大部制后食品安全監管時間權限規范的實效及應對

胡橋

摘要：食品小作坊安全監管，是透視大部制后我國食品安全監管時間權限規范實效狀況的一個重要窗口。調查數據顯示，我國食品安全監管仍然處于被動執法狀態。作為被動執法的另一極，運動執法在目前也很盛行。被動執法和運動執法一左一右，使食品安全監管時間權限規范形同虛設，不能有效控制和約束日常的監管行為，從而破壞了法秩序的安定狀態。單就法律而言，被動執法和運動執法屢禁不絕的根源是，食品安全監管時間權限規范本身缺乏計劃的圓滿性，這意味著監管時間權限規范存在法律漏洞。在形成法治思維的前提下，借鑒德國的風險等級與時間權限相對應的立法經驗，抓緊填補食品安全監管時間權限規范的漏洞，同時，積極發揮地方立法的優勢，及時出臺有關時間權限規范方面的實施意見和辦法，是我國食品安全監管走出被動執法和運動執法惡性循環的根本舉措。

關鍵詞：大部制 食品安全監管 時間權限規范 被動執法 運動執法

2013年“兩會”通過“大部制”改革方案，提出組建國家食品藥品監督管理總局，其主要職責是，對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等。2013年3月25日，隨著新的國家食品藥品監督管理總局的正式掛牌，各級地方政府也紛紛對其食品安全監管體制進行了“大部制”改革，并先后成立新的食品藥品監督管理局。

為了適應食品安全監管大部制改革的需要，2015年4月24日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議對正在適用的《食品安全法》（2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過）進行了較大幅度的修訂，該法的修訂將人們對于大部制后的法律期待轉換成了一種新的法律規范形式。僅從權限規范角度來看，大部制后的食品安全監管時間權限規范有何變化？其實施效果如何？新法有無消除被動執法和運動執法這兩個老大難問題？被動執法和運動執法的存在與時間權限規范有無內在關系？如何應對？從這些問題出發，筆者以杭州市食品小作坊安全監管為切入點，通過對大部制后杭州市以及全國的食品安全監管時間權限規范的實效問題進行調查和分析，揭示了大部制后我國食品安全監管時間權限規范的漏洞與被動執法和運動執法之間的內在聯系，最后嘗試指出解決這一難題的路徑和方法。

一、大部制后食品安全監管時間權限規范的實效考察及分析

（一）大部制后食品安全監管時間權限規范的實效考察

1.食品安全監管時間權限規范的概念、效力與實效

食品安全監管不僅關涉重大民生，而且直接關系到公共安全。根據“行政必須服從法律”的行政法原則，監管者必須在法定權限內行為。只有依法監管，尤其是嚴格遵循時間權限規范，才可以有效防范監管者“越權”、“濫權”、“怠權”，確保監管行為的主動性、及時性、規范性和安定性。在食品安全監管中，時間權限具有特殊的作用和地位。但是，不僅普通大眾，即使大多數監管人員對于時間權限的重要性也不甚了解。其實，所有法律均存續于一定時間中，都具有時間的屬性。尤其在公法領域，時間既是控制和約束公權力的基本工具，也是考量公權力行使是否合法的基本指標之一。因此，有人說，時間最終進入了權力的體系，并構成了權力合法性的必然要素。

“權限（competence）”一詞源于拉丁文，其原意是指能力、資格。例如，《布萊克法律大詞典》對英文“權限（competence）”解釋為：能力（ability，capacity）；資格（qualification）。而“規范是一種與社會事實存在對應關系的指令。”權限規范是法律規范的一種，而且是一種基本的法律規范。權限存在于法律規范之中，法律規范是權限的載體和形式，這種專門規定權限的規范就是權限規范。其實，無論私法，還是公法，權限規范都是一種基本的法律規范。鑒于公法對于公權力控制和約束的天然使命，權限規范在公法中便贏得特殊的地位和作用。《食品安全法》作為一種重要的公法，權限規范對其的重要性自然不言而喻。

權限規范是建構一個合理法秩序的支柱。現代權限規范理論最重要的代表人物是丹麥哲學家和法學家——阿爾夫·羅斯，他也是斯堪的納維亞現實主義法學的創立者之一，被德國法學家阿列克西稱作是20世紀最偉大的法哲學家之一，而且可以與哈特、凱爾森并駕齊驅。羅斯的權限概念應該是現代法學界最為權威和經典的定義，他說：“權限是法律上（1egally）設立的、通過并依據與宣示的效果相一致的方式來創制法律規范（或法律效果）（through and in accordance with e.nunciations to this effect）的能力。這個定義說明，權限是一種特殊的權力。這種特殊性表現為：（1）權限是法律設定的。言下之意，權限是一種法律上的權限。沒有法律，就沒有權限。這也是“權限法定”和“法無授權不可為”的公法原理的體現。（2）權限是“通過并依據與宣示的效果相一致的方式”來創制的。這表明權限有其獨特的創制條件和方式。具體說，權限的創制必須“通過并依據與宣示效果相一致的方式”，這里的宣示效果（enunciations to this effect）是指創制的權限規范必須與預期的（desired）法律效果相對應，也就是說，權限必須與社會事實相一致，而且能被人體驗到。一句話，權限必須是一種可被人們的經驗所檢驗的實在的東西，而不能是一種憑空現象的空洞之物。（3）權限是一種創制權限規范或法律效果的能力。權限歸根結底是一種創設法律規范或法律效果的能力。這里的能力同時也是一種資格。可見，羅斯的權限概念是一種實質解釋。而我國學界把權限一般界定成職權的范圍和界限，是一種形式解釋。

完整意義上的權限概念應該包括形式上的界定和實質上的界定。從形式上看，權限是某種法定權力所不能逾越的范圍和邊界。在食品安全法上，時間權限就是食品安全監管機關在行使其監管職權時所不能逾越的時間范圍和界限。從實質上看，權限是一種依法創制權限規范或法律效果的能力。具體到食品安全監管，時間權限是食品安全監管機關對于食品安全問題或事件進行監管的時間上的能力。endprint

任何法律規范都存在效力和實效問題。作為一種法律規范，食品安全時間權限規范本身應該具有效力，同時在實施中也具有一種實效狀態。但是，在現實中，人們往往把法律效力與法律實效混為一談。因此，有必要對這兩個相近概念加以區分。“法律效力的意思是法律規范是有約束力的，人們應當像法律規范所規定的那樣行為，應當服從和適用法律規范。法律實效的意思是人們實際上就像根據法律規范規定的應當那樣行為而行為，規范實際上被適用和服從。效力是法律的一種特性；所謂實效是人們實際行為的一種特性，……法律有實效的說法僅意指人們的實際行為符合法律規范。”因此，從概念上來看，時間權限規范的效力是指時間權限規范應該有的狀態，具體說，就是食品安全法的時間權限規范的具體規定，如“立即”、“及時”、“60日之內”等時間權限規定。這種效力是立法者設定于時間權限規范中的約束力，其意思是法律的適用者應該按照規范中的時間規定去行為。但是，應然與實然畢竟處于兩個不同的層面。監管者在實踐中是否遵守時間規定？時間權限規范到底被遵守到什么程度？這樣，實效問題就產生了。時間權限規范的實效是指時間權限規范實際具有的狀態，具體說，就是食品安全監管時間權限規范被適用的真實狀態。

2.食品安全監管時間權限規范的實效狀況

食品小作坊一直是我國食品安全領域的“風險源”、“頻發地”和“重災區”，食品小作坊的安全監管，集中代表了我國食品安全監管的“執法水平”，也是衡量我國食品安全監管時間權限規范實效狀況的重要窗口。實效是一種效力體驗（experience of validity）。羅斯說，“我們可以將任何對責任、正確、錯誤、贊成或不贊成的體驗稱為效力體驗（experience of validity）。必須澄清的是，這一術語指涉特定的心理現象；‘效力不外乎是這些體驗的特性。”食品小作坊安全監管的時間權限規范的實效狀況如何，主要取決于食品安全監管機構，在處置小作坊領域發生的食品安全問題或事件的態度、速度和方式上。

（1）杭州市食品安全監管人員對于食品安全監管時間權限規范的理解和認識

我們現在以食品小作坊安全監管為對象，來考察一下食品安全監管機構對于時間權限規范的態度。2015年4月，本課題組成員對杭州市上城區、西湖區、江干區、下城區的“食安辦”工作人員進行了實地采訪，當問及如何理解《食品安全法》中的“立即”、“及時”等規定時，每個受訪者都有自己不同的理解（具體訪談內容詳見圖表1）。通過訪談，我們發現，食品安全監管機構對于時間權限沒有統一、明確的認識，似乎時間權限規范對于他們的監管行為沒有什么約束力，他們對于時間權限規范也都不大在乎。

（2）食品安全監管機構第一時間主動監管的比例情況

從全國范圍來看，針對小作坊式食品安全問題，食品安全監管機構第一時間主動查處的比例到底占多少？通過對“食品伙伴網”2016年相關報道的統計，我們發現，2016年我國國內媒體涉及食品安全方面的報道共5587篇，其中有關小作坊式食品安全問題的報道共763篇。這些新聞報道涉及的食品安全問題或事件的發現和曝光，主要通過四種途徑，分別為：記者暗訪、消費者或民眾向媒體投訴、消費者或民眾向食品安全監管機構舉報以及食品安全監管機構主動發現。圖表2所示就是這四種途徑所占的比重。

從圖表2比例數據可知，在食品安全問題的發現途徑中，消費者或民眾向食品安全監管機構舉報所占的比重最大，而食品安全監管機構主動發現所占比重只排在第二位。但如果從整體上來看，若把記者暗訪、消費者或民眾向媒體投訴、消費者或民眾向食品安全監管機構舉報三部分相加，然后與食品安全監管機構主動發現進行比較就會發現，三部分相加后的比重達到65%，遠遠高于食品安全監管機構的35%。也就是說，僅就食品小作坊的監管而言，食品安全監管機構在處置食品安全問題或事件時大多數情況下都會慢一拍，整個監管主要處于消極、被動之中，可以說，“怠政”或被動執法幾乎變為食品安全監管的常態。毫無疑問，這是一種不正常的監管狀態。這種狀況是社會大眾及《食品安全法》所不能容忍的。

（3）食品安全監管機構對于食品安全問題或事件的主要監管方式

在訪談中我們發現，食品安全監管機構對于小作坊食品安全問題的監管，主要集中在法定節假日期間，比如清明節、“五一”、“十一”以及春節期間，而且以專項整治的方式為主，即由多個部門聯合，針對食品的所有環節或特定食品，采取疾風驟雨般的執法方式，其運動性特征顯而易見，具有“運動式”治理的性質。具體說，這種監管方式的一個共同現象是：食品安全問題或事件發生之前，監管幾乎處于“放任自流”狀態，食品安全監管機構對市場上發生的食品安全問題熟視無睹、聽之任之、無所作為；食品安全問題或事件曝光之后，監管處于“全力以赴”狀態，食品安全監管機構傾巢出動，幾乎耗費所有的監管資源去應對某一特定食品安全問題或事件，其他日常監管活動幾乎都處于停頓狀態，整個市場規則為此停擺，政府與市場都付出了慘重的代價。盡管這種運動式的專項整治行動，可以使食品安全監管機構在短期內實現其預期的目標，但毫無疑問，運動式的監管，是一種不正常的、反法治的、治標不治本的監管方式，最終使監管陷于惡性循環。這說明，我國食品安全監管還未完全走上法治軌道。

（二）大部制后食品安全監管時間權限規范的實效分析

1.被動執法依然普遍存在

被動執法現象絕非地方性、個別性的問題，相反，它具有全國性、普遍性。所謂被動執法亦即被動監管，俗稱“馬后炮”執法，其主要用以指代食品安全執法或監管中出現的一種消極、拖延或不作為的執法現象。被動執法意味著食品安全執法機構對于“問題食品”及食品安全事件的發現和查處總是慢于或后于媒體的曝光。

被動執法并非是監管不能，而是監管者沒有在“第一時間”積極主動地去予以查處。由于食品安全監管機構被動執法，導致“黑作坊”、“黑窩點”不能得到及時查處，從而給公眾的健康帶來直接的危害。在大部制之前發生這些問題，似乎還可以理解，但自2013年3月25日大部制實施后，被動執法依然存在，可以說，大部制并未從根本上消除我國食品安全監管的被動執法問題。也許導致被動執法的原因有多種多樣，但僅從新修訂的《食品安全法》的時間權限規范來看，新的食品安全監管時間權限規范缺乏實效，對于食品安全監管機構起不到最低限度的約束力，還是任由被動執法泛濫，這不得不讓人反思：大部制后的食品安全監管時間權限規范本身一點漏洞都沒有嗎？endprint

2.運動執法司空見慣

在被動執法沒有消除之前，依法監管和日常監管的穩定秩序就不會建立，必然會對大量食品安全問題視而不見或熟視無睹。這樣，大量食品安全問題就會被累積起來，從而成為日后運動執法的導火線。被動執法到運動執法的惡性循環模式保持不變，則食品安全監管時間權限規范產生實效的前提條件就不具備。更為嚴重的是，運動執法的存在，意味著這種惡性循環的鏈條沒有被打斷，政治干預就會時而壓倒法律適用。如果運動執法不能消除，被動執法的問題就不會解決；被動執法一日不除，則運動執法也不可能消失。浙江省屬于發達地區都如此，其他落后邊遠地區就不用說了。

運動執法的存在，表明我國食品安全監管的主要依據和動力還不是《食品安全法》，而是臨時政策或者政治需要。也就是說，日常食品安全監管中還達不到把《食品安全法》或食品安全監管時間權限規范當作唯一的監管根據，而主要是出于各種政策的考量。可見，法律在食品安全監管中還沒有上升到最高的權威地位。所以，要完全按照食品安全監管的時間權限規范去監管小作坊食品就沒有多大可能性。一句話，連整部《食品安全法》都沒有實現其應有的權威和效力，何談對食品安全監管時間權限規范的嚴格遵守。問題的關鍵不在于“實效”的大小，而在于是否存在產生實效的條件。因此，如果說監管時間權限規范的漏洞與被動執法存在直接的關系，那么，運動執法的存在等于架空了整個《食品安全法》，使食品安全監管一時脫離了法治的軌道。

總之，運動執法不僅破壞了日常監管的穩定狀態，更嚴重的是，使《食品安全法》束之高閣，棄之不用，導致食品安全監管時間權限規范缺乏產生實效的前提和條件。

3.大部制后食品安全監管時間權限規范與被動執法和運動執法之間的內在聯系

的確，大部制后食品安全監管已不再是“九龍治水”，實現了統一執法，但是為什么還會發生被動執法的現象？行政權的本性是積極、主動。但被動執法卻恰好相反，它成為一種“懶政”、“怠政”或“慢政”。食品安全監管本質上是一種行政法律適用行為，作為監管者，其一切行為均應受到法律的拘束。但實際上，時間權限規范對于監管者沒有起到多少拘束作用。為什么被動執法會大面積發生？為什么監管時間權限規范對于監管者會普遍失效？除監管者個人因素外，監管者時間上的延遲、怠慢，應該與時間權限規范的失效有內在的關聯。

眾所周知，人類的行為是在特定的時空條件下發生的。時間既是一種控制和約束行為的重要手段，同時也是一種權力。例如，你可以讓某人在8小時之內到達，也可以在24小時、一個月、半年之內到達，這種時間上的不同要求與其對應的效果是完全不同的。由此可見，如果某一行為缺乏明確的時間標準，或者應該規定的時間沒有規定，則該行為就會變成信馬由韁，甚至最終失去控制。當然，這種時間因素主要是一種形式標準。我們發現，大部制后的《食品安全法》竟然也缺乏明確的時間權限規定，如，缺乏24小時、48小時、5日之內、10日之后這樣明確的時間規定，這必然導致食品安全監管者的自由裁量權過大。監管者也是人，當然具有一個人自利的一面。如果沒有明確的時間權限規定，監管者就很容易受自利的驅使，他們會想，既然法律留有自由裁量余地，遲一點兒、慢一點兒，無關緊要。這樣，就為被動執法的產生提供了溫床。可見，由于監管時間權限的模糊或缺失，致使監管行為失去了時間的規制。顯而易見，時間權限規范的缺陷或漏洞與被動執法之間存在一定的因果關系。

被動執法必然導致運動執法，反之亦然。平常沒有發現或發現不了的食品安全“問題”，就得過且過，懶得“監管”，于是就出現被動執法。當有一天突然發現“問題”或“問題”被媒體和民眾搶先曝光，“火燒”到眉毛了，就不顧一切地去救火，于是就出現運動執法。所以，被動執法與運動執法是一對孿生兄弟，相輔相成，二者互為因果。我國食品安全監管仍處于一種被動——運動——被動的惡性循環之中。顯然，我國食品安全監管還沒有完全實現規范化、日常化、穩定化，監管依舊主要屬于運動式、集中式、突擊式。如果說在大部制實施前出現這種狀況，可以歸咎于監管體制和法律的落后。但是，當大部制后，這種“問題”依然頻發，“監管體制”已經革新，《食品安全法》也做了修訂，除政治和觀念因素外，《食品安全法》本身存在漏洞是一個比較重要的因素。

總之，由于時間權限規范的漏洞和被動執法之間存在一定的因果關系，而運動執法與被動執法也存在因果關系。被動執法和運動執法相互作用，使被動執法——運動執法的循環不斷往復，而監管時間權限規范的漏洞又助長或強化了被動執法，被動執法的加劇又促使運動執法的爆發。這樣，三者之間形成一條惡性循環的軌跡。其中，監管時間權限規范的漏洞是一個核心原因。因此，被動執法、運動執法與監管時間權限規范的漏洞之間的作用力大小，共同決定了監管時間權限規范的實效大小。

二、大部制后食品安全監管時間權限規范的演變比較

（一）2015年《食品安全法》監管時間權限規范及特征

大部制后食品安全監管的被動執法和運動執法狀況并沒有得到根本改觀，主要原因是2015年《食品安全法》的時間權限規范存在漏洞。以下是對2015年《食品安全法》中監管時間權限規范的種類、出現總次數、術語特征及出現次數，法條分布情況及總特征的列表統計。

從圖表3中可知，2015年修訂的《食品安全法》中，時間權限規范大致可劃分為兩個類別，其一為確定的時間權限規范，如7日內、60日內；其二為不確定的時間權限規范，如立即、及時。其中，確定的時間權限規范共出現過5次，其呈現確定性、明確性、稀缺性和局部性特征；而不確定的時間權限規范竟達89次，其特征表現為：不確定性、模糊性、豐富性和廣泛性。這說明，2015年《食品安全法》時間權限規范大多是不確定的、模糊的。無論是確定的或不確定的時間權限規范，二者一個共同特征是，絕大多數的時間權限規范都是用來約束被監管者或監管相對人，而對于監管者自身控制的時間權限規范少得可憐，這說明立法者對于時間權限規范的必要性和重要性還認識不足，還沒有很好地運用時間權限規范來約束和控制監管者的行為。endprint

（二）我國《食品安全法》的監管時間權限規范的演變比較

1.《食品安全法》的時間權限規范的演變

2015年《食品安全法》的時間權限規范狀況是歷史上各個《食品安全法》有關時間權限規范發展演變的結果。從淵源角度看，2015年《食品安全法》的時間權限規范，分別與1965年《食品衛生管理試行條例》、1979年《中華人民共和國食品衛生管理條例》、1982年《中華人民共和國食品衛生法（試行）》、1995年《中華人民共和國食品衛生法》和2009年《中華人民共和國食品安全法》有承繼關系。有關時間權限規范數量的增減見圖表4。

從圖表4可知，時間權限規范的數量呈現遞增的趨勢。在1995年的《中華人民共和國食品衛生法》以及之前的法律、條例中，時間權限規范的總量僅為個位數字，增加的數量幾乎是零。因此，在這一段時間，時間權限規范的增長基本上陷于停滯狀態。但是從2009年《食品安全法》直至2015年修訂的《食品安全法》中，時間權限規范的總數卻從23次增加到94次，可見，這一階段權限規范的“總的時間概念”顯著增加了。

從明確的時間權限規范看，從1965年的《食品衛生法》至2015年修訂的《食品安全法》，明確的時間權限規范的數量一直為個位數字，連5次都未突破。但是，不確定的時間權限規范數量的增幅較大，從1979年的1次增加到2015年的89次，這種變化說明時間權限規范在立法中的重要性在不斷提高。但無論如何，這種增長是不均衡的，確定的時間權限規范幾乎沒有增長，這種增長與新形勢下食品安全監管的要求還存在巨大差距。因此，總的來說，立法者對于時間權限規范的重要性和必要性的認識還沒有發生實質的變化。

2.浙江省食品小作坊監管的時間權限規定

我國《食品安全法》本身就沒有對食品小作坊監管作出統一規定，更談不上存在特定的小作坊監管的時間權限規范。一般來說，當一部法律頒布實施后，各省、自治區、直轄市會根據當地情況分別制定具體的實施辦法或意見。就浙江省而言，在“大部制”改革之前，沒有有關食品小作坊的時間權限規定。2013年3月“大部制”改革以來，浙江省食品藥品監管局在2015年8月5日發布了《浙江省食品藥品監督管理局關于印發浙江省加強食品生產加工小作坊監管指導意見的通知》，但此通知除了強化對食品小作坊屬地監管登記的職責之外，對于食品安全監管的時間權限沒有作出具體的規定。總之，大部制后，從監管時間權限規范的立法實踐來看，浙江省與全國各地沒有多大差別，有關地方立法幾乎處在空白狀態。

（三）被動執法難以消除的法律癥結

時間權限是一種具體的時間邊界和能力限度。食品安全監管行為應該在特定的時間界限內做出，否則，監管便失去了時間的控制和約束。然而，2015年《食品安全法》及其實施細則恰恰對時間權限缺乏明確的規定。例如，第80條是地方監管部門對投訴進行處理的規定，應該有具體、明確的時間權限規定，但是該條只對時間權限做了概括性的規定。再如，在第12條、第14條及第15條中，盡管不乏時間詞語，如立即、及時，但這種時間規定都含糊不清，缺少明確、具體的期日或期間規定。例如，何為立即？是24小時，還是48小時？或者是10天、15天？這些模糊的時間規定，使時間權限規范喪失了其應有的規范效力，從而為監管者的任意解釋和被動執法提供了借口。從整個食品安全法律秩序角度看，毫無疑問，2015年《食品安全法》在時間權限規范領域顯然存在漏洞，這成為被動執法無法消除的法律根源。

三、大部制后食品安全監管時間權限規范的漏洞及應對

（一）2015年《食品安全法》監管時間權限規范的漏洞

1.監管時間權限規范漏洞的含義

“監管”一詞源自英文“regulation”，指通過規則控制或限制某行為或某過程。因此，監管是一種規則治理行為。準確地說，監管就是一種行政法律適用活動。在此需要強調的是，“監管”一詞不僅包涵要對老百姓或相對人進行監督管理，更重要的還包括對監管者自身的控制和約束。

基于監管與行政執法的共同本質，監管權限實質上就是行政權限。食品安全監管時間權限規范是規定食品安全監管機關行使監管職權時的時間界限及其能力限度的規范。無論法律多么完美，隨著時間的推移，總會有法律漏洞存在，食品安全法也不例外。按照德國法學家拉倫茨的觀點，法律漏洞是指法律“違反計劃的不圓滿性（die planwidrigeunvollstandigkeit）”。因此，食品安全監管時間權限規范漏洞就是指食品安全監管時間權限規范違反計劃的不圓滿狀態。

2.監管時間權限規范漏洞的屬性

食品安全監管時間權限規范漏洞屬食品安全監管權限漏洞的一種，簡稱時間權限漏洞。時間權限漏洞既具有法律漏洞的一般屬性，也具有一定的特殊性。具體而言：（1）從表現形式看，它屬于一種規范性漏洞。因為此漏洞主要發生在“規范本身”之上。（2）從存在方式看，它屬于公開性漏洞。這種漏洞的存在不是隱蔽的，而是按照法律體系及法律計劃“應積極設其規定而未設規定”。（3）從發生時間看，它是嗣前性漏洞。也即，此漏洞在立法時業已存在。（4）從范圍大小來看，它是部分性漏洞。相對整部《食品安全法》的計劃圓滿性，此漏洞只違反了監管時間權限規范計劃。（5）從法律性質看，它屬公法性漏洞的一種。《食品安全法》屬于經濟行政法范疇，故此漏洞是一種公法漏洞。（6）從羈束程度看，它主要是一種自由裁量性漏洞。例如，只規定立即、及時、迅速，而未設定具體的裁量邊界和限度。

（二）建立良好的食品安全監管時間法秩序的基本路徑

1.拋棄人治思維，樹立法治思維，是消除被動執法和運動執法的前提

被動執法主要是監管者不嚴格遵守時間權限規范所致，這是法治尚未深入人心的表現。而運動執法則是執行政策的結果，這是人治思維的反映。一句話，我國食品安全監管尚未完全轉到法治軌道，《食品安全法》缺乏應有的權威。法律權威問題與法治思維息息相關，當食品安全監管機構人員滿腦子是“人治”思維，再好的法律也會被束之高閣。因此，被動執法和運動執法的存在，首先是一個法治觀念或法治思維問題。endprint

一部法律制定得好很，如果沒有人去認真執行，那么，這部法律的效力永遠不可能實現。因此，只有首先拋棄人治思維，養成法治思維，把嚴格依法監管變成真正的行動準則，這樣填補法律漏洞才有意義，食品安全監管時間權限規范的實效問題才能最終解決。

2.借鑒德國先進的立法經驗，健全和完善時間權限規范的形式

在食品安全監管時間權限規范方面，德國的立法經驗具有一定的借鑒性。德國的監管時間權限與食品安全監管的風險等級聯系在一起。在德國，食品安全監管按照風險程度的不同，劃分為六個等級，監管時間的頻次是由風險等級決定的，如，從第1級到第6級，對應的監管時間次數從最高每天一次，到最低每三年一次，風險等級越高，監管的時間頻次就越短，而風險等級越低，則監管的時間頻次就越長。具體參見圖表5。

德國的風險等級與時間權限相結合的做法，有四點優勢：（1）打破了孤立設定時間權限的立法樣式。（2）時間權限的內容得到擴展。不再限于傳統的小時、日、月等相對短暫的時間概念，而擴大到周、季度、年等較長的時間概念。（3）減少了監管的盲目性。風險等級決定監管時間頻次的長短，監管就可以因地制宜，有的放矢，具體情況具體對待，避免漫無目標。（4）實現了監管的全覆蓋。監管時間的長短與風險等級的對應，極大地擴大了監管的覆蓋面，不僅使監管實現了全覆蓋，也使監管變成了全天候。總之，德國的立法模式，促使食品安全監管趨于常態化、規范化，有利于建立一種全面覆蓋、有條不紊的食品安全法秩序狀態。這種立法模式剛好可以彌補中國現有食品安全監管的短板。一旦監管時間權限與風險等級結合起來，確定的時間權限概念就會增加，不確定的時間權限概念就會減少，尤其是周、季度、年等較長時間概念的適度增加，就可以形成一個全面、合理的監管時間權限規范體系。當監管時間權限與風險等級結合起來時，不僅整個《食品安全法》的效力會極大提高，其實施效果也會大幅度地提升，《食品安全法》的權威和地位也將隨之抬高。如果拋開政治、經濟因素不計，被動執法和運動執法就會失去生存的土壤和空間。

3.及時填補食品安全監管時間權限規范的漏洞

既然2015年的《食品安全法》關于食品安全監管時間權限規范存在規范性漏洞、公開性漏洞、部分性漏洞、嗣前性漏洞、公法性漏洞和自由裁量性漏洞，那么當務之急當然是及時啟動立法程序，對于這些漏洞進行一一補充，以確保我國食品安全監管行為完全處在監管時間權限規范的控制和約束之中。這樣，被動執法和運動執法賴以產生的土壤和條件才會被徹底鏟除，中國建立良好的食品安全法秩序才有可能。

4.發揮地方立法的優勢，盡快出臺有關時間權限規范的實施意見和辦法

抽象性和一般性是法律的基本特征。無論《食品安全法》制定得多么完善，總會有計劃不圓滿的地方。因此，法律漏洞的存在是必然的，也是相對的。問題不在于有無漏洞，而在于如何填補漏洞。作為一部普通法律，《食品安全法》的適用范圍遍及中國32個省、自治區、直轄市，其時間權限規范不可能完全具體、明確，也不可能完全適應各地的實際情況。其實，《立法法》第73條第1款已經明確賦予各個省級地方機構對于“為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項”的立法權。因此，食品安全監管時間權限規范漏洞的填補不能把希望只寄托在《食品安全法》之上，還應該發揮地方立法的優勢，運用立法賦予的權限，盡快出臺有關時間權限規范的實施意見和辦法。

結語

“民以食為天，食以安為先”。由于食品安全監管的重要性和特殊性，“第一時間”曝光、“第一時間”查處，決定了“時間權限”在監管中的關鍵地位。尤其在現今高度國際化、網絡化、科技化、城市化的時代，無論食品、食材運輸的流動性，還是食品信息的傳播速度，食品制作的復雜性，還有食品市場的廣泛性和集中性，以及食品安全的危害性和影響性，這一切都是任何時代所無法比擬的。因此，食品安全已經不是某一地域、某一國家的問題，它已經上升到整個國家安全戰略的高度，而且也是全球的最大安全問題之一，高度重視時間權限規范在食品安全監管中的地位和作用，是時代的呼喚，是人民的需要。endprint