由安徽實踐引發的脫貧攻堅思考

◎於忠祥

由安徽實踐引發的脫貧攻堅思考

◎於忠祥

安徽省是我國扶貧開發任務較重的省份之一。 “十二五”期間，安徽省因地制宜，廣泛實施了以開發式扶貧為主軸的多元扶貧措施。本文基于安徽扶貧攻堅中問題和經驗進行分析，并嘗試性提出對策。

問題與原因

“十二五”期間，安徽省的扶貧成效是比較顯著的。貧困人口明顯減少，由2011年的790.2萬下降到2015年的309萬，減少481.2萬人；貧困發生率由2011年的14.7%下降到2015年的5.72%，降低8.98個百分點；貧困縣農民收入明顯增加，20個國家扶貧開發工作重點縣農民人均可支配收入由2011年的5195.7元增加到2015年的8951.6元，年均增長14.57%，高于全省平均增長水平。但在成績和進步之外，也還存在多方面的問題。

1.扶貧隊伍依然不強。實現精準扶貧精準到位，其基礎是精準識別，做法是因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，即該項工作政策性強、針對性強和專業性強，必須要有強有力的組織保障，尤其是要有過硬的縣、鄉鎮和村三級扶貧隊伍作支撐。但是，現行的縣級扶貧機構普遍存在不規范、不穩定，處于經常調整和合并的不連續境地；鄉鎮無專職扶貧部門和工作人員，大多是黨政辦工作人員兼職；大部分貧困地區村級黨建工作滯后，領導核心作用弱化。

目前，安徽省各級黨委、政府部門選派了部分駐村扶貧干部擔任村黨支部第一書記或扶貧工作隊隊長，與原單位工作徹底脫鉤，專職從事駐村扶貧工作。但是，部分縣級職能部門駐村干部以單位人手少、工作忙為由，繼續從事單位工作，兼職扶貧的現象依然存在。

2.貧困地區的農業產業依然薄弱。但是，貧困地區，尤其是大別山區和皖北地區，與皖中地區和沿江地區的差距仍然較大，甚至有進一步拉大的趨勢，其中的重要原因是土地資源浪費 （包粗放利用和拋荒等），土地資產沉睡 （主要是宅基地和農村集體經營性建設用地）。

調研中發現，貧困地區耕地流轉租金為每年每畝500元左右，而發達地區為800—1200元。有的地租確定為糧食，再按當年糧價折算現金。過低的土地租金進一步拉大了貧困地區和發達地區的差距，以糧折現讓農戶分擔了市場風險。其根本原因是，隨著新型城鎮化的推進，越是貧困地區其精壯勞動力外出務工的就越多。同時，由于基礎設施落后，生產條件差，加之改革力度不夠，導致土地流轉渠道不暢，拋荒地增多，形成了綠水青山沒有變成金山銀山被動局面。

3.形式主義依然存在。據駐村干部及鄉鎮干部反映，他們除了忙于扶貧的實際工作，還要經常應付各種檢查和評估，尤其是要準備大量的表冊 （每個戶涉及表冊約21種），似乎疏而不漏，設計縝密，試圖把涉及扶貧的所有信息都打撈上來，結果是投入了大量的精力和財力，導致開會靠匯報，評估看資料，扶貧少成效。

思考與對策

基于對安徽基層扶貧工作的調研，我們認為，扶貧工作要取得更好成效，應從強化扶貧隊伍建設，改革土地政策、機制，改進工作作風三個方面著手。

首先，應強化縣、鄉、村三級扶貧隊伍體系建設，實現精準扶貧精準到位。

1.建立與扶貧攻堅職能相匹配的縣級扶貧機構。國家要明文規定，單獨設立縣級扶貧機構，要統一名稱，保障編制，明確賦予精準扶貧方略下的職能。扶貧干部要納入全縣統一的干部考核系統，要把扶貧工作成績納入考核指標。要加大干部的交流力度，優先提拔做出突出成績的扶貧干部到關鍵崗位任職。貧困縣扶貧機構一把手可以高配，以便加強部門協同聯動；要制定激勵政策，激發懂扶貧、會扶貧、察民情、具有責任心和使命感的優秀人才自愿投入扶貧事業。隨著新型城鎮化的推進，扶貧對象將會出現空間位移，即會產生一些貧困的城鎮居民，所以，無論是貧困縣，還是非貧困縣，即使是脫帽的貧困縣，都必須建立城鄉統籌扶貧的長效機制，確保不致貧、不返貧。

2.充實與扶貧攻堅責任相匹配的鄉鎮扶貧力量。要把熟悉現代農業、旅游發展、村鎮建設、農村金融、群眾工作等方面的領導干部充實到貧困鄉鎮的黨政班子，并適當提高他們的待遇。對于異地任職干部，要體現人文關懷，節假日期間，要為其與家人團聚提供便利條件。要建立激勵機制，優先考慮在貧困地區工作時間長、做出的貢獻大、工作能力強、具有大局意識和奉獻精神的貧困鄉鎮干部充實縣級領導班子和扶貧機構。

貧困地區鄉鎮要參照相關職能部門的工作體制，如計劃生育工作體制等，成立扶貧辦，配備鄉鎮扶貧專干，做到一村一專干，其待遇和規格應等同于其他職能部門。鄉鎮領導班子選拔時，應把扶貧工作成績納入考核指標，優先考慮長期在扶貧一線工作的專干。

3.打造一支與精準扶貧精準到位相匹配的村級扶貧隊伍。一要把黨建工作置于村級扶貧工作的統領地位。村級扶貧是整個扶貧工作的末端，必須有責任心強、樂于奉獻精神的領頭人，才能做到精準識別。因此，村級黨建工作的首要任務是選好配強村黨支部書記，使之成為扶貧開發攻堅的謀劃者和實施者，唯此才能實現精準扶貧精準到位的扶貧目標；其次是要補充新鮮血液，要創造條件，培養年輕和有文化的村民入黨，培養專業能手、致富精英入黨；第三是加強黨員干部隊伍培訓，要把黨員培養成致富能手，把致富能手培養成黨員。

二要加大大學生村官與選調生工作并軌力度，促進選拔優秀大學生村官工作常態化，為農村基層黨組織帶頭人隊伍持續補充新鮮血液。

三要充分發揮駐村扶貧干部作用。組織部門要出臺文件，明確駐村扶貧干部的政治待遇，同時要進一步提高辦公經費標準，加大對駐村扶貧干部工作的支持力度，讓駐村扶貧干部政治有奔頭、物質有保障、扶貧有希望。

第二，以土地改革為引擎，推進由脫貧攻堅向脫貧致富轉變。

1.依托貧困地區自然條件，創新農用地流轉機制。一是推行 “股田制”。 “股田制”就是變農田為股田，將農民承包地的經營權折價入股，并確定股田的保底收益和紅利分成比例，農民不僅基本收益有保障，而且其收益會隨著土地經營效益的提升而增長。

二是建立土地流轉風險金制度。要建立以農業經營主體資格認證為核心的土地流轉準入制度。通過認證后，農業經營主體按規定繳納風險金方可簽訂流轉合同。風險金要能確保股田的保底收益，只有在農業經營主體 “跑路”后方可啟用，平時委托金融部門代管，到期付息。

三是制定差別化的農業供給政策。要深入推進“以工代賑”工程，如土地整治等項目要向貧困地區的土地流轉區傾斜；農業補貼、農業保險和金融政策等要向貧困區傾斜；扎實推進科技助動的產業扶貧項目，如金寨縣的 “林—西洋參”套種等生態、休閑農業項目；皖北的現代農業示范區項目等。通過實施差別化的農業供給政策，實現脫貧致富和新型農業經營主體發展壯大雙贏。

2.依托貧困地區的地緣條件，實施資產盤活工程。一是實施 “四區融合”的土地保障政策，推進貧困地區 “村改居”工程。即依托貧困地區的地緣優勢，結合原有村莊多、小、散的實際，在充分尊重農民意愿的前提下，推進村莊合并，建設新型農村社區。 “村改居”后，要適時復墾廢棄村莊，融入農業園區；騰出的建設用地首先用于農村社區建設，結余部分納入集體儲備，折股分配給農民，使農民變股東。集體儲備的土地既可以入市流轉用于城鎮建設，也可以用于集體建工業園區，所得收益按股分紅。 “村改居”的核心是 “四區融合”，即農民生活在社區 （農村社區或城鎮社區），工作在園區 （農業園區或工業園區）；保障是土地政策，即要立足于打贏脫貧攻堅戰的大局，制定允許貧困地區農村集體利用其儲備土地建工業園區，以及土地入市交易、股權轉讓、繼承和抵押等相關政策。

二是實施靈活的土地保障政策，推進多元化的宅基地資產盤活模式。首先，要用政策撬動 “打捆”式移民搬遷扶貧工程。要加快推進貧困山區宅基地登記發證工作，統計出單門獨戶或幾戶一村居住的家底，包括坐落、占地面積、四至等。要做到規劃先行，實施 “打捆”式 （分批次）推進移民搬遷扶貧工程。要制定包括宅基地有償退出、住房安置和就業安置等保障政策，確保搬遷群眾 “搬得出、穩得住、能致富”。其次，要制定宅基地二次開發利用政策，激活退出宅基地資產。如就地改造空置農房，打造 “嶺上人家”、 “石門土屋” 和“農家小院”等，以及在符合規劃的前提下，允許退出的宅基地就地入市、調整入市和改造入市等。第三，退出宅基地的農戶，可以用扣除安置用地的結余一次性拿補償，也可以入股分紅。

3.依托貧困地區資源條件，用 “地隨人走”政策助動均衡發展。安徽省貧困地區具有豐富的宅基地資源和富余的農村勞動力資源，這既是貧困的根源，更是發展的財源。實現化 “根源”為 “財源”的路徑是實施省域內異地城鎮化戰略，即通過縮減貧困地區的農業人口提高其城鎮化率，將縮減的農業人口導入到皖中和沿江地區城市群，提高其城市首位度，其中的難題是城鎮建設缺地，破解方略是實施 “地隨人走”政策。因此，我省要積極爭取“地隨人走”的政策，一能大大激活貧困地區宅基地資產，解決發展資金問題；二能實現土地指標的合理漂移，解決城鎮建設用地指標問題；三能增加耕地面積，促進土地流轉，解決誰來種地的問題；四是解決市民化的農民徹底脫貧問題，實現均衡發展。

第三，必須腳踏實際，消除形式主義。

要做到淡化資料，注重實效，盡快把一線扶貧人員從資料堆里解放出來，讓他們騰出精力，真正用到脫貧攻堅的主戰場。本人從事一線工作多年，認為 “調研驗收重五看，心知肚明全釋然”，即一看生產知發展，二看基礎知建設，三看生活知貧富，四看環境知文明，五看制度知保障。這里的淡化資料不是不要資料，而是要精簡資料；這里的“看”要求要動腿、動眼、動嘴、動筆和動腦。

（於忠祥，安徽農業大學經濟管理學院教授、國土資源研究所所長，民革中央 “三農”委員會副主任/責編 張棟）