填涂造地過程中農民生態環境權益減損的法律矯正

劉佳奇

摘要：相較一般的民事權益減損，農民因填涂造地而減損的生態環境權益表現為明顯的“二元性”，即受損權益性質的二元性、受損權益時空的二元性、權益減損范圍的二元性、受損權益內容的二元性和責任主體的二元性。有鑒于此，填涂造地過程中農民生態環境權益減損的法律矯正，就不能局限于對私權益受損的民法矯正。但是，既有法律矯正體系卻未能完全匹配填涂造地過程中農民生態環境權益減損的“二元性”特點，應從發展農村、農民社會組織，整合分散配置的行政規劃權，完善既有生態環境損害補償制度，塑造以農民表達權為核心的程序法治，建立社會化生態環境損害矯正機制等方面入手加以完善。

關鍵詞：填涂造地 農民 生態環境權益 二元性 法律矯正機制

在海域圍填海指標的限制以及國家對農用地轉用的嚴格管控下，建設用地的需求與供給之間出現了很大的缺口，各地政府不約而同地把彌補缺口的希望寄托在填涂造地上。填涂造地客觀上會對生態環境產生一定的負面影響，這是由灘涂資源自身的多功能屬性所決定的。因為灘涂不僅是重要的后備土地資源，還具有防止或減緩海岸侵蝕、維系生物多樣性、降解環境污染等生態環境的功能。同時，灘涂資源的諸多功能相互間存在著有限的兼容性，對填涂造地功能的過分追求、利用，可能造成其他功能的減損甚至喪失。作為我國開發利用灘涂資源的重要手段，填涂造地固然發揮了灘涂作為后備土地資源的功能，為沿岸地區的經濟社會發展拓展了空間、提供了新的土地資源，但是，在填涂造地的過程中，尤其通過填涂造地片面、過分追求土地空間拓展的過程中，相關活動也產生了“負效應”——嚴重擠占并減損了周邊農民從灘涂資源享受的生態環境權益。法諺有云：“有權利必有救濟、有侵害必有保護。”針對填涂造地過程中農民生態環境權益的減損，法律應當提供必要且充分的矯正機制。

一、填涂造地過程中農民生態環境權益減損的二元性分析

填涂造地過程中，農民生態環境權益的減損不同于一般民事權益的減損，其中包含傳統民法矯正難以完全涵蓋的權益類型和表現。因此，厘清填涂造地過程中農民生態環境權益減損的特點，就成為對其進行法律矯正的理論基礎和邏輯起點。詳言之，相較一般的民事權益減損，農民因填涂造地而減損的生態環境權益具有明顯的“二元性”。

（一）私益與公益——受損權益性質的二元性

農民因填涂造地而減損的生態環境權益從性質上既包括私益，又包括公益。一方面，農民受損生態環境權益中包含傳統意義上的民事私益。例如，以現代農業及水產養殖為主的河口灘涂圍墾區，一般仍以粗放型經營為主，其農業面源污染及養殖廢水會污染沿海土壤和近海水環境。如果農民在此地從事漁業養殖，則其財產權益、人身權益將會受到污染的影響，導致諸如養殖的魚蝦等因水污染而減產，農民食用了攜帶污染物質的水產品而致健康權受侵害等不利后果的出現。另一方面，由于資源環境具有整體性、唯一性、公共性，某些填涂造地活動對灘涂資源的影響并非針對特定的農民，而是對不特定空間范圍的農民均造成生態環境權益的減損。例如，填涂造地破壞了原有的生態系統，降低了灘涂濕地生態系統的穩定性，使依賴于灘涂生態生存的動植物種類和數量減少。生物多樣性減少這種生態環境權益顯然不是某個農民獨占的，其已經超出民事私益的范疇而屬于環境公益，其受損主體具有不特定性、整體性。

（二）代際與代內——受損權益時空的二元性

一般意義上的民事權益受損，往往只表現為侵權行為所產生的現實后果，如財產滅失、人身損害等。與此不同的是，資源環境作為人類世代生存發展的必要物質基礎，其對人類權益的影響在時空范圍上具有延伸性，即生態環境權益不僅包括當代人的權益，還包括后代人的權益。因此，農民因填涂造地活動而造成生態環境權益的減損就具有代際時空二元性。其中既包括現實生態環境權益的受損，又包括未來生態環境權益的受損。例如，近年來我國蘇北竹港和上海市的灘涂區域均出現了因圍墾導致水生動物大量死亡或數量銳減的案例。新淤漲涂面形成的濕地、生物種類一般需要數十年甚至上百年的時間才能逐步恢復，因而一些以濕地為棲息地的水鳥等生物的生存也變得更加艱難。顯然，無論是圍墾區內的當代還是后代農民，填涂造地活動對其生態環境權益均造成了減損。

（三）直接經濟損失與生態服務損失——權益減損范圍的二元性

灘涂的價值不僅包括直接利用價值，還包括間接利用價值和非利用價值等生態服務價值。具體而言，灘涂的間接利用價值主要包括其在調節氣候、涵養水源、調蓄洪水、穩定岸線方面的功能；非利用價值主要是指其在保護生物多樣性和科研文化服務方面的價值。因此，相比一般民事權益的減損范圍僅限于直接經濟損失，因填涂造地行為對農民生態環境權益的減損，其范圍已經超越了直接經濟損失而涉及間接利用價值和非利用價值等生態服務價值損失。一般來說，填涂造地給農民造成的直接經濟損失可以通過相應的市場價格予以評價，而對其造成的間接利用和非利用價值等生態服務損失卻難以用市場機制和價格手段進行貨幣化衡量。但是，生態服務損失盡管沒有直接影響到農民的生產和生活，也沒有相應的市場價格，卻最終影響了生產和生活的正常條件。例如，江蘇東臺市大面積濫圍土地，切斷了每日潮流上行下瀉的水路，使灘涂無法在汛期納潮，使大量的魚、蝦、蟹、貝類、鳥類家族必需的海水、餌料和涂泥無法得到保證，導致這片世界上罕見的自然的食餌場、產卵場、育肥場正在逐漸消失，物種生命與種族的延續受到影響。這種環境權益的減損雖然不會立刻、直接作用于農民，但是經過長期的環境作用，最終還會間接地傳導至這一區域內從事養殖、捕撈等漁業活動的農民身上（如產量下降、資源枯竭）。

（四）實體與程序——受損權益內容的二元性

填涂造地給農民生態環境權益帶來的減損，涉及民事法律關系（如補償協議），還涉及行政法律關系（如征收、征用）。由于法律關系中公法因素的介入，導致農民生態環境權益從內容的角度既包括實體法內容，又包括程序法內容。因為在公法，特別是行政法律關系中，實體法與程序法往往并存，且程序法在保障相對人合法權益、監督行政權行使過程中的重要價值不言而喻。一旦相關主體的權益受損、多元法律關系的平衡被打破，農民因填涂造地而導致的生態環境權益受損，既包括實體法權益受損，又包括程序法權益受損，前者諸如補償權、資源使用權的減損，后者諸如知情權、參與權、表達權、監督權等受到侵犯。endprint

（五）顯性與隱性——責任主體的二元性

一般民事權益受損后，責任主體可依法確定，但因填涂造地活動而致農民生態環境權益減損的責任主體具有二元性。某些情況下責任主體是顯性的，容易確定。例如，新開發的填涂造地項目，其項目經營者往往較為明確，農民因其行為造成的生態環境權益減損也有權直接對其追責。但某些情況下，責任主體卻是隱性的，較難確定甚至主體已經滅失。例如，責任主體雖然存在，但其自身無力向農民負擔巨額的環境權益損害費用。生態環境權益受損的農民即使向其主張權益也無法獲得應有的救濟。再如，填涂造地活動在我國早已不是新鮮事物，歷史上曾經的填涂造地活動如果給當前農民帶來了生態環境權益的減損，要確定責任主體就相對困難。特別是有些責任主體由于時代更迭、破產、轉產、改制等歷史原因已經變更、注銷，權利人無法直接提出恢復環境權益的請求。

二、既有法律矯正機制存在的問題

既然填涂造地過程中農民生態環境權益減損相比一般的民事權益減損具有“二元性”，那么，此種權益減損的法律矯正就不能局限于傳統民法意義上的事后救濟、恢復直接經濟利益等內容，需要建構與之相適應的、特殊的法律矯正機制。但是，既有法律矯正機制未能完全匹配填涂造地過程中農民生態環境權益減損的“二元性”特點，因而無法為農民提供充分的法律保障。

（一）受限于特定的權益代表主體導致環境公益減損的矯正不足

由于填涂造地活動對農民環境權益的減損在性質上具有二元性，既包括個人環境私益的減損，又包括不特定多數主體環境公益的減損，因此，從功能類型的角度看，農民環境權益受損的矯正機制同樣應當兼有私益矯正功能和公益矯正功能的內容。對于農民因填涂造地而致個人生態環境權益（私益）的減損，既有立法對此設立了相應的矯正機制，包括支付征收、征用補償費，以及由于填涂造地導致糾紛的行政、司法解決機制等。此外，我國既有立法中也設計了公益矯正機制，即公益訴訟。但是，相比私權主體的確定性，公共利益的權利主體事實上難以確定。因此，對公益減損的主張必須由立法設計特殊的機制，明確相應的公益代表主體方可實現。目前，我國立法中有權代表不特定多數農民主張環境公益的主體主要是：

1.國家海洋行政主管部門。《海洋環境保護法》第90條規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”。據此，如果因填涂造地活動造成破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區的嚴重后果，國家海洋行政主管部門可以代表環境權益受損的農民主張損害賠償。2.符合條件的社會組織。《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。”據此，符合《環境保護法》相關條件的社會組織（如中華環保聯合會等）可以代表因填涂造地而致環境公益受損的農民主張權利。3.試點地區的人民檢察院。根據《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點的決定》，全國人大常委會授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護等領域開展提起公益訴訟試點。據此，在試點期和試點區內，如果因填涂造地而致農民環境公益受損，試點區有管轄權的人民檢察院可以代表公益提起訴訟。

誠然，公益訴訟制度的設立，為農民因填涂造地而受損的環境公益提供了必要的救濟途徑，但是，由于農民對填涂造地是否、在多大程度上致其公益受損，缺乏作出判斷必要的專業智識水平和技術能力，使其難以向有權提起公益訴訟的主體準確表達其公益訴求，提供相應的證據支撐。加之代表公益的主體（公益訴訟原告）均與公益受損的農民之間存在著天然的距離，導致在缺乏有效溝通的情況下，公益代表主體難以及時、充分表達農民的公益訴求。此外，即使農民或環境公益的代表主體已經確悉填涂造地損害環境公益的事實，但公益的訴求如何形成本身就是一個困擾既有公益矯正機制的難題。因為就公益和私益的本質而言，公益的概念并非絕對排斥由基本權利所賦予人民的私益，是故，公益的判斷和形成需要對私益進行溝通、協調、整合。但在填涂造地活動中，公益受損的農民主體為不特定多數，相互間對公益的判斷和訴求恐也大相徑庭，因此，公益代表主體（原告）難以在不特定的農民間形成一致的訴求，其在公益訴訟中所提出的救濟主張既可能難以真正反映環境公益的實際受損情況，又可能難以真正獲得不特定多數農民的廣泛認同。

（二）行政規劃權分散配置導致填涂造地規劃對未來環境權益考量不足

包括灘涂在內，資源環境本身具有的公共品屬性（效用的不可分割性、消費的非競爭性、收益的非排他性），使得完全依靠自由市場調節資源環境反而帶來了“公地的悲劇”、“搭便車”、“短視行為”等一系列“市場失靈”問題。有鑒于此，政府應以更加積極的姿態介入資源環境問題的管理之中，以“看得見的手”彌補“市場失靈”的不足。這在立法中表現為，賦予行政主體對包括填涂造地在內的資源環境開發利用行為以規制權。前文已述，填涂造地行為對農民生態環境權益的影響從時空范圍看，不僅包括農民的代內環境權益，還拓展至農民的代際環境權益。其中，對農民代內生態環境利益的考量，需要政府通過必要的環評、監測、許可、處罰、強制等手段依法加以全程規制。而如何將填涂造地活動對未來時空條件下農民代際生態環境利益的減損納入考量，則是行政規劃必須考慮的問題。正所謂“凡事預則立，不預則廢”，行政規劃是依法享有行政規劃權的行政主體通過對未來時空條件下的填涂造地活動設定必要的原則、目標、重點項目、實施措施、組織保障等。如果與填涂造地相關的行政規劃科學合理，則農民因填涂造地而可能減損的未來環境權益就可以得到充分的考量和必要的預防。

目前，我國有關灘涂資源開發利用和環境保護的權力分散配置在海洋、漁業、土地、林業、環保、發展改革、旅游、交通、水利等多個行政職能部門之中，形成了“九龍治灘”的局面。相關行政主體均依據自身對灘涂資源的管理權，從本部門行政管理的角度出發，依法制定適用于本部門、本領域的規劃以利“未雨綢繆”。“九龍治灘”是灘涂多功能性在行政規劃權配置上的正常反映，但灘涂多功能性之間是有限兼容的，特別是在填涂造地的規模和強度日益加大的背景下，規劃權過于分散的后果是，各部門僅從自身負責的灘涂資源單一功能的角度進行管理、制定規劃的權力配置模式，極易導致未來管理目標之間的沖突；各相關部門之間必然出現權力競爭，進而帶來管理上的不協同。“九龍治灘”變成了“九龍爭灘”，部門利益的爭奪導致灘涂資源的多功能在未來時空條件下難以兼容甚至減損，其結果是農民本應通過行政規劃得到維護的代際生態環境權益，卻因諸多行政規劃之間的矛盾、沖突而被人為忽視甚至進一步減損。endprint

（三）既有補償制度未將間接損失、非利用損失納入考量

從利益減損范圍的角度，填涂造地活動除造成農民直接經濟損失之外，還會對其造成間接損失、非利用損失。而既有相關法律雖然明確了灘涂占用行為應予以補償的原則，但基本思路均在于把補償范圍限定為占用灘涂給農民造成的直接財產損失。例如，《福建省海域使用補償辦法》第7條規定：“收回海域使用權，應當支付海域補償費、種苗和海域附著物補償費”。事實上，填涂造地給農民造成的損失不僅包括直接財產損失，還涉及農民間接損失，非利用損失。顯然，現行補償制度的立法設計沒有將間接損失、非利用損失充分納入考量。

不僅如此，即使我國既有立法中規定了對喪失發展機會或生態環境的損失進行補償的生態補償制度，其補償對象也是地方政府而非農民。例如，《環境保護法》第31條規定：“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。”可見，既有對喪失發展機會或生態環境的損失進行的生態補償制度僅是上下級政府之間或者受益地與受償地政府之間的補償，補償方式為財政轉移支付或行政協議。從制度本身來看，并不直接涉及對農民喪失發展機會或生態環境的損失進行補償，導致填涂造地過程存在事實上的社會不公平。

（四）程序法僅滿足形式合法性導致對程序性環境權益的矯正不足

法律授予行政主體規制填涂造地活動的權力，但授權本身并不能保證權力必然被忠實履行，因為“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。在得到法律授權后，行政權往往可以披上“合法”的外衣，反而存在權力濫用的空間與失控的可能。因此，為防止填涂造地過程中行政主體濫用實體性行政權對農民生態環境權益的減損，既有立法作出了程序法規制的努力。例如，《土地管理法》規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。

既然程序與政府、農民等主體權力（利）的實現之間有著密切的關系，這意味著，程序既可以促進權力（利）的實現，又可以妨礙權力（利）的實現。特別是如果程序本身流于形式合法，其不但不會成為農民保障環境權益、表達環境權益訴求的必要途徑和渠道，反而可能為行政主體、填涂造地項目開發商等阻塞民意表達甚至侵害農民生態環境權益提供“合法性”借口。而現行法律中有關占用、聽證、補償和分配等具體規定依然存在過于籠統、抽象和缺乏可操作性等問題，雖然在形式上實現了對農民生態環境權益的程序法保障，但這種形式合法性很容易被強大的行政權所利用，結果造成在填涂造地過程中，普遍存在忽視農民的知情權、參與權和表達權的情況。

（五）隱性責任主體的矯正機制缺失

填涂造地過程對農民生態環境權益的影響不僅緣于現實問題，還有部分生成于歷史的遺留問題。特別是改革開放后，我國經濟體制實現了從計劃經濟向市場經濟的轉變，變革過程中某些填涂造地活動的責任主體可能由于轉制、轉產、破產等原因已經滅失。但既有法律矯正機制，尤其是民法矯正機制往往僅針對明確的、顯性責任主體。例如，《物權法》第37條規定：“侵害物權，造成權利人損害的，權利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責任。”顯然，損害賠償請求權的主張應以侵權責任主體確實存在為必要。而填涂造地過程中，某些對農民生態環境權益造成侵害的責任主體已經不存在，也就無法援用相關民事侵權責任的矯正機制實現對侵害的矯正。不僅如此，某些情況下侵權責任主體雖可確定，但卻因無力支付賠償費用實際上仍然不能被“請求損害賠償”或“承擔其他責任”。可見，因責任主體不復存在或負擔不能的填涂造地活動而造成的生態環境權益減損，很可能會因為責任主體的民法“隱身”而被抹去。

三、既有法律矯正機制的完善路徑

結合填涂造地過程中農民生態環境權益減損的“二元性”特點，應從如下方面入手對既有法律矯正機制加以完善。

（一）發展農村、農民社會組織以對接既有公益糾紛解決機制

在政治逐步走向民主和社會日益走向自主的歷史潮流下，社會矛盾的防范和調節日益需要社會組織的成長和發育。尤其是在農民判斷和表達利益訴求能力相對有限的情況下，發展農村、農民社會組織將有助于對接既有公益糾紛解決機制，提升農民救濟能力，有利于矯正農民因填涂造地而造成的公益減損。具體而言：

1.農村、農民社會組織可以優化政治結構。政府對于社會系統的有效管理以及良性運行，客觀上要求在政府和社會公眾之間建立一種社會中介機制，使兩者之間通過中介的運轉，相互影響，互融共生。作為農民與政府之間的橋梁，農村、農民社會組織能夠協商各層次、不同群體間的利益沖突并緩和矛盾。通過倡導環境保護、發動農民參與、表達農民訴求等，其能夠起到在農民與政府之間重要的中介作用，特別是符合法定條件的農村、農民社會環保公益組織，能夠充分對接既有公益糾紛解決機制，依法代表農民主張恢復因填涂造地而減損的公益。

2.農村、農民社會組織可以增強社會技術性。包括填涂造地活動在內的許多社會公共事務具有較強的技術性，普通農民僅憑自身具備的一般認知能力難以完全理解并作出判斷。而農村、農民社會組織則可以通過吸納相關領域科學理性的代表——專家，并通過開展相關科學研究、進行宣傳教育等方式，幫助農民了解、判斷填涂造地過程中所涉的專業技術問題。更重要的是，農村、農民社會組織的“社會技術性”逐漸增強，從而形成了一種技術權威，獲得與政府、企業相權衡的力量。這就意味著對填涂造地過程中公益的判斷，農民同樣可以掌握一定的話語權，政府、開發商不能再假借“科學”恣意妄為。

3.農村、農民社會組織可以提升農民參與的效率。在價值取向、道德觀念、行為方式、利益訴求、意見表達等日益多元化的當今社會，對社會公共事務“一哄而上式”的參與非但無助于政治共同體的塑造，反而會因為個體間“喋喋不休的利益紛爭”分散社會整體對政府權力的約束力量。農村、農民社會組織具有的利益整合功能，可以將農民的多元利益、意見、建議等在組織內加以溝通協調并統一對外發聲。這既將個體間的利益沖突或矛盾進行了組織內部化解以防止其不當外溢，又使農民在填涂造地過程中表達公益訴求的力量得以充分集中使用。endprint

（二）整合分散配置的行政規劃權

灘涂是一個十分敏感的水陸交替的復合生態系統。應通過統籌規劃，把某一特定空間內的資源、海況以及人類活動加以統籌考慮，以便最大限度地保護灘涂資源，同時盡可能小地減少對經濟發展的不利影響和破壞。在我國立法確定的既有管理體制下，灘涂的管理職能不可能也不應該集中于某一職能部門專有，充分考量和矯正填涂造地過程對農民代際生態環境權益減損的方式就只能通過立法將此前分散于各部門的行政規劃權進行必要整合。

1.實現“三規合一”的法制化。所謂“三規合一”，是指國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃基于城鄉空間布局的銜接與協調，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委已經聯合下發了《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，這是國家在合理布局城鄉空間、有效配置土地資源、促進土地節約集約利用、提高政府行政效能方面釋放的重要信號。對于那些擁有灘涂資源的地區而言，“三規”中均包含灘涂資源開發，尤其是填涂造地活動的相關規劃內容。在“三規合一”的過程中，應當從灘涂區位特征和資源現狀實際出發，強化宏觀調控下的統一保護和開發利用發展規劃，抑制部門利益至上的多頭管理和山頭主義傾向。為使這一整合行政規劃權的改革措施法制化，應通過立法將之前分散在發展改革、國土資源、城鄉規劃三個部門的行政規劃權整合為一，由三部門共同合作行使，即賦予有關行政職能部門以整體的、共同的行政規劃權。整合后的行政規劃權既保留了原有各職能部門規劃間關于灘涂資源開發利用中互補的內容，又避免了因各自制定規劃導致的職能交叉部分的重復和沖突，還不違反既有立法關于行政規劃權配置的制度設計，在依法行使規劃權的前提下，通過規劃權以及相關規劃的整合實現對代際環境權益利益的充分考量。

2.實現灘涂資源開發專項規劃“多規融合”的法制化。在“三規合一”的基礎上，各職能部門依法依規制定的涉及灘涂資源的專項規劃之間也要實現必要的整合，即“多規融合”。所謂“多規融合”，是指通過多部門溝通協調，實現同一區域空間實體的多專業規劃協調統一，區域空間功能布局優化和各行各業持續協調發展。鑒于在填涂造地的過程中，必須處理好江河治理、河口綜合整治、港口建設、航運交通、防洪排澇、水利資源與灘涂開發利用的關系，堅持開發利用與資源保護相結合，生態效益與經濟效益相統一，防止因灘涂資源過度利用而對生態環境帶來的不良影響。因此，應當通過必要的立法活動，賦予有關行政職能部門以涉及灘涂資源開發利用與環境保護專項規劃的“會同規劃權”。這種行政規劃權不再由某一行政職能部門單獨行使，而是由其負責牽頭，協調、組織規劃所涉相關部門共同行使，以充分征求并考慮相關部門的意見和建議，在涉及灘涂資源開發利用和保護的各專項規劃之間進行協調，將農民未來環境權益可能減損的問題充分納入規劃考量，共同實現灘涂資源開發與保護的綜合決策。

（三）完善既有環境損害補償制度

黨的十八大報告明確提出：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”為貫徹執政黨的最新理念，在填涂造地相關立法中，應從以下方面彌補既有環境損害補償法律制度存在的不足。

1.明確補償主體和補償對象。一般認為，補償主體是生態服務的使用者或受益者，在填涂造地的環境損害補償中具體表現為填涂造地的獲益者。由于填涂造地的目的在于獲得填涂后形成的新增土地，若土地需求方在填涂行為前向相關行政主管部門申請且獲得填涂造地權，并取得新增土地的使用權而從中受益，那么，填涂造地的補償主體則為土地需求方；若填涂造地活動由地方政府相關部門負責實施，新增土地使用權通過招標或拍賣轉讓給土地需求方，那么補償主體則應為地方政府。補償對象則為被填區域生態資源及生態系統服務的原利益享用者。因為填涂造地使這些原有的受益主體無法繼續享用灘涂資源提供的各種服務，成為利益受損主體。

2.拓展補償范圍。填涂造地給農民帶來負面影響而產生的損失應當包括兩個部分——直接經濟損失和間接、非利用損失。其中，直接經濟損失包括漁業水域補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費等。對于直接損失，其補償標準應當遵循公平原則，依據市場價格統一制定，并應將補償費用直接支付給利益受損農民。而對于沒有相應市場價格的間接、非利用損失，可以通過按照海域原用途異地搬遷、人工增殖放流、建設過魚設施和建設人工魚礁或魚巢、產業轉移、提供就業培訓和服務、提供信貸優惠、共建園區等多種方式，對因承擔生態環境保護責任使其合法權益受到損失的農民給予補償。或者通過在填涂造地過程中設立生態環境補償資金賬戶的形式，以生態環境價值損失補貼的方式定期按照一定的數額支付給利益受損農民。

3.明確生態補償的用途。我國既有的生態補償制度，是在政府之間建立起一定的補償關系。而補償所得資金、技術、實物等如何具體使用，既有立法普遍缺乏明確的規定。為保障填涂造地所涉受償地區的生態補償資金、技術、實物真正用于彌補相關主體（包括農民）對生態環境保護所作出的“特別犧牲”，生態補償相關立法中應當明確政府間生態補償資金、技術、實物等的具體用途和補償對象。其制度設計的目的應在于，使生態補償專門用于生態環境權益確實受損主體的相關權益恢復和矯正。具體而言，如果因填涂造地行為而致農村集體經濟組織全體成員的環境權益均受到損失，則生態補償資金應當主要用于該農村集體經濟組織有關生態環境的基礎設施建設、發展村級公益事業、發展村級經濟。如果填涂造地行為僅造成農村集體經濟組織內特定成員（農民）環境權益受損，則生態補償資金應當通過安排公益性崗位等對農民間接補貼，或者通過發放股權分紅等對農民直接補貼。

（四）塑造以農民表達權為核心的程序法治

在受政府權力操控的情況下，農民參與填涂造地過程的程序流于形式。這種單純追求形式合法性的程序法設計，與其說是反映民意、發揚民主，倒不如說是這種“局內人”、“局外人”的分野被官方以難以捉摸的“公共利益”為由而確認下來。這不僅不符合公眾參與的最基本目標，還會適得其反，引起憤怒和不信任。因此，農民參與填涂造地過程的程序立法不能停留在滿足形式合法性的程度。鑒于填涂造地過程中涉及的主體多元、利益多樣、訴求多種，只有各種主體，尤其是涉及環境權益減損的農民都平等地享有表達自己的思想觀點、主張看法的話語權，才能實現和保障公平。而不同思想觀點、不同主張看法的人們只有平等地享有表達權，才能相互了解、相互協調，平衡和化解利益沖突、達成共識。因此，應在既有形式合法性的基礎上，完善以表達權為核心的程序法治以實現程序的實質合法性。endprint

表達權是指農民在填涂造地過程中，通過各種途徑公開發表自己有關環境權益的思想、觀點、主張和看法的權利。例如，1961年美國的夏威夷州《土地利用法案》明確規定，地方政府在將規劃付諸實施之前，要舉行公眾意見聽取會，聽取公眾對規劃的意見。在公眾意見聽取會上，政府要對該規劃進行解釋，同時還要聽取有關利益團體的意見。最后，政府在公眾意見聽取會的基礎上對規劃進行表決。我國相關立法可以參考域外立法例，實化農民利益表達的具體權限，使農民在既有的程序中真正有權表達自身的環境權益訴求。在此基礎上，應進一步明確農民表達權行使的法律效果，即這些訴求的表達必須經必要的法定程序，得到政府、開發商等相關主體的及時、充分考慮和必要反饋。總之，以表達權為核心的程序法治，其制度設計的目的應在于：雖然農民的表達和參與不能代替行政主體作出最終的決策，但其表達權的行使應當對填涂造地過程產生實質影響。

當然，農民在填涂造地過程中的表達權行使并非是不受限制的。填涂造地既然是多元主體之間的利益平衡、當前利益與未來利益之間的協調，就必然存在一定程度上的妥協和讓步。為了形成多元主體共同的、長遠的環境公共利益，個人的、當下的合法權益在某些情況下可能會作出必要的限制甚至犧牲。是故，農民要看到自身權利與他人權利、公共利益、未來利益等在環境領域的相關性，從這種關系中把握自我權利的界限，依法尋求實現表達權的最佳路徑，而非罔顧手段地一味對抗、沖撞其他利益主體。質言之，農民的表達權需要依法在適當的載體，通過適當的途徑實現。

（五）建立社會化生態環境損害矯正機制

由于歷史原因（如轉制等）或責任主體自身的原因（如破產、無力支付補償或賠償費用等），導致環境權益受損的農民無法確定責任承擔主體或無法向責任承擔主體實際主張請求權。考慮到填涂造地過程中對農民環境權益減損的責任承擔已不再僅是致害人與受害人之間的問題，而是社會性問題，解決這類問題需要建立社會化的矯正機制和責任的社會分擔制度。

1.建立責任保險、擔保制度。其制度目的是，保證農民得到及時補償、賠償，也能夠減輕責任主體的經濟負擔，實現社會整體利益的平衡。例如，德國《環境責任法》第19條第2款規定“賠償準備”（保證自己能夠履行賠償損害的法定義務）可以以下述方式做出：“a.與一個在本法效力范圍之內有權進行營業經營的保險企業訂立責任保險；或者b.由聯邦或者州承擔免責或者擔保的義務；或者e.由一個在本法效力范圍之內有權進行營業經營的信貸機構承擔免責或者擔保的義務，但以其能夠提供與責任保險相當的擔保為限”。我國可以借鑒德國立法經驗，通過責任保險、政府擔保、信托機構擔保等方式，為農民向侵權主體主張補償、賠償責任提供社會化保障。

2.設立專門用于實現責任社會化承擔的基金。例如，美國的《超級基金法》是美國為解決危險物質泄漏的治理及其費用負擔而制定的法律。超級基金主要用于治理全國范圍內的閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，并對危險物品泄漏做出緊急反應。該法規定，當責任主體不能確定，或無力或不愿承擔治理費用時，超級基金可被用來支付治理費用。我國相關立法可以此為鑒，通過自愿捐助、財政支持、企業投入和社會融資等多種途徑籌措建立生態環境權益保障基金，專門用于填涂造地過程中責任主體無法確定、已經滅失等情況的補償、賠償費用的及時負擔。endprint