助城鄉低保對象進行“資產建設”。對有勞動能力的城鄉低保對象設立“個人發展賬戶”并鼓勵他們積極工作。在雙方約定的期限內，譬如3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發展賬戶中存錢若干，個人發展賬戶中的積蓄在約定期限內不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們做小買賣或更時尚地去開網店，當然能夠更有創新就更好，于是就有了可持續生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保救助對象真正脫貧。

〔參考文獻〕

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〔4〕邁克爾·謝若登.資產與窮人：一項新的美國社會福利政策〔M〕.高鑒國，展敏譯.北京：商務印書館，2005.8.

【責任編輯：劉彥武】黨政研究20175endprint